李鐵

長期以來，中國制定戶籍管理制度改革政策的依據是城市規模和等級。

例如在上世紀80年代的中央文件中就提出，允許農民自理口糧到小城鎮經商辦企業。本世紀初，在中共中央、國務院出臺的《關于促進小城鎮健康發展的若干指導意見》明確，“凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策”，縣以下（包括縣級市）農民進城落戶的限制得以放開。之后，在國務院及有關部門進一步放開農民進城落戶的相關政策中，農民進城落戶限制逐步從縣一級放開，發展到地市一級放開。

而在今年國家發改委印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，則提出“在此前城區常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制”等等。

但從戶改推進的地方實踐來看，在中西部人口流出地，再按照所謂行政等級或者人口規模來確定放寬放開落戶限制的政策，已經沒有太大的意義。除了少數省會城市之外，中西部絕大部分城市農民進城落戶的政策都十分寬松。已經不是要不要給農民在就業地進城落戶的問題，而是外來務工就業的農民想不想在就業地進城落戶的問題。畢竟作為外來務工人員，他們還要考慮諸多問題，比如老人養老問題，再如村里的宅基地和承包地如何處理等問題，還有就是子女教育是否能在就業地得到保障等。

如此看來，其實城市規模和等級對于落戶的限制已經不是十分重要了。

傳統戶改思路已落后于現實

但是在人口流入地，無論外來人口是城鎮間流動人口，還是農業轉移人口，如果數量達到了一定的規模，或者是占比超過了當地人口而形成了倒掛，那么即使流入地是村鎮，也無法解決大量外來務工人員落戶的問題，或者說從根本上就不愿意接收大量外來人口落戶。這是普遍存在的情況。

因此，即使中央政策明確要求，除個別直轄市之外的幾乎所有不同等級和不同規模的城市，都要逐步放開和放寬落戶的限制，但是在這些人口流入地區的任何等級城鎮，都沒有得到貫徹落實。

顯然，政策研究者忽視了一個十分重要的現實，就是戶籍管理制度改革的重點，應該從原來的破解城鄉關系轉化為解決地區之間的矛盾。傳統的改革思路，即從最基層的鄉鎮級政府過渡到更高等級的城市，逐步放開放寬城鄉人口落戶的限制，已經不符合當前人口流動空間結構變化的特征，也不符合現實中人口遷徙和落戶之間矛盾焦點所在。

為什么戶改的重點已經從單純的不同等級規模的城市轉變為人口流入地區？原因很簡單，現實中不愿意解決落戶問題的城市幾乎都是人口流入地。

例如，個別超大城市，如北京和上海，常住外來人口占比分別約為三分之一、五分之二，人口規模則分別達到了765萬人和976萬人。如此龐大的外來人口數量，哪怕是只解決其中的一部分，對當地的公共服務支出也會帶來巨大的壓力，比如教育支出和未來社保支出等。更重要的是，哪怕解決了其中10%的外來人口落戶問題，不僅僅涉及到按城市原有戶籍人口平攤的公共服務財政支出費用會減少，而且這些人口的進入會影響到當地的高考名額分配，對一些戶籍家庭來說可算是百分之百的損失。

在這幾個超大城市，不僅是主城區，即使是下轄的縣區和建制鎮同樣也不愿意解決外來人口落戶問題。因為中國的城市公共服務政策是延伸到轄區內的，因此轄區內的城鎮戶籍居民也會因為外來人口落戶數量的增加，而感受到自身公共服務福利的損失。

現實中不愿意解決落戶問題的幾乎都是人口流入城市。圖/ 視覺中國

從統計數據可以看到，長三角和珠三角的城市規模都很大，動輒500萬人或者是近千萬人。其實，這些城市的常住人口中有大量是外來人口。如東莞外來人口是本地戶籍人口的近4倍，而深圳常住非戶籍人口是常住戶籍人口的2倍。

