耕地保護補償標準研究*
——以甘肅省為例

楊彬如，李全新

(1.甘肅政法學院經濟管理學院 730000；2.中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081)

0 引言

耕地對于維護國家糧食安全至關重要，保有一定數(shù)量的耕地是確保經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的不斷推進致使耕地面積大量減少。2004年至今，建設用地占用耕地的數(shù)量約為當年耕地減少總量的80%，威脅了國家的糧食和生態(tài)安全，特別是經濟發(fā)達地區(qū)往往完成不了耕地保護任務。中央政府將耕地保護指標分解到各省，各省又將其分配到各市、縣[1-2]。土地出讓收益是地方政府財政收入的主要來源[3-4]，提高其耕地保護積極性的有效措施是制定科學合理的耕地保護補償標準，將其納入地方政府財政體系中，通過調整耕地保護的利益分配關系，提高耕地保護效果[5]。對農民來說，相比其他產業(yè)，農業(yè)的比較效益較低，僅僅依靠種地和國家的糧食補貼，難以調動農民保護耕地的積極性。

目前，有關耕地保護補償?shù)难芯考杏诟乇Ｗo的外部性、耕地資源的發(fā)展權、耕地資源的價值和效益等方面[6-9]。對耕地保護補償標準的確定主要依據(jù)耕地資源的價值、耕地保護的外部效益、耕地保護者的機會成本及耕地的發(fā)展權價格等[10-12]。耕地除了具有傳統(tǒng)意義上的農產品生產功能外，還具有重要的生態(tài)系統(tǒng)服務功能[13]如氣候調節(jié)、氣體調節(jié)、凈化環(huán)境等[14-15]。由于中國的耕地所有權歸國家和集體所有，農民沒有耕地的處置權，以耕地保護的機會成本損失作為農民耕地保護的補償標準，難以上升到政策執(zhí)行層面。同時，目前耕地的發(fā)展權在國內尚缺乏官方和法律上的界定，在實踐中，不具有可操作性。農民是耕地資源價值的實際提供者，將耕地資源價值分為經濟、生態(tài)、社會3部分已經得到眾多學者的認可[16-18]。文章彌補了以往對耕地保護單一補償標準的研究，通過核算耕地保護的機會成本、客觀評估耕地資源的生態(tài)和社會價值，確定對地方政府、農民耕地保護的補償標準，有助于完善以往的研究，并結合地方政府財政支付能力、區(qū)域社會階段發(fā)展水平，實現(xiàn)對耕地保護的全面準確補償。

1 研究區(qū)概況

甘肅省位于西北地區(qū)中部，土地面積45.37萬km2，占中國4.72%，轄12個地級市、2個自治州。2015年，甘肅省常住人口2 599.55萬人，占全國總人口的比重為1.89%，地區(qū)生產總值6 790.32億元，占全國人均GDP的比重為0.99%。按常住人口計算，人均生產總值2.616 5萬元，是全國人均水平的52.02%。公共財政預算收入、支出分別為743.9億元、2 964.63億元，城鎮(zhèn)、農村居民人均可支配收入分別為2.376 7萬元、6 936元，分別是全國水平的76.19%、60.72%。城鎮(zhèn)、農民居民家庭恩格爾系數(shù)分別為36.8%、37.6%。耕地面積為353.8萬hm2，占全國耕地面積的2.62%，人均耕地面積為0.14hm2，是全國平均水平的1.41倍。糧食自給率為107.61%。糧食總產量1 171.1萬t，占全國糧食總產量的比重為1.88%。主要經濟作物中，棉花、煙葉、油料、園林水果、蔬菜、中藥材的產量分別為4.25萬t、1.22萬t、71.57萬t、461.8萬t、1 823.14萬t、108.2萬t。全年肉類總產量100.55萬t，占全國肉類總產量的比重為1.17%。年末大牲畜存欄680.85萬頭，牛、羊、豬存欄數(shù)分別為517.53萬頭、2 096.73萬只、666.06萬頭。年末大牲畜出欄213.43萬頭，牛、羊、豬出欄分別為192.75萬頭、1 339.29萬只和747.26萬頭。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

