中國(guó)社會(huì)保障70年變遷的國(guó)際借鑒

華 穎

新中國(guó)的社會(huì)保障制度始建于20世紀(jì)50年代初，至今已歷經(jīng)近70年的發(fā)展。作為后發(fā)國(guó)家，中國(guó)也和其他大多數(shù)國(guó)家一樣，其社會(huì)保障制度學(xué)習(xí)和借鑒了先行國(guó)家的做法，并不可避免地留下了先行國(guó)家的印記。因此，分析和總結(jié)以往中國(guó)借鑒他國(guó)社會(huì)保障制度的基本線索和得失，對(duì)于最終全面建成中國(guó)特色的社會(huì)保障制度無(wú)疑具有重大的意義。

一、社會(huì)保障國(guó)際借鑒的考察維度

作為人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中形成的獨(dú)特制度文明成果，社會(huì)保障早已成為當(dāng)代世界各國(guó)不可或缺、無(wú)可替代的重要制度安排，但其在各國(guó)的建立時(shí)間有先有后，有的屬于原創(chuàng)型，做出的是制度的開拓之功；有的是在借鑒先行國(guó)家做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)國(guó)情推出的改編版。雖然各國(guó)社會(huì)保障制度都在化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并維系和促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但因受到本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至文化等因素的影響，具體制度安排又往往存在差異。

回顧全球社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)程，德國(guó)于1883—1889年創(chuàng)立的醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、老年和殘障保險(xiǎn)制度，被公認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的起源，它建立在責(zé)任分擔(dān)、勞資同治、權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，采取的是社會(huì)保險(xiǎn)模式，此稱“俾斯麥模式”。蘇聯(lián)在1917—1921年創(chuàng)立了由國(guó)家和企業(yè)主負(fù)責(zé)、個(gè)人無(wú)須繳費(fèi)的社會(huì)主義國(guó)家保障制度，此稱“蘇聯(lián)模式”。英國(guó)于1948年率先建成全球首個(gè)福利國(guó)家，遵循普惠、公平、綜合、按需保障原則，以高稅收支撐著面向全體國(guó)民提供全面保障的高福利，此稱“貝弗里奇模式”。上述三大模式對(duì)全球社會(huì)保障的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了巨大影響，其中，“俾斯麥模式”被許多工業(yè)化國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家所仿效，“蘇聯(lián)模式”為二戰(zhàn)后社會(huì)主義陣營(yíng)的國(guó)家提供了樣板，“貝弗里奇模式”一度風(fēng)靡西歐、北歐及英聯(lián)邦國(guó)家。此外，美國(guó)于1935年建立美國(guó)式的社會(huì)保障制度，其保障水平雖不及歐洲，但政府承擔(dān)相應(yīng)的法定保障責(zé)任，同時(shí)充分利用發(fā)達(dá)的市場(chǎng)和社會(huì)慈善機(jī)制；新加坡于1955年創(chuàng)立中央公積金制度，其顯著特征是勞資分責(zé)、個(gè)人所有、綜合保障；智利于1981年將公共養(yǎng)老金私有化，創(chuàng)立了由個(gè)人繳費(fèi)、個(gè)人所有、私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制度。這三個(gè)國(guó)家的實(shí)踐同樣在現(xiàn)代社會(huì)保障制度發(fā)展史上留下印跡，亦被部分國(guó)家所采納或借鑒。

基于社會(huì)保障制度發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)邏輯，可以發(fā)現(xiàn)，一定的建制理念主導(dǎo)著社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)，而制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容則是定型的體系結(jié)構(gòu)、責(zé)任分配與權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，本文將以下四個(gè)維度作為考察中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際借鑒的基本依據(jù)。

1.社會(huì)保障建制理念。理念代表價(jià)值偏好，影響著社會(huì)保障政策選擇及其實(shí)踐路徑。各國(guó)社會(huì)保障制度的建立都立足于本國(guó)當(dāng)時(shí)的背景與政治目標(biāo)，如德國(guó)創(chuàng)立現(xiàn)代社會(huì)保障制度是為了緩和尖銳的勞資矛盾、增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同；蘇聯(lián)建立國(guó)家保障制度是將其作為社會(huì)主義制度的應(yīng)有之義，讓國(guó)民獲得免繳費(fèi)的養(yǎng)老金、補(bǔ)助金、醫(yī)療保障及相關(guān)社會(huì)福利及服務(wù)；英國(guó)建成福利國(guó)家是為了促進(jìn)社會(huì)公正與收入均等化；北歐福利國(guó)家的建立基于普遍主義和社會(huì)平等；美國(guó)建立社會(huì)保障制度旨在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，維護(hù)經(jīng)濟(jì)效率與奉行個(gè)人主義的文化；新加坡首創(chuàng)公積金制度是基于家庭保障的傳統(tǒng)并旨在解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題；智利推行公共養(yǎng)老金私人化的個(gè)人賬戶制是為了按照新自由主義的理論邏輯推進(jìn)私有化進(jìn)程。時(shí)至今日，任何國(guó)家的社會(huì)保障建制理念均不再僅基于最初建制時(shí)的取向，但傳統(tǒng)的建制理念仍影響著社會(huì)保障制度的發(fā)展。后發(fā)國(guó)家的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐也隱含著相應(yīng)的價(jià)值偏好，這種價(jià)值偏好或多或少地都會(huì)受到前述國(guó)家建制理念的影響，中國(guó)也不例外。

2.社會(huì)保障體系結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代社會(huì)保障是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的制度體系，包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利及其他制度安排。有的國(guó)家因發(fā)展落后而仍以社會(huì)救助和臨時(shí)反貧困項(xiàng)目為主體(如在除南非以外的非洲與南亞地區(qū))；有的國(guó)家以社會(huì)保險(xiǎn)為主體；有的則選擇以普遍福利為主體(1)國(guó)際勞工組織：《全球社會(huì)保障的最新動(dòng)態(tài)與未來(lái)展望》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2018(2)。，而養(yǎng)老金、醫(yī)療保障、低收入保障、社會(huì)服務(wù)等構(gòu)成了其中的支柱性項(xiàng)目。如德國(guó)是以社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體，蘇聯(lián)以國(guó)家保障為主體，英國(guó)以從“搖籃到墳?zāi)埂钡钠毡楦＠麨橹黧w，美國(guó)則是政府、市場(chǎng)與社會(huì)提供的三足鼎立結(jié)構(gòu)，新加坡以公積金為主體，智利在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面采取私有化政策。雖然越來(lái)越多的國(guó)家具有混合型制度結(jié)構(gòu)的特征，但從其主體結(jié)構(gòu)與支柱性項(xiàng)目上仍能看出上述典型國(guó)家的痕跡，中國(guó)社會(huì)保障制度的主體結(jié)構(gòu)與支柱性項(xiàng)目也是如此。

