淺談非營利組織信息披露存在的問題

吳 湄

一、概念簡介

（一）非營利組織

非營利組織是有獨立組織結構的,得到政府依法批準設立的不以營利為經營目標的機構,主要以精神產品或勞務的形式向社會各界提供教育、科學、環保、醫療、物資等社會活動的社會公益組織,包括基金會、工商會、社會團體、寺院等,具有公益性和志愿性,屬于存在與政府部門及營利組織外的“第三部門”。時代在變化,對非營利組織的認定也在發生變化。最早闡述非營利組織存在的必要性的是維斯博德（Weisbrod）,認為非營利組織是對政府失靈和市場失靈的有效補充,他運用剩余分析策略提出了政府失靈和市場失靈理論。隨后,漢斯曼（Hansmann）提出了合約失靈理論,羅斯-阿克曼從供給的角度說明了慈善理論。這些理論都肯定了非營利組織存在的意義,其在社會服務、社會溝通、社會評價、社會裁斷方面發揮著重要作用。

（二）信息披露

信息披露是指企業或單位對外公布自身經營狀況、現金流量以及發展前景等信息。政府部門和我國上市公司的信息披露是強制性的,而我國對非營利組織的信息的披露長期爭論不休,會計信息是否應該披露,應該如何披露,是否應該采用統一的披露方式等問題引起學術界的廣泛討論。2004年8月18日,財政部發布了《民間非營利組織會計制度》,標志著我國非營利組織的財務報告開始走向規范化、制度化。在2014年的國務院常務會議中,李克強總理提出了“發展慈善產業,引導社會力量開展慈善幫扶,是補上社會短板、弘揚社會道德、促進社會和諧的重要舉措”。2016年,第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國慈善法》,并宣布于9月6日正式施行。可見,政府越來越重視非營利組織信息披露方面政策的完善,對非營利組織的信息監管正在進一步加強。

二、非營利組織的特征

（一）非營利性

非營利組織不追求利潤最大化,其主要目標是動員社會資源,依據組織的公益宗旨和理念,廣泛籌集善款和吸納社會捐贈,用于開展各種社會公益活動。從某種意義上來說,非營利組織是對市場失靈和政府失靈的彌補性組織,非營利組織從社會無償獲取資源,再將社會資源無償分配給需要的社會公眾或團體,達到對資源合理配置的目的。非營利組織的營運基礎是社會公眾的信任,不同于政府部門的強制性征稅行為,也區別于企業與消費者的交易行為,非營利組織是建立在社會公眾對于組織理念的認同的基礎上。從長遠來看,非營利組織僅依賴于政府撥款和社會捐贈必然不能可持續發展,因此非營利組織也需要一定創造現金流的能力,通過提供服務或產品進行合理收費,產生自創收入。但這并不影響組織的非營利性。總體來說,服務收費只是非營利組織謀求生存和發展的一種方式,并不是其主要目標。

（二）收入來源

非營利組織不需要提供商品或者勞務用以交換從而取得收入,其大部分收入來源是社會公眾的捐贈、政府部門的支持、會員繳納的會費以及服務收費等。政府的收入來源主要是稅收收入、罰款收入等,企業主要通過經營活動、投資活動等產生收入,相比較而言,非營利組織的收入來源更具廣泛性。根據鄧國勝的《中國NGO問卷調查的初步分析》,政府補貼占非營利組織總收入的53%,服務收費占比為31%,民間捐贈占比為10%,外國援助占比為2%,其他收入占比為4%,這些數據說明我國非營利組織對于政府補助的依賴程度較高,自籌能力較弱。2010年我國各類基金會超過2000家,社會捐贈總額達700億元,非營利組織努力爭取更多善款,增加組織的財富,更好服務于社會公眾,實現“取之于民、用之于民”的社會使命。

（三）產權的界定

非營利組織的資產主要來源于社會捐贈、政府資助及服務收費。非營利組織是不以營利為主要目的的社會公益團體,因此,對于其產權的界定不如企業和政府那樣明晰。美國耶魯大學漢斯曼教授認為“非分配約束”是非營利組織區別于營利組織的最重要的特征,其實質包含著不能進行剩余利潤的分配和不能將組織資產以任何形式轉變為私人財產兩種含義,前者體現了組織的“非營利性”特征,即使是服務收費也不能作為利潤在成員之間進行分配,只能用于開展社會公益活動和自身管理活動,后者則體現了非營利組織資產的“公有性”,社會捐贈和政府扶持等因素使得非營利組織的收入失去私有財產的特性,既脫離了捐贈人又不屬于組織主管人員。非營利組織因其資產所有者的先天缺位,投資者不打算取得經濟利益,同時由于信息披露的透明度不高,投資者對產權問題的冷漠,易導致非營利組織經營者權責模糊,滋生腐敗,引發社會公眾的信賴危機。