眾多研究將耕地資源價值分為3部分：經濟、生態(tài)、社會價值[16-18]。因在耕地的實際經營過程中，農民已經獲得了耕地資源的經濟產出價值。因此，該研究對農民耕地保護補償標準的確定僅依據(jù)耕地資源的生態(tài)和社會價值。以甘肅省為例，首先，測算出耕地資源的生態(tài)和社會價值，引入地方政府支付能力指數(shù)、區(qū)域社會發(fā)展階段系數(shù)，對該補償標準進行修正，使制定出來的補償標準更接近客觀實際。其次，測算出地方政府耕地保護的機會成本，以此確定地方政府耕地保護的補償標準。

2.2 研究方法

2.2.1 對農民耕地保護補償標準的測算方法

(1)耕地生態(tài)價值的測算方法。Costanza等(1997)將生態(tài)系統(tǒng)分為不同類型[19][20]。我國學者謝高地在此基礎上，提出了“中國生態(tài)系統(tǒng)服務價值當量因子表”[19][20]。其中，耕地除了生產食物和原材料外，還提供氣體調節(jié)、水文調節(jié)、廢物處理、氣候調節(jié)、保持土壤、維護生物多樣性等多種服務，這些服務的價值即為耕地的生態(tài)價值[21]，采用當量因子法計算，公式如下：

(1)

式(1)中，V1i為第i年研究區(qū)域耕地生態(tài)價值，Ea表示1單位生物當量因子的價值量，根據(jù)謝高地等學者的研究成果[19-20]，它等于當年全國平均糧食單產市場價值的1/7，F(xiàn)為單位耕地面積生物當量因子6.91[17]，Ji為第i年研究區(qū)域耕地復種指數(shù)與全國耕地復種指數(shù)的比值[22]，r為還原率[17]。

(2)

式(2)中，k為主要農作物類型，mk、pk、qk分別為k種主要農作物的播種面積、平均價格、單產，n為農作物種類數(shù)，M為n種農作物播種總面積[23-24]。

(2)耕地社會價值的測算方法。已有研究大多將耕地的社會價值分為社會保障價值、社會穩(wěn)定價值兩類[15,24]，前者包括就業(yè)保障價值、養(yǎng)老保障價值、基本生活保障價值[15,24]，后者包括國家因保護耕地支出的費用與占用耕地收取的費用之和[15,24]。綜合已有研究，對耕地社會價值的計算公式如下：

V2i=VB+VW

(3)

式(3)中，V2i為耕地的社會價值，VB、VW分別為耕地的社會保障價值和社會穩(wěn)定價值。

VB=S+Y+L

(4)

式(4)中，S、Y、L分別為耕地的基本生活保障價值、養(yǎng)老保障價值、就業(yè)保障價值。

(5)

式(5)中，K、s分別為農村最低生活保障金標準、農村人口人均耕地面積。

(6)

式(6)中，E1為政府提供給農民的社會養(yǎng)老金(元)。

(7)

(8)

式(7)、式(8)中，f為鄉(xiāng)村勞動力人均培訓費用，A為人均每年的培訓費用，t為20年期長期國債利率[9]。式(8)中，“13”的含義為：人均培訓年數(shù)為13年，取值為從小學、初中、高中和1年執(zhí)業(yè)培訓受教育年限之和為13年[26]。

VW=C+Z

(9)

式(9)中，C、Z分別為保護耕地支出的費用、占用耕地收取的費用。

C=C1+C2

(10)

式(10)中，C1、C2分別為災毀耕地復墾費、水土保持補償費。

Z=Z1+Z2+Z3

(11)