3.社會(huì)保障籌資責(zé)任分配。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，人們生命周期中所面臨的疾病、年老、失業(yè)、工傷、產(chǎn)育、殘障等風(fēng)險(xiǎn)總是類似的，天災(zāi)人禍也是人人都可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)事件。這些風(fēng)險(xiǎn)需要相應(yīng)的社會(huì)保障制度來(lái)應(yīng)對(duì)，而任何社會(huì)保障項(xiàng)目均需要采取經(jīng)濟(jì)手段，這就決定了社會(huì)保障資金的籌集是至關(guān)重要的前提條件。在各國(guó)實(shí)踐中，社會(huì)保障籌資責(zé)任的分配構(gòu)成了制度設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容。有的國(guó)家多方分擔(dān)責(zé)任，有的單方獨(dú)力負(fù)責(zé)。在多方分擔(dān)責(zé)任的國(guó)家中，有的會(huì)在不同責(zé)任主體中相對(duì)均衡地分配籌資責(zé)任，有的則是采取倚重一方的非均衡責(zé)任分配方式。因此，從中國(guó)社會(huì)保障制度責(zé)任分配這一維度可以觀察到對(duì)他國(guó)制度的借鑒。

4.社會(huì)保障中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。現(xiàn)代社會(huì)保障是一項(xiàng)基本人權(quán)，但公民在享受這種權(quán)利時(shí)需要承擔(dān)何種義務(wù)，各國(guó)間存在一定的差異。有的國(guó)家將履行繳費(fèi)義務(wù)作為享受權(quán)益的前提，形成的是繳費(fèi)者與受益者之間的直接權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系；有的國(guó)家主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成的是國(guó)民與國(guó)家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。前者往往以社會(huì)保險(xiǎn)為代表，后者則是福利國(guó)家的典型做法。比照中國(guó)與他國(guó)社會(huì)保障中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，亦可看出借鑒他國(guó)制度的痕跡。

二、中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際借鑒的基本線索及表現(xiàn)形態(tài)

梳理中國(guó)社會(huì)保障制度70年變遷，可以發(fā)現(xiàn)其國(guó)際借鑒經(jīng)歷了從獨(dú)效一國(guó)到多元借鑒的歷程。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的獨(dú)效一國(guó)

新中國(guó)成立伊始，黨和政府就高度重視救濟(jì)災(zāi)區(qū)人民和城市失業(yè)工人，但社會(huì)保障制度的建設(shè)則是以1951年制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》即正式建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度為標(biāo)志的。此后，以這一制度為核心，其他保障領(lǐng)域得以擴(kuò)展，并于20世紀(jì)50年代中后期建成一套完整的社會(huì)保障制度。當(dāng)時(shí)的中國(guó)正處于從新民主主義向社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期，而建立人民民主專政的國(guó)家、走社會(huì)主義道路是必然選擇，這是前無(wú)古人之業(yè)，中國(guó)共產(chǎn)黨并無(wú)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)，世界上首個(gè)社會(huì)主義國(guó)家——蘇聯(lián)不僅有著30多年的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而且以其卓越的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就稱雄世界，成為社會(huì)主義陣營(yíng)綜合實(shí)力最強(qiáng)的“老大哥”，對(duì)社會(huì)主義國(guó)家有著極強(qiáng)的示范作用和政策擴(kuò)散效應(yīng)，因此，蘇聯(lián)就成了新中國(guó)全方位借鑒的對(duì)象，包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)主義制度亦成了中國(guó)的參照系，彼時(shí)中國(guó)的社會(huì)保障制度自然打上了蘇聯(lián)模式的烙印。

早在1912年，列寧就提出:“最好的工人保險(xiǎn)形式是工人的國(guó)家保險(xiǎn)；它是根據(jù)下列原則建立的：(一)在工人喪失勞動(dòng)力的一切情況(傷殘、疾病、年老、殘廢；還有女工的懷孕和生育；供養(yǎng)人死亡后所遺寡婦和孤兒的撫恤)下，或在他們因失業(yè)而失去工資的情況下，國(guó)家保險(xiǎn)都應(yīng)給工人以保障；(二)保險(xiǎn)應(yīng)包括一切雇傭勞動(dòng)者及其家屬；(三)對(duì)一切被保險(xiǎn)人都應(yīng)按照償付全部工資的原則給予補(bǔ)償，同時(shí)一切保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)由企業(yè)主和國(guó)家負(fù)擔(dān)；(四)各種保險(xiǎn)應(yīng)由統(tǒng)一的保險(xiǎn)組織辦理，這種組織應(yīng)按區(qū)域和按被保險(xiǎn)人完全自行管理的原則建立。”(2)《列寧全集》，第21卷，155頁(yè)，北京，人民出版社，1990。列寧提出的國(guó)家保險(xiǎn)方案實(shí)質(zhì)上是社會(huì)主義性質(zhì)的國(guó)家保障制，它成為蘇聯(lián)建立社會(huì)保障制度的重要依據(jù)。戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義時(shí)期結(jié)束后，列寧提出的方案在蘇聯(lián)逐步實(shí)現(xiàn)。在工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的取向下，社會(huì)保障的重點(diǎn)起初僅為工人職員，并惠及其家屬，后來(lái)擴(kuò)展到其他群體，社會(huì)保障的具體實(shí)施在很大程度上由各單位負(fù)責(zé)組織，是免費(fèi)型或非繳費(fèi)型制度安排。加里寧曾進(jìn)一步闡述了列寧的思想，他指出：“農(nóng)民社會(huì)保障領(lǐng)域的主要任務(wù)是在農(nóng)民中培養(yǎng)以互助形式來(lái)實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的思想。”(3)Ланцев М.С.Социа льное обеспечение в СССР.Москва.Издательство Экономика.1976.c.54.轉(zhuǎn)引自廖成梅：《淺析蘇聯(lián)社會(huì)保障制度》，載《社會(huì)主義研究》，2008(2)。隨著集體農(nóng)莊的建立，1921年國(guó)家規(guī)定集體農(nóng)莊負(fù)責(zé)向困難和喪失勞動(dòng)能力的集體農(nóng)莊莊員提供物質(zhì)保障，保障的條件和水平由集體農(nóng)莊管理委員會(huì)或全體大會(huì)根據(jù)農(nóng)莊的財(cái)務(wù)情況討論決定，其主要資金來(lái)源包括集體農(nóng)莊部分收入、充公的財(cái)產(chǎn)和地方預(yù)算補(bǔ)貼。直到1964年，蘇聯(lián)頒布《集體農(nóng)莊莊員退休金和補(bǔ)助金法》，才取消了工人和集體農(nóng)莊莊員間見諸法律的重大差別，即實(shí)現(xiàn)由工人職員國(guó)家保障向全體勞動(dòng)者的國(guó)家保障的轉(zhuǎn)變。(4)廖成梅：《淺析蘇聯(lián)社會(huì)保障制度》，載《社會(huì)主義研究》，2008(2)。綜上，無(wú)論是城鎮(zhèn)以工人職員為主要對(duì)象并惠及其家屬的國(guó)家保障制，還是農(nóng)村由集體農(nóng)莊支撐的互助型保障制，均是建立在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)之上的，并納入國(guó)家計(jì)劃體制，由國(guó)家和企業(yè)或集體承擔(dān)籌資責(zé)任并組織實(shí)施，個(gè)人不需承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，享受社會(huì)保障待遇時(shí)與其職業(yè)身份緊密相關(guān)，因而是典型的國(guó)家—單位或集體保障制。

