主要發達國家管制IUU追溯法規現狀研究

王吉騰 原志偉 房英杰

（榮成海關 山東榮成 264300）

1 前言

21世紀，隨著近海漁業資源銳減，我國遠洋捕撈迅猛發展，據聯合國糧農組織報告，中國已成為世界第一遠洋漁業大國。但近年來，東海、北太平洋、大西洋、西非等漁場的涉外海事糾紛事件頻發。非法、不報告、不管制的捕魚行為（IUU 捕撈）現象嚴重影響了全球捕撈行業的管理，對世界漁業資源保護也產生破壞性損害，相關國家均高度重視，陸續推出法規以約束和管制上述違法行為。劉乃忠、李良才等[1-3]對IUU 的發生、危害及發達國家采取的措施作出描述，并分析了相關措施可能對我國漁業和出口貿易的影響。歐盟、美國、挪威、澳大利亞是全球主要漁業國家，也是全球重要的水產品貿易市場。據統計，2017年歐盟進出口水產品貨值約2.68×1010美元，美國進出口水產品貨值約2.06×1010美元，挪威進出口水產品貨值約9.3×109美元，澳大利亞進出口水產品貨值約1.8×109美元。近年來，為保護本國漁業資源和貿易，打擊非法捕撈，阻止非法漁獲物進入國內市場，挪威、澳大利亞、歐美等漁業發達國家均利用IUU 追溯法規設置技術性貿易壁壘。因此，對IUU 追溯法律規制的研究具有重要現實意義。本文從執法機構體系、法規內容、管制對象、漁獲物的收集與追溯角度整理了歐盟、美國、挪威、澳大利亞對于IUU 追溯的管制法規，以期為我國完善遠洋漁業跨界捕撈的管理提供參考。

2 行政執法機構體系

2.1 歐盟

2008年9月，歐盟理事會發布EC 1005/2008《預防、阻止和消除 IUU 捕撈法規》（IUU 法規），2009年10月歐盟發布 EC 1010/2009 《IUU 法規實施細則》，要求自2010年1月1日起對進入歐盟市場的海洋捕撈產品實行“合法性”認證。該法對捕撈船監管、漁獲物及加工產品進出口的控制、違規船只乃至國家的懲罰做了詳細規定，意在通過提高漁業產品貿易的可追溯性和透明度，達到限制IUU 產品生產、貿易的目的[4]。

2.2 美國

2015年11月，美國總統奧巴馬簽署H.R.774《IUU 捕撈強制執行法》。該法規在阻止非法捕撈的水產品進入美國港口和市場方面取得了突破性進展。該法案的簽訂也通過聯合美國執法部門來杜絕IUU 捕撈和相關水產品進入美國市場，以打擊非法捕撈或錯誤貼簽的水產品在美國銷售。2016年9月20日，美國《打擊非法捕撈和水產品欺詐的可追溯計劃》正式生效。

2.3 挪威

20世紀末，挪威漁業部下設漁業局、海洋研究所、海岸局、國家漁業銀行、漁民保證基金會等部門，并陸續頒布和修訂了 《漁民登記和標識法》《捕撈參與法》《外國漁船在挪威專屬經濟區捕魚法》《海洋漁業法》等，規定了實行捕撈配額制度（包括國際分配和國內分配）、保護漁業資源措施和捕撈行為的限制，并授權漁業部決定管轄區內違反最小網目尺寸、最小可捕標準、兼捕、丟棄漁獲物、作業場所、禁止捕撈區、配額等的管理和處罰等[5]。

2.4 澳大利亞

澳大利亞聯邦政府成立了漁業管理局，頒布了《漁業行政管理條例》《澳大利亞漁業管理法》《水產養殖業管理辦法》《娛樂性游釣管理辦法》和《漁業環境保護管理辦法》等，海關、海事局、軍事部門負責協助管理。澳大利亞漁業研究發展公司負責對政府管理中出現的問題提出科學建議。同時，澳方政府與其周邊國家簽訂了許多有關漁業協定，履行其保護和管理的義務，確保資源的可持續利用[6]。澳大利亞漁業局主要負責管理其專屬經濟區漁業，同時輔助各州低水位區的管理。澳大利亞各州均下設漁業管理機構局，對轄區內的漁業資源和環境保護、水產育種改良和養殖進行管理。