三、非營利組織的信息披露現狀

非營利組織有著不同于其他行業的特殊性,其主要收入來源為政府撥款,生存壓力小,不需要擔合被收購或者被兼并,這也導致粉飾報表,貪污腐敗現象的滋生。“郭美美事件”充分暴露我國非營利組織的信息不透明而導致的公眾信任危機。依據2010年度《中國慈善透明報告》,有98%的慈善組織認為信息披露很重要,其中財務信息是最應該披露的信息,然而實際檢測結果顯示,信息透明度較高的慈善組織只占25%,并且在相關的透明度指標中,財務信息的透明指數最低。這也表明各非營利組織雖已意識到信息披露的重要性,但在實際執行過程中存在著諸多阻礙。通過調查發現,半數以上的社會公眾關注慈善信息披露的內容,最為關合的是財務信息的披露,而調查數據表明約88%的公眾沒有接受過慈善機構的信息反饋,約10%很少接受過,約7成的社會公眾對當前信息公開透明度不滿意。貪污腐敗現象的頻發以及信息的不通暢使得公眾對非營利組織的信任不足。因此,建立健全非營利組織機構的信息披露機制,將信息披露落到實處,不僅有利于建立公眾和非營利組織之間的信任橋梁,更有利于組織的長足發展。

四、非營利組織的信息披露

（一）非營利組織存在的問題

1.法制不健全。我國非營利組織的登記與管理制度不健全,尚未形成完全的法律體系,導致相關業務主管部門對非營利組織的申請持推脫態度,再者是登記流程繁雜使得大量的非營利組織尚未登記注冊,使得大量的非營利組織出現法律無法保護、無法制約其活動的現象。這種法制的不健全直接導致非營利組織的亂象,大大制約了其生存發展的空間。

2.社會公信力差。“郭美美”“盧美美”事件的發生,表明了由于非營利部門信息披露的透明度較差,導致非營利組織缺乏普遍的社會公信力和社會認同感。信息披露制度的不健全、行業監管體系的不完善,使得近年來非營利組織腐敗事件頻發,導致社會公眾的信任危機,從而使得組織陷入資金短缺、籌資能力弱的困境。同時,缺乏社會公信力的非營利組織在活動的開展方面也會受到諸多制約,如社會公眾參與度低、志愿服務人員少等。

3.內部管理混亂。我國的非營利組織大多具有國有性質,與政府聯系緊密,這也導致其管理上的很多問題。非營利組織不依賴市場維持生存,在外部壓力較小的情況下,內部控制體系往往不規范,內部管理活動往往具有較大的隨意性,貪污腐敗也會隨之而產生。同時,“非營利性”的特征使得非營利組織的產權不夠明晰,缺乏公共問責機制,再加上非營利組織的信息缺乏公開性,使得非營利組織的直接管理人員在一些非營利活動中利用職務之便侵吞善款、謀取私利。少數非營利組織甚至非法集資,擾亂正常的金融秩序。

4.組織效率低下。我國的非營利組織普遍存在著資金不足的問題,實質上是缺乏對已有資源的管理能力和自身謀求發展能力。在這種情況下,非營利組織往往難以吸引和留住優秀人才,在組織方案的策劃和志愿行為的實施上都缺乏專業人才的指導,導致其所開展的社會志愿活動效率普遍偏低,服務質量不能得到應有的保證。非營利組織不能合理有效的利用自身的資金進行社會公益服務,會使得其自身的社會公信力下降,社會捐贈減少,制約自身的發展。

5.資金來源局限。在我國非營利組織中,幾乎一半的收入來源為政府的財政撥款和政策補貼,此外社會捐贈也是其收入來源之一,但占比較小。收入來源主要依靠政府往往會限制其自身的發展潛力,非營利組織收入對外界的過分依賴,可能會使其開展公益活動的范圍由于缺乏資金的支持而受限。

6.人員結構單一。非營利組織與政府關系密切,大多數官方非營利組織的主管人員是由從現任領導職位退下來或由機構改革分流的原政府官員擔任,非營利組織的管理人員結構組織相對單一,可能導致非營利組織的決策具有某種傾向性,在涉及具體的決策時,可能由于結構單一化而導致決策失誤,并且在活動的開展上沒有專業人員加以引導,會導致其實際執行活動的效果不盡人意。

（二）非營利組織信息披露的意義

改革開放以來,隨著我國政治體制改革和政府職能的轉變,非營利組織也大量涌現,在社會公益事業方面做出了突出貢獻,成為彌補市場失靈和政府失靈的重要組織形式,在我國社會主義和諧社會的構建、社會的發展進步方面發揮著重要作用。但在非營利組織的快速發展過程中也暴露出自身存在的一些問題,導致這些問題的一個重要原因就是非營利組織信息透明度不高,這也成為制約非營利組織更快更好發展的一個瓶頸。同時,貪污腐敗案件在各地的頻發,大大打擊了社會公眾對非營利組織的信合,造成非營利組織的社會公信力的下降。并且非營利組織尚未形成規范的制度指引和行業自律,這些問題的存在都對非營利組織的發展產生不利影響。此時,對非營利組織進行信息披露,提高行業信息透明度,對于解決目前行業存在的諸多問題,改善行業信息質量,提高社會公信力,有著十分重要的現實意義。