新中國(guó)成立初期所建的社會(huì)保障制度也是典型的社會(huì)主義國(guó)家—單位(集體)保障制。(5)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，3-7頁(yè)，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002。1951年政務(wù)院頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為城鎮(zhèn)企業(yè)職工提供包括工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內(nèi)的較為全面的保障。機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工不適用勞動(dòng)保險(xiǎn)，但享受公費(fèi)醫(yī)療、退休制度和職業(yè)福利。城鎮(zhèn)勞動(dòng)者享受的保障完全由國(guó)家和單位承擔(dān)籌資之責(zé)，勞動(dòng)者個(gè)人無(wú)須繳費(fèi)，并惠及其家屬。在農(nóng)村則主要依靠集體經(jīng)濟(jì)組織(最初是農(nóng)業(yè)合作社，后來(lái)是生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社)為農(nóng)民提供一定程度的、帶有互助性質(zhì)的初級(jí)保障，即農(nóng)民在集體所有制的社隊(duì)勞動(dòng)，享受著農(nóng)村合作醫(yī)療和社隊(duì)提供的相應(yīng)福利保障，其家屬直接參與集體收益的福利分配，孤寡老幼則通過(guò)農(nóng)村五保制度保障。

兩相比較可以發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)社會(huì)保障制度與蘇聯(lián)社會(huì)保障制度有著類似的特征：兩者皆是社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分，被視作社會(huì)主義制度優(yōu)越性的具體體現(xiàn)，建立在公有制(全民所有制與集體所有制)和城鄉(xiāng)二元分割的基礎(chǔ)之上，同時(shí)納入國(guó)家計(jì)劃體制，由國(guó)家和城鎮(zhèn)單位或農(nóng)村集體承擔(dān)全部籌資責(zé)任并組織實(shí)施，個(gè)人無(wú)須承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)，享受待遇時(shí)亦與其干部、工人、農(nóng)民身份緊密掛鉤并惠及其家屬。這些顯著的共性表明，作為后發(fā)的社會(huì)主義國(guó)家，新中國(guó)建立的社會(huì)保障制度是借鑒蘇聯(lián)的國(guó)家—單位保障制的結(jié)果。之所以如此，關(guān)鍵在于兩國(guó)都是在信仰馬克思列寧主義的政黨領(lǐng)導(dǎo)下走社會(huì)主義道路，并實(shí)行公有制和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，且均是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，這些共性決定了兩國(guó)社會(huì)保障制度的相似性。

(二)改革開放后的國(guó)際借鑒途徑

20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)體制改革特別是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)改革構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)保障制度改革的基本背景。當(dāng)時(shí)，國(guó)家財(cái)政已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)公費(fèi)醫(yī)療與政府包辦各種福利的責(zé)任，國(guó)有企業(yè)因直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并實(shí)行優(yōu)勝劣汰而面臨存亡考驗(yàn)。一些國(guó)有企業(yè)因效益不良而破產(chǎn)，或者因成立較早退休人員多而無(wú)力承擔(dān)退休金的支付與職工醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷責(zé)任，農(nóng)村合作醫(yī)療因農(nóng)村承包責(zé)任制的全面推行而崩潰。這些均表明蘇聯(lián)模式的社會(huì)保障制度已難以為繼，社會(huì)保障制度改革勢(shì)在必行。與此同時(shí)，中國(guó)有了更加開放的環(huán)境和心態(tài)，可通過(guò)多條途徑廣泛借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)。

1.主管官員、對(duì)政策有影響力的專家學(xué)者出訪考察典型國(guó)家，學(xué)以致用。例如，20世紀(jì)80年代初，主管社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)的民政部基于政府財(cái)力不足而考慮開辟社會(huì)力量參與的新途徑。1983年9月，時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫率中國(guó)社會(huì)福利代表團(tuán)出訪丹麥、挪威、瑞典三國(guó)，專程考察其社會(huì)福利事業(yè)(6),隨后，原由國(guó)家獨(dú)立包辦的社會(huì)福利體制開始了社會(huì)化的嘗試。1984年3月中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)成立，接受社會(huì)捐款以促進(jìn)殘疾人福利事業(yè)發(fā)展。(7)中華人民共和國(guó)民政部編：《民政部大事記》(1949—1986)，412、435頁(yè)，北京，中華人民共和國(guó)民政部，1988。1987年，中國(guó)開始借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)發(fā)行福利彩票，以“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困”為宗旨，發(fā)展至今已成為重要的社會(huì)福利資金來(lái)源。20世紀(jì)90年代初期面對(duì)上海居民的住房困難問題，時(shí)任上海市委書記兼市長(zhǎng)朱镕基認(rèn)為住房制度已經(jīng)非改不可。為此，朱镕基出訪新加坡進(jìn)行調(diào)查研究，提出借鑒香港、新加坡等地的經(jīng)驗(yàn)，走國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同努力建房的道路，1991年上海市在全國(guó)率先推行住房公積金制度。(8)為民：《朱镕基在上海》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2013-08-16。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出在全國(guó)推行住房公積金制度。到1995年底，全國(guó)35個(gè)大中城市中的33個(gè)建立了公積金制度。(9)陳學(xué)斌、汪文慶、劉一丁：《90年代中期住房制度改革回顧》，載《百年潮》，2010(7)。