從空間看，這些城市的主城區人口并不多，但外來人口就業的空間基本上是在轄區的建制鎮甚至村莊里，使得這些區域的外來人口與本地人口嚴重倒掛，且數量巨大。如果在這些地方進行戶改，會從根本上改變當地的社會和經濟結構，并直接影響到當地戶籍居民的利益。當然也會在當地引發強大的社會阻力。

最典型的例子是長三角著名的江陰市華西村，本村人口只2000人左右，后來被合并管理的周邊20個村的人口達數萬人，而在這里就業的外來人口最高曾達到十幾萬。外來人口數量相當于華西村民的十幾倍，甚至是享受核心福利的原村民的幾十倍。如果在這里進行戶籍制度改革，影響到的不僅僅是所有戶籍居民的福利，而且還會改變村莊長期賴以維系的社會治理結構，甚至是福利分配體系。因此，在這樣的地方實行戶籍管理制度改革，面臨的阻力十分巨大。

類似例子不勝枚舉。這也說明目前戶改的重點，已經從傳統的城鄉矛盾轉化為本地人口和外來人口的矛盾。而這些矛盾的積累則是由于外來人口的大量增加使得利益結構嚴重固化，導致改革難度大幅度增加。正是由于這些矛盾的存在以及利益結構固化所形成的社會壓力，導致中央和國務院以及有關部門出臺的一系列政策難以落實，只能停留在紙面上。即使出臺了一些政策，也不是按照中央和國務院的要求，討論如何放開或者放寬落戶限制的問題，而是通過制定所謂居住證積分落戶政策，反而提高了落戶的限制性條件，增加了落戶的難度。

如何化解矛盾？

如何化解這些矛盾，使得有關政策能夠得到落實，并在穩步推進戶籍管理制度改革基礎上，逐步擴大落戶人群？

首先，應該注意調整政策的力度，針對當前人口流入地區的現狀，針對性地制定過渡政策。例如，是否先解決那些在城市已經達到一定就業年限和穩定居住的外來人口落戶。這不僅需要中央層面出臺強制性政策措施——否則政策無法推進，而且就業年限和穩定居住的條件到底如何來界定，可能也需要各級城鎮政府根據實際情況來判斷，但是不能繼續采取強化控制的方法，而是要有較大幅度的解決力度。這些方面有關部門應該提出明確的要求。

從促進經濟增長、刺激投資、釋放消費潛力方面來看，落實戶籍管理制度改革的政策可能也要考慮中央是否要給予政策支持，給什么樣的支持，以便通過利益誘導來調動人口流入地放開落戶限制的積極性。畢竟給外來人口落戶既涉及財政和投入的重大利益，也涉及到中央對地方政策支持的利益結構調整，例如教育資源和其他公共資源的投入。

對于人口流入地的各級城鎮政府，如何化解可能產生的各類矛盾和社會問題，需要用更積極的思路去考慮，而不能僅看短期的財政平衡等問題。例如，外來人口對改變當地人口結構，增加城市發展活力方面的積極作用;人口的增長促進服務業就業，激活因人口增長下降而可能閑置的教育資源和公共服務資源;增加人口落戶后，新增人口會帶動消費和投資，釋放當地經濟發展的潛力等。

對于如何切斷流入人口和流出地方面各種復雜的經濟關系，中央政府可以在承包地和宅基地改革方面采取更為積極的措施，促進土地流轉和農村集體經濟組織財產關系的變革，釋放外來人口留在家鄉的資產變現活力，使其轉化為外來人口在就業地落戶所需要的租賃或購買住房以及穩定生活的資金等。

如果明確了戶改重點從原來的等級加規模的城市轉化為人口流入地，并且根據外來人口占比和絕對數量等，制定新的更加可操作的政策，在一些城鎮進行探索和實踐，并賦予地方城市政府改革和實踐的權力，那么長期懸而不落實的戶籍管理制度改革政策必將會得到落實，而且會取得實效，對激活經濟增長潛力將發揮更為重要的作用。

（編輯：朱弢）