（二）非營利組織信息透明度低的原因分析

1.缺乏競爭意識。非營利組織有著不同于政府部門和營利機構的特性,沒有被兼并和收購方面的擔憂,運營的主要資金來源為政府的補助以及社會公眾的捐贈。有些非營利組織的絕大部分收入來源為政府撥款,同時其主要干部由上級主管部門任命和派遣,行政干預嚴重,官辦色彩濃重,缺乏獨立的人事任免能力,對政府的依賴程度過高,可能導致其在實際運作過程中只顧及政府的資金扶持,而不考慮來自社會公眾方面的捐贈,沒有生存和競爭壓力,因此缺乏主動披露財務信息的動機。

2.信息披露成本制約。對非營利組織而言,其自營收入很少,大多依賴政府和社會捐贈,非營利組織行業普遍存在資金短缺的現象,而信息披露帶來的是搜集和處理信息的人力資源成本,以及對披露的信息承擔質詢和證實的成本的提高。大多數非營利組織所希望的是盡量壓縮不必要的開支,將更多的資金用于組織的志愿服務和管理活動中去。因此,組織會盡量壓縮信息披露的規模,減少這方面的資金投入,盡量縮小信息披露的成本,進而將更多的資金投入其自身的運轉中去。

3.披露標準的不完善。政府和上市公司的信息披露有著完整的披露標準和制度規定,具有強制性。而非營利組織在我國的發展歷程較短,發展步伐也不及上市公司,信息披露的相關制度還未形成完整的體系架構,對非營利組織的監管措施不甚完備,相關的信息披露標準尚未形成定論。在披露制度不完善的大背景下,非營利組織的信息公開無疑會受到很大程度的制約。

（三）改善方法

1.提高非營利組織的競爭力。長期缺乏生存壓力和競爭壓力,往往使得非營利組織失去活力。加強非營利組織之間的聯合可以提高非營利組織的內部規范,形成行業自律,通過行業的自我管理,認可和制約,提高非營利組織的公信力和社會透明度,與此同時,鼓勵行業競爭,降低市場準入門檻,簡化非營利組織注冊登記手續,完善監督體系,引入市場競爭機制,定期對非營利組織進行指標考核,剔除行業中的不合格組織,加強聯合體中彼此之間的競爭意識,有利于非營利組織形成良性發展。

2.對信息披露成本進行補償。較高的信息披露成本成為阻礙非營利組織信息披露的一個主要因素,因此,政府可以就非營利組織進行信息披露而形成的成本,給予一定的報銷額度,從而減少非營利組織出于對成本的顧慮而不進行信息披露的可能性,信息透明度的提高會提升其自身的社會公信力和影響力,因此成本的下降會使得非營利組織樂于披露信息。同時,非營利組織因其內部錯綜復雜的關系,會計核算體系繁雜,對審計人員來說有較大的工作量,可以對會計師事務所進行適當的財政補助,提高其審計的積極性,從而對非營利組織做出全面、客觀的評價。

3.規范非營利組織信息披露法律建設。非營利組織信息披露中出現的問題反映到制度上為相關法制的不完善,具體的非營利組織尚未形成規范的信息披露標準。因此,必須考慮對非營利組織的信息模式做出明確的規定。但目前不宜采取綜合立法模式,應首先對非營利組織依據其功能和職責進行分類,對不同類別的組織采取不同的制度約束。其次在信息公開責任方面要有明確的認定,非營利組織與政府部門、社會公眾之間都有著密切關系,涉及范圍較廣,其中的法律關系和體系架構也較為復雜,這也決定了非營利組織法律責任體系的多元化,在對非營利組織進行法律制度建設的過程中,應著重補充完善有關民事責任和刑事責任的認定,明確要求非營利組織的主管或負責人對其所披露信息的真實性、完整性承擔連帶責任,情節嚴重的承擔刑事責任,嚴厲的法律懲戒制度必然會使非營利組織的信息披露更有秩序。同時,提高非營利組織的造假成本,如對非營利組織信息披露中的造假行為予以通報,并處以高額罰款等。當這些措施的實施使得造假成本遠遠高于造假收益時,組織信息披露的規范性和真實性也會大大增強。

四、結論

目前,我國的非營利組織信息披露的監管體系缺乏有效性,易滋生貪污腐敗問題,同時非營利組織的登記注冊機制不夠完善,手續過于繁瑣,使得有些組織非經法律程序就私自建立,導致了非營利組織行業的亂象。此外非營利組織信息披露的積極性也會受其披露成本的限制,加大對非營利組織信息披露方面的資金投入刻不容緩。同時,有效的監督體系的制定是信息披露的關鍵,在非營利組織的發展過程中,必須完善法治體系,建立健全市場監管體系,加強社會公眾和媒體方面對非營利組織的監督,建立健全更加詳細和明確的非營利組織信息披露機制等。

非營利組織中,信息公開是人們的共識,但在實際執行過程中卻諸多不順。究其原因,有競爭意識的缺乏、披露成本的制約、相關法制的不健全等。要想解決非營利組織的信息披露問題,需要多方面的工作,針對性的進行治理,提高行業信息透明度,完善行業信息披露機制,從而形成非營利組織的有序披露機制,獲得社會公信力和長足的發展。