2.主動(dòng)邀請(qǐng)國(guó)外專家參加改革方案的討論。例如，2000年12月，國(guó)務(wù)院在制定《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》時(shí)，朱镕基總理提議由國(guó)家體改辦和勞動(dòng)保障部邀請(qǐng)國(guó)際組織代表與外國(guó)專家參與該方案的論證，并親自聽取他們的意見，其中許多建議被試點(diǎn)方案所吸收。(10)高書生：《遼寧試點(diǎn)啟動(dòng)的前前后后》，載《中國(guó)社會(huì)保障》，2003(5)。2013年，人社部、發(fā)改委、財(cái)政部等五部門組成中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)部級(jí)研究工作小組，委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等四家國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)以及國(guó)際勞工組織、國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)和世界銀行三家國(guó)際機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)改革頂層設(shè)計(jì)的平行研究。在充分吸收各方智慧的基礎(chǔ)上，頂層設(shè)計(jì)方案初稿于2014年初完成。這是中國(guó)政府首次公開借助國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的研究力量為重大社會(huì)保障制度改革提出理論方案。(11)《2013年中國(guó)社會(huì)保障十大事件發(fā)布》，見人民網(wǎng)：http://finance.people.com.cn/n/2014/0222/c1004-24434703.html。這表明中國(guó)更加主動(dòng)、理性、有針對(duì)性地聽取國(guó)際意見，并堅(jiān)持政策選擇的自主性。

3.國(guó)際組織及其專家的主動(dòng)倡議。改革開放后，國(guó)際組織在中國(guó)社會(huì)保障制度改革中表現(xiàn)非常活躍。尤其是國(guó)際勞工組織、世界銀行等，其影響力滲透到項(xiàng)目推廣乃至立法、政治決策等各方面。在中國(guó)，國(guó)際勞工組織以其建議書作為政策和立法建議的參考，通過(guò)開展技術(shù)合作、咨詢建議推動(dòng)公約的批準(zhǔn)和轉(zhuǎn)化；世界銀行則如同在其他轉(zhuǎn)型和發(fā)展中國(guó)家一樣，更多采用貸款及財(cái)政援助等經(jīng)濟(jì)手段換取對(duì)政策制定的影響。兩個(gè)組織在理念方面存在差別：世界銀行一力推銷其自由主義理念，而國(guó)際勞工組織更傾向于國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)民主模式。(12)劉冬梅：《論國(guó)際機(jī)制對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度與法律改革的影響——以聯(lián)合國(guó)、國(guó)際勞工組織和世界銀行的影響為例》，載《比較法研究》，2011(5)。例如，1994年世界銀行出版里程碑式報(bào)告——《防止老齡化危機(jī)》，激烈批評(píng)現(xiàn)收現(xiàn)付的公共養(yǎng)老金制度不能有效地應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)，同時(shí)以智利為樣板，將公共養(yǎng)老金的“系統(tǒng)改革”廣泛推廣到發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)也深受其影響。1995年至今，世界銀行通過(guò)《中國(guó)養(yǎng)老金改革》《老年保障:中國(guó)養(yǎng)老改革》《中國(guó)養(yǎng)老金制度藍(lán)圖》等研究報(bào)告和政策咨詢項(xiàng)目顯著影響了中國(guó)養(yǎng)老保障制度的改革方向。(13)World Bank Independent Evaluation Group.China:An Evaluation of World Bank Assistance.Washington,DC:World Bank,2005,p.15,p.133,p148.國(guó)際勞工組織對(duì)世界銀行極力推崇的智利模式極不贊賞，其專家認(rèn)為：“智利模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保障的私有化，忽視了社會(huì)成員間的互助，忽視了社會(huì)保障制度中‘社會(huì)’二字的含義。”(14)王曉曄：《國(guó)際知名學(xué)者馮·邁德爾教授坦言歐洲社會(huì)保障改革》，載《中國(guó)社會(huì)保障》，1997(7)。中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制，意味著這兩個(gè)重要國(guó)際組織的主張都受到了重視。

4.中外合作研究推動(dòng)社會(huì)保障改革。近40年間，中國(guó)政府主管部門與國(guó)際組織、外國(guó)政府合作開展的社會(huì)保障研究項(xiàng)目或召開的政策研討會(huì)眾多。其中，與德國(guó)政府、法國(guó)政府、國(guó)際勞工組織合作開展社會(huì)保險(xiǎn)立法研究，與世界銀行合作開展中國(guó)住房與社會(huì)保障項(xiàng)目及醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革項(xiàng)目，與英國(guó)合作開展失業(yè)保險(xiǎn)政策與管理項(xiàng)目等，均產(chǎn)生了不同程度的影響。

(三)中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)際借鑒痕跡

基于前述四個(gè)維度，可以發(fā)現(xiàn)改革開放以來(lái)中國(guó)社會(huì)保障制度改革明顯地學(xué)習(xí)、借鑒了多個(gè)先行國(guó)家的制度，并重視世界銀行、國(guó)際勞工組織等國(guó)際組織的主張，逐漸形成了一種混合型制度。