3 法規主要內容與被執行對象

3.1 歐盟

法規適用于加工或未經加工出口到歐盟或歐盟出口到其他國家地區及第三國來進料加工復出口到歐盟的海捕水產品（淡水水產品、養殖水產品、觀賞魚、新鮮的雙殼貝類、螺、加工的軟體動物除外）以及從事捕撈生產的漁船、加工漁船、運輸船等，不包括集裝箱船。

如果發現漁船從事過IUU 捕撈活動，港口國主管機關禁止漁獲卸載和轉載，由該國向歐盟委員會或其指定機關通報其檢查情況，由歐盟委員會或其指定機關向船旗國通報。

3.2 美國

擴大了進口水產品追溯程序。創建集成的程序，通過制定法規，采集涉及美國商業流通環節的進口水產品的所有數據，集中獲取從進口水產品貿易和進口收獲環節到進入美國商業流通的數據，并建立可追溯性。

17類水產品需進行備案。美國確定了17類（涉及119種HS 編碼）處于風險的水產品，其進口商均需向美國政府登記備案，野生、養殖水產品分別要求提供 17 項、13 項信息。

需報告和記錄保存數據。美國海洋漁業局要求在相關物種入境時，進口商的記錄信息內容需要包括：捕撈或生產加工水產品實體信息、捕撈或生產加工的魚類產品信息、魚類產品的捕撈時間及卸貨地點的信息。信息中應該包含產品的全部信息和捕撈情況記錄，并且每次進口都應該有相關的報告。

需申請國際漁業貿易許可證。美國指定的高風險物種及該物種加工后的水產品需提交美國規定的許可申請和繳費的電子信息。

3.3 挪威

3.3.1 海上漁船監管

包括挪威籍漁船和在挪威政府管轄水域從事捕撈作業的外國籍漁船。檢查內容包括：漁民的捕撈配額、捕撈日志及是否存在棄魚行為等。

3.3.2 陸地監管

政府在陸地對交貨點進行檢查，包括核查相關銷售記錄和其他經營賬冊等。漁民銷售組織負責核對漁民的銷售記錄，官方監督其儲藏、運輸、銷售行為，防止買賣漁獲物證件等違法犯罪行為的發生，依法沒收過度捕撈的漁獲。海上管理和陸上管理兩者相輔相成，互相補充。

3.4 澳大利亞

通過船舶檢測系統、配額管理系統等對捕撈漁船的3 方面進行管理：（1）作業資質。目前確立的捕撈權包括3 項內容：法定捕魚權、捕魚許可、外國捕魚許可證。（2）船舶登記及船旗。澳方要求在澳領海以外捕撈的漁船必須獲得澳方國籍并懸掛澳大利亞船旗。漁船的相關信息及其船主、在岸聯系人等需在政府備案，以便澳方政府確認漁船的船籍和許可證等情況，對有曾違反法律法規的漁船加嚴管理。（3）在外捕撈許可。在澳大利亞主權管轄范圍以外水域從事捕撈作業的澳方漁船，澳方要求漁船需獲得澳主管當局的許可和作業海域主權國頒發的捕撈許可。

4 漁獲物的收集與追溯

4.1 歐盟

進入歐盟成員國口岸進行裝卸的漁獲物必須在指定的地點接受官方檢查，申報的信息包括所捕撈產品數量、品種及作業的日期、地點、工具。對所有出口到歐盟地區的水產品的合法性進行檢查，除檢查附具健康證書外，進口水產品還必須附具《捕撈證書》《加工廠申明》《再出口證書》等捕撈合法性文件，否則將被拒絕入境，并通報。