式(11)中，Z1、Z2、Z3分別為耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費[26]。

2.2.2 地方政府耕地保護補償標準的測算方法

耕地保護的機會成本是將耕地轉為建設用地所帶來的土地出讓金和相關稅收[2]，以此確定地方政府耕地保護的補償標準。由地租變化規(guī)律可知，建設用地出讓價格由城市中心向農村遞減，離城市中心最遠的耕地轉為建設用地的純收益為零。而耕地向建設用地的轉用多見于城市城鄉(xiāng)交錯帶和城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶。因此，按照土地均質假設，耕地轉為建設用地出讓的平均收益可近似采用城鎮(zhèn)/城鄉(xiāng)交錯地帶建設用地使用權年收益的1/2[2][25]，該值即為地方政府耕地保護的機會成本[26]，參考地租模型，公式如下：

(12)

(13)

式(12)中，α為建設用地使用權年收益，r為土地還原率[17]。N為土地使用年期，取綜合用地出讓年期為50年[2]。P1為土地出讓金純收益，P2為土地使用權出讓契稅[26]，P3為耕地占用稅。式(13)中，SD為依據(jù)耕地保護機會成本計算的地方政府補償標準。

3 實證分析結果

3.1 甘肅省耕地生態(tài)和社會價值的測算

3.1.1 甘肅省耕地的生態(tài)價值

根據(jù)《甘肅統(tǒng)計年鑒——2016》《全國農產品成本收益資料匯編——2016》可知甘肅省主要農作物類型有小麥、玉米、油菜籽、烤煙、棉花(表1)。根據(jù)式(2)可計算得出Ea為1 353.72元/hm2，研究區(qū)域耕地復種指數(shù)修正值Ji為1.23。目前，對還原率的確定還沒有統(tǒng)一標準，還原率在該文主要是指土地還原率，根據(jù)相關研究，土地還原率等于土地年純收益/土地價格。可以通過市場比較或同期銀行利率比較確定土地還原率。對于土地出租者來說，只有當他出賣土地獲得的貨幣存入銀行，至少能夠帶來和原來地租一樣多的收入時，他才愿意出賣土地。因此很多學者將土地還原率定為同期一年期的銀行存款利率[2-12]。結合農業(yè)生產受自然災害、科技水平、國家政策等多種因素的影響，該研究將還原率確定為風險調整利率與安全利率之和。其中，風險調整利率受多種因素影響，考慮其可操作性，將風險調整利率定為甘肅近五年居民消費價格指數(shù)變化率的幾何平均值[13]，該值為3.1%。安全利率為一年期銀行存款利率， 2015年央行一年期存款基準利率為1.75%。進一步得出還原率r為4.85%。根據(jù)式(1)可得出甘肅省耕地的生態(tài)價值為23.72萬元/hm2。

表1 甘肅省主要農作物產出情況

主要農作物播種面積(萬hm2)單產(kg/hm2)產量(萬t)單價(元/kg)產值(億元)Ea(元/hm2)小麥79.478 3 535.57281.02.0858.494玉米103.775 5 562.03577.21.89108.84油菜籽16.163 2 102 33.974.9416.79烤煙0.335 3 145 1.0421.672.25棉花2.570 1 656 4.2512.595.35小計202.321———897.46191.721 353.72 數(shù)據(jù)來源:《甘肅統(tǒng)計年鑒———2016》《全國農產品成本收益資料匯編2016》

3.1.2 甘肅省耕地的社會價值

第一，社會保障價值。由《甘肅省農村居民最低生活保障管理辦法》和國家扶貧辦的資料可知甘肅省1、2、3、4類補助水平分別為2 800、2 100、1 400、700，則農村最低生活保障金標準取其均值為1 750元/(人·年)。2015年末，甘肅省鄉(xiāng)村人口為1 476.8萬人，農村人均耕地面積為0.24hm2/人。由式(5)可得出甘肅省耕地的基本生活保障價值為15.03萬元/hm2。甘肅省已經建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。2015年，甘肅省參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)1 236萬人，各項社會保險基金總支出414.32億元，人均養(yǎng)老保險支出為3 352.10元/人，則政府提供給農民的社會養(yǎng)老金為3 352.10元/人。由式(6)可得出甘肅省耕地的養(yǎng)老保障價值為28.80萬元/hm2。采用任綱核算的人均農民年培訓費用為1 262 元/年[28]，結合2015年財政部公布的20年期國債利率為4.77%，由式(8)得出鄉(xiāng)村勞動力人均培訓費用為1.19萬元/(人·年)，由式(7)可得出甘肅省耕地的就業(yè)保障價值為4.96萬元/hm2。由式(4)得出甘肅省耕地的社會保障價值為48.79萬元/hm2。