1.在理念方面，經(jīng)歷了從效率取向到公平取向的變遷。近40年間，多國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展深受新自由主義范式的影響，其實(shí)質(zhì)是主張自由化、私有化和市場(chǎng)化。(15)鄭功成、沃夫?qū)な鏍柎模骸度蛏鐣?huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系：回顧與展望》，北京，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2019。在這種國(guó)際背景下，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的效率取向深刻影響了中國(guó)社保制度的改革。例如，1991年上海市建立住房公積金制度，1994年國(guó)務(wù)院發(fā)文全面推行住房公積金制度，是對(duì)新加坡公積金制度的直接借鑒。1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》確定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，提出社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的兩個(gè)具體實(shí)施辦法由各地進(jìn)行試點(diǎn)，1997年國(guó)務(wù)院在全國(guó)統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合型制度安排；1995年國(guó)務(wù)院在江蘇鎮(zhèn)江、江西九江開始職工醫(yī)療保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的試點(diǎn)，1998年全國(guó)普遍實(shí)施統(tǒng)賬結(jié)合型醫(yī)療保險(xiǎn)制度(16)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障40年變遷(1978—2018)——制度轉(zhuǎn)型、路徑選擇、中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，載《教學(xué)與研究》，2018(11)。，以上都是對(duì)智利私有化的個(gè)人賬戶的借鑒。與此同時(shí)，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域還進(jìn)行了借助商業(yè)保險(xiǎn)公司、市場(chǎng)機(jī)制等的嘗試，如將社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)交由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入產(chǎn)業(yè)資本等。偏重效率取向的國(guó)際借鑒，為中國(guó)社會(huì)保障制度的改革注入了活力，對(duì)于矯正以往單純依靠國(guó)家與單位或集體保障的取向具有重要作用，但也損害了社會(huì)保障的再分配功能，并留下不良后果。因此，1998年中國(guó)開始構(gòu)建獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)化的保障系統(tǒng)，強(qiáng)力落實(shí)“兩個(gè)確保、三條保障線”，同時(shí)建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度等，這意味著社保制度開始轉(zhuǎn)向公平取向。特別是近10年來(lái)，全面建立財(cái)政注資型的城鎮(zhèn)非工薪人口和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，開展大規(guī)模保障性住房建設(shè)，更是社會(huì)保障制度公平取向的進(jìn)一步回歸。這種公平取向的回歸并非回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的平均主義、大鍋飯，而是汲取了英國(guó)、德國(guó)等先行國(guó)家注重社會(huì)團(tuán)結(jié)和全民普惠型制度的經(jīng)驗(yàn)，更有中國(guó)不斷增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)社會(huì)公平的主動(dòng)追求。

2.在體系結(jié)構(gòu)方面，經(jīng)歷了單項(xiàng)借鑒走向綜合借鑒的過(guò)程。改革開放后到20世紀(jì)90年代末，中國(guó)的社會(huì)保障改革采取單項(xiàng)突破的改革策略，相應(yīng)也是根據(jù)改革項(xiàng)目單項(xiàng)借鑒他國(guó)做法，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)改革中留下了智利個(gè)人賬戶的深厚印跡，住房公積金的建立則打上了新加坡模式的烙印，有關(guān)福利項(xiàng)目能夠看到先行國(guó)家社會(huì)多方參與的理論和實(shí)踐。進(jìn)入21世紀(jì)后，如何構(gòu)建一個(gè)完整的社會(huì)保障體系提上了議事日程。2000年，國(guó)務(wù)院在遼寧進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)，將養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及社會(huì)救助等納為一體，強(qiáng)調(diào)整體推進(jìn)與體系建設(shè)。在方案制定前，國(guó)務(wù)院通過(guò)“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)專題調(diào)研辦公室”下設(shè)的社會(huì)保障組，廣泛了解德國(guó)、荷蘭、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)的社會(huì)保障制度。《試點(diǎn)方案》正式出臺(tái)前，國(guó)務(wù)院總理朱镕基還兩次專門聽取外國(guó)專家(17)包括斯坦福大學(xué)教授、世界銀行原副行長(zhǎng)、美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)原主席約瑟夫·斯蒂格里茨，哈佛大學(xué)教授、美國(guó)國(guó)家研究局主席馬丁·費(fèi)爾德斯坦，世界銀行高級(jí)顧問、玻利維亞代表阿方索·雷沃略，德國(guó)明斯特大學(xué)教授海因茨·斯坦梅爾，美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)的高級(jí)研究員亨利·艾倫，法國(guó)高級(jí)理工大學(xué)教授帕特里克·阿蒂斯等。和世界銀行、國(guó)際勞工組織對(duì)中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的意見。在前后4個(gè)月內(nèi)中國(guó)政府就同一問題廣泛征求國(guó)際組織與外國(guó)專家意見，這在重大問題決策史上并不多見。(18)高書生：《遼寧試點(diǎn)啟動(dòng)的前前后后》，載《中國(guó)社會(huì)保障》，2003(5)。遼寧方案中做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的決策實(shí)際上就主要受到世界銀行主張的影響。2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，不僅明確了勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)的普遍原則，而且明確對(duì)于繳費(fèi)困難人群可以采取財(cái)政補(bǔ)貼繳費(fèi)的方式而非免繳費(fèi)即可直接享受待遇，簡(jiǎn)言之，繳費(fèi)是享受待遇的前提，權(quán)利義務(wù)相結(jié)合是基本原則，自此全民參保成為基本政策目標(biāo)，到2012年實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度全覆蓋。這表明中國(guó)的社會(huì)保障體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)為主體，所借鑒的正是德國(guó)俾斯麥模式。

3.在社會(huì)保障責(zé)任分配方面，仍處于多元主體共同分擔(dān)責(zé)任的探索之中。中國(guó)社會(huì)保障改革的核心是重構(gòu)責(zé)任分配機(jī)制，而多方分擔(dān)責(zé)任是基本改革取向。在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)中，確立了政府、企業(yè)與個(gè)人三方分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。其中，雇主承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率分別為20%、6%，個(gè)人繳費(fèi)率分別為8%、2%，政府承擔(dān)兜底補(bǔ)貼責(zé)任，從而扭轉(zhuǎn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由國(guó)家或企業(yè)單一主體承擔(dān)責(zé)任的局面。這種三方分擔(dān)責(zé)任的方式源自德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但責(zé)任分配尚未實(shí)現(xiàn)德國(guó)的雇主雇員間的均衡狀態(tài)，而是用人單位負(fù)擔(dān)重、個(gè)人負(fù)擔(dān)輕，政府則因人口老齡化的加速發(fā)展和退休人員數(shù)量的攀升而肩負(fù)日益沉重的責(zé)任。因此，2019年國(guó)務(wù)院決定將用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率從20%降到16%，以減輕用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，這可以視為向責(zé)任分配相對(duì)均衡的方向發(fā)展。在社會(huì)福利領(lǐng)域，伴隨民間資本的進(jìn)入和社會(huì)慈善事業(yè)的發(fā)展，多方分擔(dān)責(zé)任的國(guó)際通行做法亦成為中國(guó)借鑒的重要方面。總體而言，中國(guó)還在探索社會(huì)保障的責(zé)任分配與負(fù)擔(dān)分?jǐn)偡绞剑珔⒄障刃袊?guó)家多方相對(duì)均衡地分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的取向愈發(fā)清晰。