4.2 美國

美國要求在相關物種入境時，進口商的記錄信息包括：（1）捕撈或生產加工水產品實體信息：捕撈漁船的名稱、國籍和捕撈許可證、獨特的漁船身份識別證明、捕撈方式、漁場或養殖設施名稱；（2）捕撈或生產加工的魚類產品信息：魚類物種（生物學名稱、商品名、編號）、產品描述、產品名稱及數/重量；（3）魚類產品的捕撈時間及卸貨地點的信息：野生捕撈和養殖的區域名稱、捕撈日期、養殖場位置、第一卸貨地點、首次卸貨日期及運抵設施的名稱（加工廠、經銷商、船只）。以上信息應該在下列證明中體現：捕撈證明、起運報告、港口檢驗報告等。該信息中應該包含產品的全部信息及每次捕撈情況記錄，并且每次都應有相關報告。

4.3 挪威

漁船登陸申報與漁獲物銷售通知。凡是在挪威沿海口岸卸載的捕撈漁船，都必須按照要求履行申報。其中，漁獲物銷售通知必須經銷售者與購買者共同簽署名。當挪威籍漁船在非本國內口岸登陸，船主應當對當地主權國申請卸載和銷售漁獲物。首先必須獲得主權國的配額或許可，其次需要在登陸報告或漁獲物銷售通知上記載信息，此信息將作為漁船配額分配核銷的依據。

漁獲物檔案。漁獲物檔案需要原件1份、復印件2份。挪威所有捕撈漁船和在挪威水域外從事捕撈作業的挪威漁船都必須向挪威的漁業管理部門報送漁獲物登記簿復印件。

4.4 澳大利亞

澳方要求返航漁船提前上報，并配合于指定地點接受檢查。（1）漁獲物接收者許可。漁獲物接收者許可要求進口商、批發零售商等持有相應漁獲物的接收許可。（2）漁獲物卸載和轉賣。澳方要求所有進港或卸載漁獲物的漁船事先提交合理的申請及提供其捕撈許可證副本、捕撈行程詳情和船載漁獲物數量等信息，防止捕撈船為逃避檢查而選擇進入港口離岸卸魚，防止在海上發生不受監管的漁獲物轉載。

5 對我國的啟示

遠洋漁業經濟屬資源性戰略經濟，具有重要的經濟意義，而且關系到國家海洋權益、資源戰略等部署。對于IUU 捕撈行為的有效治理需要全球范圍的共同合作方可實現，各主權國家應在現有的國際機構的工作基礎上，協商達成有法律約束力的國際條約，共同預防、治理 IUU 捕撈問題[7，8]。出于保護本國利益，歐美、挪威、澳大利亞等主要漁業國家在其管轄范圍內國內立法和執法力度不盡相同，但值得我們借鑒學習。我國政府應盡早完善相關法律法規，對許可、配額、證據標準、漁船的管制、漁獲物的管理及有關的懲罰措施等內容作出相應的規定，并加強執法力度，保護我國漁業資源，促進國際貿易，從而實現海洋漁業資源可持續利用的長遠目標。

5.1 多方協作，完善法規

主要漁業發達國家其政府管理部門與協會、科研機構等合作緊密，作為官方“智囊團”，我國政府也應加強與協會、科研機構等民間組織合作，引入科學管理。

5.2 “休漁”管理與“配額”管理相結合

彈性休漁制度和配額管理制度雙管齊下，參考目前國際通用的管理措施，通過對捕撈船只、捕撈品種、捕撈量的調節，進一步降低近海漁業資源衰竭。

5.3 增加養殖水產品規模

進一步完善養殖水域灘涂規劃，優化養殖水產品品種，培育健康養殖模式，提升水產養殖機械化生產水平，逐步推進漁業供給側結構調整。

5.4 引入現代化的管理手段

逐步實現電子信息化，加強海上和陸上對違法捕撈行為的監管，提高政府監管部門的工作效率和服務水平，降低監管難度。