第二，社會穩(wěn)定價值。由于缺乏甘肅省2015年相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，該研究以2013年甘肅省的相關數(shù)據(jù)為代替，并引入2015年與2013年甘肅省人均GDP的比值對該值進行修正，使數(shù)據(jù)更接近客觀實際。根據(jù)《2013年甘肅省國土資源公報》， 2013年甘肅省災毀耕地為8萬hm2，財政災毀耕地復墾項目資金為1.12億元，則2013年甘肅省災毀耕地復墾費為93.31元/667m2，即1 399.65元/hm2。2015年、2013年甘肅省人均GDP分別為2.62萬元/人、2.45萬元/人，兩者之比為1.07，進一步得出修正后的2015年甘肅災毀耕地復墾費為0.15萬元/hm2。根據(jù)《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》，對一般性生產建設項目，按照征占用土地面積2元/m2一次性計征，即2.0萬元/hm2。由式(10)得出甘肅省保護耕地支出的費用為2.15萬元/hm2。甘肅省耕地占用稅平均稅額為12.5元/m2，即12.5萬元/hm2。由《關于調整新增建設用地土地有償使用費政策等問題的通知》財綜[2006]48號可知，甘肅省新增建設用地土地有償使用費征收等別分布在第6等、第10等至第15等之間，通過加權平均計算，可知甘肅省新增建設用地土地有償使用費為16.87元/m2，即16.87萬/hm2。根據(jù)《甘肅省基本農田保護條例》，占用一級、二級、一般農田的耕地造地費分別為20元/m2、10元/m2、10元/m2。該文取其均值為13.33元/m2，即13.33萬元/hm2。由式(11)得出甘肅省占用耕地收取的費用為42.7萬元/hm2。由式(9)得出甘肅省耕地的社會穩(wěn)定價值為44.85萬元/hm2。由式(3)得出甘肅省耕地的社會價值為93.64萬元/hm2。

3.1.3 甘肅省地方政府耕地保護的機會成本

(1)土地出讓純收益。該研究將土地出讓純收益定為征地區(qū)綜合地價與征地補償標準之間的差值。2015年，《甘肅省征地補償區(qū)片綜合地價》將甘肅省14個市州的26個區(qū)縣劃分為74個征地補償區(qū)片，征地區(qū)片價平均值為136.81萬元/hm2。根據(jù)最新的《甘肅省征地補償統(tǒng)一年產值標準》可知甘肅省征地補償標準平均值為46.79萬元/hm2，由此可知，甘肅省土地出讓純收益P1為90.02萬元/hm2。

(2)土地使用權出讓契稅。根據(jù)已有研究和中國的地價分布情況，包括建制鎮(zhèn)在內的城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯帶平均地價水平約為城市水平的1/9[25-29]。由《契稅暫行條例》可知土地使用權轉讓的成交價格為契稅的計稅依據(jù)，稅率為3%[27]。則土地使用權出讓契稅P2為(136.81÷9×3%)×104=0.45(萬元/hm2)。

結合甘肅省耕地占用稅P3，由式(12)可計算出甘肅省建設用地使用權年收益α為5.51萬元/hm2。

3.2 甘肅省耕地保護補償標準

3.2.1 農民耕地保護補償標準的確定

一個區(qū)域人均生產水平越高，對耕地保護補償?shù)闹Ц赌芰驮礁摺Ω赜鄥^(qū)農民耕地保護補償標準的制定需要入政府支付能力指數(shù)進行修正，公式如下：

(15)