4.在個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面，從權(quán)利與義務(wù)脫節(jié)走向兩者有機(jī)結(jié)合。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)社會(huì)保障因參照了蘇聯(lián)模式，個(gè)人不需繳費(fèi)，個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)是脫節(jié)的，這種局面在改革開放后發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。中國(guó)借鑒德國(guó)等國(guó)的做法，以社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的主體制度，將履行繳費(fèi)義務(wù)作為享受權(quán)益的條件，形成的是繳費(fèi)者與受益者之間的直接權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系。此外，在最低生活保障制度中，要求有勞動(dòng)能力者服從公益性崗位等安排；在養(yǎng)老服務(wù)方面，除無(wú)依無(wú)靠的孤寡老人繼續(xù)由政府負(fù)責(zé)供養(yǎng)外，其他老年人獲得相應(yīng)的服務(wù)保障亦需要承擔(dān)一定的付費(fèi)義務(wù)。因此，對(duì)絕大多數(shù)人而言須以個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)作為受益條件。

綜上，改革開放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障制度摒棄了借鑒蘇聯(lián)模式形成的傳統(tǒng)制度，在實(shí)踐中多元汲取了先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，總體上符合社會(huì)保障的國(guó)際主流取向，包括使社會(huì)保障成為獨(dú)立的社會(huì)化的保障系統(tǒng)、多方分擔(dān)責(zé)任、多層次發(fā)展、個(gè)人權(quán)利與義務(wù)有機(jī)結(jié)合等政策取向，這些理應(yīng)成為最終建成的中國(guó)特色社會(huì)保障體系的基本特征。

三、中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際借鑒的基本經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

在近70年的制度變遷中，從單一仿效蘇聯(lián)模式到借鑒多國(guó)做法，國(guó)際借鑒助力中國(guó)社會(huì)保障制度從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的要求，留下的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)均很鮮明。

(一)國(guó)際借鑒的基本經(jīng)驗(yàn)

綜觀全球社會(huì)保障制度發(fā)展史，除個(gè)別國(guó)家屬于突破性首創(chuàng)型外，后發(fā)國(guó)家均會(huì)借鑒先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)；即使是先行國(guó)家，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與背景的變遷，在改革完善其社會(huì)保障制度時(shí)也會(huì)與后發(fā)國(guó)家形成互鑒關(guān)系。這主要是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)的相似性決定了各國(guó)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化機(jī)制也具有相似性，如果能夠合理借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，則可獲得后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

1.通過(guò)學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)助力中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)。新中國(guó)成立初期正是因?yàn)榻梃b了蘇聯(lián)模式，才使新中國(guó)在短期內(nèi)即建起一套完整的社會(huì)保障制度，并成為鞏固新生的人民政權(quán)、維系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制度保障。改革開放后，中國(guó)堅(jiān)持了社會(huì)主義但選擇了更有經(jīng)濟(jì)效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必然要借鑒能夠與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)。而作為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的兩大主要模式，無(wú)論是德國(guó)俾斯麥模式的社會(huì)保險(xiǎn)制度，還是英國(guó)貝弗里奇模式的福利國(guó)家藍(lán)圖，都經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)乃至一個(gè)世紀(jì)以上的檢驗(yàn)，無(wú)愧為穩(wěn)定成熟和可持續(xù)的典范。中國(guó)近40年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，借鑒先行國(guó)家的社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)總體上是成功的，它不僅使傳統(tǒng)的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系平穩(wěn)過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型體系，而且避免了因制度變革可能導(dǎo)致的嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)，并有效地維系了經(jīng)濟(jì)改革與高速增長(zhǎng)。

2.多條途徑借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛲貙捯曇安⒂欣谠诒容^中鑒別與選擇。前已述及，中國(guó)改革開放后的社會(huì)保障國(guó)際借鑒多條途徑并行，通過(guò)出國(guó)考察學(xué)習(xí)、吸收國(guó)際組織與外國(guó)學(xué)者參與社會(huì)保障改革討論甚至方案設(shè)計(jì)，以及以官方名義舉行立法與政策研討會(huì)等，直接拓寬國(guó)際視野。中國(guó)不僅能夠聽取來(lái)自各方的意見，而且可以對(duì)各國(guó)做法與各種主張進(jìn)行比較鑒別，于后根據(jù)自身需要選擇可資借鑒之處。正因如此，中國(guó)避免了簡(jiǎn)單照搬他國(guó)模式的做法。盡管這種探索中出現(xiàn)過(guò)一些波折，但多條途徑借鑒的策略無(wú)疑是合理的，新時(shí)代深化社會(huì)保障改革仍然需要堅(jiān)持該思路。

3.在國(guó)際借鑒過(guò)程中盡可能地保留中國(guó)特色的優(yōu)勢(shì)。例如，在引入西方國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，針對(duì)國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的大量下崗職工，創(chuàng)建了具有中國(guó)特色的下崗職工基本生活保障制度作為過(guò)渡方案；在引入歐美等國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化模式時(shí)，充分利用中國(guó)獨(dú)有的城鄉(xiāng)基層政權(quán)力量即城鎮(zhèn)居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)，使其發(fā)揮了相應(yīng)的作用。再如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)既是綜合了德國(guó)俾斯麥模式與智利模式等做法的混合體，更是獨(dú)創(chuàng)了全球獨(dú)一無(wú)二的統(tǒng)賬結(jié)合模式；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由完全由政府提供的社會(huì)養(yǎng)老金和由個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼籌資的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶兩個(gè)部分組成，兼具了貝弗里奇模式與俾斯麥模式的特征，以及來(lái)自智利的個(gè)人賬戶元素，但又確實(shí)是中國(guó)獨(dú)有的做法。在全民參保成為基本政策目標(biāo)后，中國(guó)充分發(fā)揮了對(duì)既定政策強(qiáng)有力的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì)，在財(cái)政投入的支持下迅速實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度全覆蓋。雖然中國(guó)特色的社會(huì)保障制度仍在探索之中，但這種堅(jiān)持在借鑒中保持中國(guó)特色的取向應(yīng)是最終建成中國(guó)特色社會(huì)保障制度所必須堅(jiān)持的經(jīng)驗(yàn)。

(二)國(guó)際借鑒中需要汲取的教訓(xùn)

基于現(xiàn)行制度中的一些缺陷，中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際借鑒的教訓(xùn)亦很深刻。

1.在國(guó)際借鑒中未能充分維護(hù)傳統(tǒng)保障機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，削弱了社會(huì)保障制度的本土性特質(zhì)。例如，在20世紀(jì)50年代對(duì)蘇聯(lián)模式的借鑒中，誤將社會(huì)慈善視為封建、虛偽、負(fù)面的事物，致使社會(huì)保障制度建設(shè)中社會(huì)力量的有效參與缺失，這種影響甚至延續(xù)至今，是中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。而在近40年的國(guó)際借鑒中，又未能尊重和維系本土文化，如在社會(huì)化養(yǎng)老方式的引入中，偏重于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展而忽略了居家養(yǎng)老才更符合中國(guó)老年人及其家庭成員的文化傳統(tǒng)和價(jià)值偏好，導(dǎo)致對(duì)居家養(yǎng)老的政策支持明顯不足。這種忽略發(fā)揮傳統(tǒng)保障機(jī)制作用的傾向，不僅削弱了社會(huì)保障的參與力量，而且不利于建成中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。這是必須汲取的教訓(xùn)。

2.效率取向及對(duì)世界銀行所主張個(gè)人賬戶的推崇，導(dǎo)致制度建設(shè)走了彎路。改革開放伊始的中國(guó)，主流取向是反思計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面干預(yù)尤其是對(duì)城鎮(zhèn)職工福利的“大包大攬”，轉(zhuǎn)而以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為減輕國(guó)家財(cái)政和國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)，把職工福利當(dāng)包袱卸掉。20世紀(jì)70年代末福利國(guó)家的危機(jī)被普遍解讀為高福利導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降。(19)鄧智平：《路徑依賴、政策擴(kuò)散與國(guó)家自主性——中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的邏輯》，載《學(xué)術(shù)研究》，2014(10)。彼時(shí)中國(guó)理論界和政策制定者的共識(shí)是社會(huì)保障制度建構(gòu)要避免“福利化”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人自我負(fù)責(zé)。在這種效率優(yōu)先的改革取向下，在一些國(guó)家掀起私有化浪潮的背景下，中國(guó)借鑒智利做法在養(yǎng)老保險(xiǎn)中引入個(gè)人賬戶。更有甚者，在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中也設(shè)置了強(qiáng)制性個(gè)人賬戶，這有違醫(yī)療保險(xiǎn)制度的客觀規(guī)律，導(dǎo)致制度低效和不可持續(xù)。在中國(guó)有關(guān)個(gè)人賬戶的政策選擇中，世界銀行的主張發(fā)揮了關(guān)鍵影響。1996年世界銀行提交了首份關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的報(bào)告——《中國(guó)養(yǎng)老金改革》，建議中國(guó)引入積累制的個(gè)人賬戶，與社會(huì)統(tǒng)籌共同構(gòu)成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。中國(guó)政府采納了該建議，于1997年以該模式統(tǒng)一了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2013年初，世界銀行又發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金制度藍(lán)圖》，轉(zhuǎn)而建議中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不再“做實(shí)賬戶”，而是推行“名義賬戶制”養(yǎng)老金改革。20多年來(lái)，個(gè)人賬戶規(guī)模大小和做實(shí)與否成了困擾中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的重大問題，這表明引入個(gè)人賬戶的做法是不成功的。世界銀行這一在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有重要影響的國(guó)際組織熱衷于中國(guó)的社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老金制度改革，但其具有專業(yè)的“銀行思維”并不一定意味著具有專業(yè)的社會(huì)保障政策水平。更具社會(huì)保障應(yīng)有價(jià)值取向和專業(yè)性的國(guó)際勞工組織一直旗幟鮮明地反對(duì)養(yǎng)老金私有化與引入個(gè)人賬戶；被世行視為樣板國(guó)的智利，其首創(chuàng)的公共養(yǎng)老金個(gè)人賬戶化(私有化)在本國(guó)并不成功，借鑒該模式的發(fā)展中國(guó)家后來(lái)亦紛紛放棄或修正，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家更是無(wú)一采用。(20)王新梅：《公共養(yǎng)老金“系統(tǒng)改革”的國(guó)際實(shí)踐與反思》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2018(2)。中國(guó)正在重新檢討?zhàn)B老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，并已明確取消或禁止城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)中個(gè)人賬戶的設(shè)立。(21)《城鄉(xiāng)居民醫(yī)保個(gè)人賬戶2年內(nèi)取消》，見人民網(wǎng)，2019-06-10.http://society.people.com.cn/n1/2019/0610/c1008-31127454.html。個(gè)人賬戶的引入使中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革付出了相當(dāng)大的代價(jià)，這一教訓(xùn)特別值得汲取。

四、在合理借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)條件下全面建成中國(guó)特色社會(huì)保障制度

中國(guó)已進(jìn)入新時(shí)代，全面建成中國(guó)特色的社會(huì)保障體系是中共十九大明確提出的目標(biāo)任務(wù)。伴隨2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革對(duì)社會(huì)保障管理體制的整體重塑，各項(xiàng)社會(huì)保障制度正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)仍屬必不可少。