式(15)中，bi地方政府支付能力指數(shù)，GDPi、GDPimean分別表示第i年地方政府人均GDP、全國人均GDP。2015年，甘肅省人均GDP、全國人均GDP分別為2.62萬元，為5.03萬元，進一步得出甘肅省地方政府支付能力指數(shù)bi為0.52。

耕地的生態(tài)價值和社會價值是動態(tài)變化的，人們對它們的認同會隨著經濟社會發(fā)展的不斷進步而增加，這種認識過程呈S形曲線。可借用皮爾生長曲線模型來探討人們對耕地生態(tài)和社會效益的支付意愿[18]，該曲線的簡化形式為：

(16)

l表示社會對耕地保護支付意愿有關的區(qū)域社會發(fā)展階段系數(shù)，l∈(0， 1)；e為自然對數(shù)的底：t為某一時間。l通常以恩格爾系數(shù)的倒數(shù)對應起來進行計算，En為當年的恩格爾系數(shù)。2015年，甘肅省城鎮(zhèn)、農村居民恩格爾系數(shù)分別為36.8%、37.6%，綜合恩格爾系數(shù)En為37.2%。則t=-0.31，進一步得出甘肅省社會發(fā)展階段系數(shù)l=0.42。

由于農民也享受到了耕地的生態(tài)效益和社會效益，該研究將對農民耕地保護的補償標準按照耕地生態(tài)價值和社會價值的1/2來計算。公式如下：

(17)

式(17)中，BCi為農民耕地保護的補償標準，該值為12.82萬元/hm2。

3.2.2 地方政府耕地保護補償標準的確定

由式(13)得出甘肅省地方政府耕地保護的補償標準為2.76萬元/hm2

4 結論與討論

4.1 結論

耕地具有非常重要的生態(tài)價值和社會價值。以甘肅省為例， 2015年，甘肅省耕地的生態(tài)價值、社會價值分別為23.72萬元/hm2、93.64萬元/hm2，后者為前者的3.95倍，兩者之和為117.36萬元/hm2，總價值為4.152 197萬億元，是甘肅省GDP的6.11倍，耕地的生態(tài)價值和社會價值不容忽視。在甘肅省耕地的社會價值中，其社會保障價值、社會穩(wěn)定價值占社會價值的比重分別為52.1%、47.9%。在其社會保障價值中，基本生活、養(yǎng)老、就業(yè)保障價值占社會保障價值的比重分別為30.81%、59.03%、10.17%，養(yǎng)老保障價值在社會保障價值中占有主導地位，說明耕地在農民的養(yǎng)老保障方面有著重要作用。在其社會穩(wěn)定價值中，占用耕地收取的費用支出為42.7萬元/hm2，保護耕地支出的費用為2.15萬元/hm2，前者是后者的19.86倍，地方政府應加大耕地保護方面的支出。

根據(jù)耕地的生態(tài)價值和社會價值，結合政府支付能力指數(shù)、區(qū)域社會發(fā)展階段系數(shù)，確定了甘肅省農民耕地保護的補償標準為12.82萬元/hm2。測算出地方政府耕地保護的機會成本為5.51萬元/hm2，以此為依據(jù)，確定了甘肅省地方政府耕地保護的補償標準為2.76萬元/hm2。

4.2 討論

該研究提供的研究思路和方法，可操作性強，能夠為政府部門制定相關政策提供科學依據(jù)和技術支撐。耕地保護補償標準的研究尚處于理論研究階段，如何將其落實于實踐操作中，還需要進一步探討。耕地保護涉及很多利益主體，如何協(xié)調這些利益主體之間的利益，建立公平的區(qū)域利益分配機制和長期有效的耕地保護補償機制，也是未來進一步研究的方向。

各級政府應建立專門的耕地保護補償基金委，將耕地保護補償納入政府的財政支付決策中。同時，要加大地區(qū)耕地保護考核的權重，建立耕地保護獎懲機制，進一步完善土地征收補償機制和建設用地集約利用機制，實現(xiàn)耕地的科學高效保護。