對(duì)中國(guó)而言，所謂國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有兩種：一是尊重制度根本規(guī)律的普適性經(jīng)驗(yàn)，二是具有國(guó)別個(gè)性特征的制度創(chuàng)新。前者是需要普遍遵循的，后者則必須同時(shí)考慮國(guó)情差異性。因此，中國(guó)需要在尊重社會(huì)保障制度普遍規(guī)律(國(guó)際共性)和尊重發(fā)展變化中的國(guó)情的條件下，尋求符合中國(guó)需要的有特色的社會(huì)保障發(fā)展道路，這意味著借鑒社會(huì)保障國(guó)際經(jīng)驗(yàn)需要更加理性。

第一，遵循社會(huì)保障制度的國(guó)際普遍規(guī)律和主流取向，特別是堅(jiān)守社會(huì)保障的互助共濟(jì)本質(zhì)，采取多層次發(fā)展的策略。一方面，從德國(guó)創(chuàng)立現(xiàn)代社會(huì)保障制度到當(dāng)今世界普遍奉行的社會(huì)保障準(zhǔn)則，互助共濟(jì)就是其本質(zhì)特征，它強(qiáng)調(diào)以確定的集體主義制度安排應(yīng)對(duì)不確定的個(gè)人生命周期風(fēng)險(xiǎn)，遵循的是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的大數(shù)法則，這是社會(huì)保障制度的內(nèi)在要求，中國(guó)也應(yīng)當(dāng)將之視為建設(shè)自身社會(huì)保障制度的基本原則。中國(guó)曾簡(jiǎn)單地將智利的個(gè)人賬戶引入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)甚至醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐檢驗(yàn)并不成功。這并非是個(gè)人賬戶輸入中國(guó)后水土不服，而是它違背了互助共濟(jì)的普遍規(guī)律，中國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是要妥善處理養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶問題，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)互助共濟(jì)的本質(zhì)。另一方面，近40年社會(huì)保障制度的世界性趨勢(shì)是采取多層次發(fā)展的策略，其背景不僅是人口老齡化已成為越來(lái)越多國(guó)家的常態(tài)從而需要重構(gòu)社會(huì)保障的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，而且源于多層次的需求需要多層次的社會(huì)保障制度安排才能滿足。中國(guó)已明確建立多層次社會(huì)保障體系的目標(biāo)，但迄今為止進(jìn)展緩慢。有學(xué)者指出：“在發(fā)達(dá)國(guó)家，多層次社會(huì)保障體系建設(shè)早已進(jìn)入政府與市場(chǎng)及社會(huì)責(zé)任邊界清晰、社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)層次與功能定位分明、各方積極性得到有效調(diào)動(dòng)的成熟狀態(tài)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系具有重要的借鑒價(jià)值。”(22)鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2019(1)。對(duì)他國(guó)多層次社會(huì)保障體系的借鑒，不能簡(jiǎn)單移植，還需要考察影響多層次社會(huì)保障制度建設(shè)的因素。如美國(guó)的401(k)計(jì)劃(企業(yè)年金)很發(fā)達(dá)，其前提是公共養(yǎng)老金制度替代率低且早已定型，這使得勞動(dòng)者對(duì)補(bǔ)充性質(zhì)的企業(yè)年金確有需求，同時(shí)美國(guó)的市場(chǎng)主體高度發(fā)達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，為數(shù)眾多的保險(xiǎn)公司、基金公司對(duì)開發(fā)企業(yè)年金等補(bǔ)充保障產(chǎn)品有著很強(qiáng)的內(nèi)生動(dòng)力。如果不具備上述要素，僅移植美國(guó)的401(k)計(jì)劃，則很難取得預(yù)期效果。近20多年來(lái)，中國(guó)政府主管部門積極推動(dòng)企業(yè)年金發(fā)展卻始終收效甚微，這不能歸咎于企業(yè)年金的制度借鑒失誤，而應(yīng)歸因于影響企業(yè)年金發(fā)展的相關(guān)要素條件尚未成熟。因此，要全面建成中國(guó)特色的多層次社會(huì)保障體系，就不能割裂先行國(guó)家社會(huì)保障制度安排與其所運(yùn)行環(huán)境的關(guān)系，而是需要全面考察這些國(guó)家影響社會(huì)保障體系建設(shè)的因素與相關(guān)條件。

第二，借鑒絕大多數(shù)國(guó)家調(diào)動(dòng)多方力量參與社會(huì)保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持責(zé)任合理分擔(dān)和共建共享。責(zé)任分擔(dān)是否合理，對(duì)于社會(huì)保障制度的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。德國(guó)的社會(huì)保障制度能夠自1883—1889年創(chuàng)立以來(lái)持續(xù)發(fā)展至今，并依然保持活力，關(guān)鍵之一在于建制之初就確立了較為合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，即政府與雇主、雇員等主體相對(duì)均衡地承擔(dān)籌資責(zé)任；而俄羅斯放棄蘇聯(lián)時(shí)代的免繳費(fèi)型國(guó)家保障制度，中國(guó)改革開放后不得不變革原有的免費(fèi)型保障，智利養(yǎng)老金個(gè)人賬戶制的難逾困境，均表明單純依靠國(guó)家或個(gè)人承擔(dān)責(zé)任不利于制度的自我調(diào)節(jié)和理性發(fā)展，終將難以為繼。因此，在國(guó)際借鑒中，需要堅(jiān)持多方合理分擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的原則。在這方面，德國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等制度由勞資雙方各負(fù)擔(dān)一半的繳費(fèi)責(zé)任，一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展實(shí)踐證明了其合理性，因?yàn)樗怪匾膬煞交I資責(zé)任主體因責(zé)任分擔(dān)均衡而必須理性協(xié)商、共同維護(hù)制度的永續(xù)發(fā)展；美國(guó)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)慈善共建社會(huì)保障體系，使社會(huì)保障物質(zhì)基礎(chǔ)因有其介入而不斷壯大，更使全社會(huì)參與共建共享，這亦是一種責(zé)任分配的相對(duì)均衡。因此，中國(guó)深化社會(huì)保障改革的重要任務(wù)即是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快使失衡的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制逐步轉(zhuǎn)向均衡。

第三，重點(diǎn)學(xué)習(xí)大國(guó)之道，并高度重視近鄰日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在過(guò)去一百余年間，德國(guó)、蘇聯(lián)、美國(guó)、英國(guó)等國(guó)率先建立的社會(huì)保障制度對(duì)全球社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，而北歐諸國(guó)和新加坡、智利等國(guó)建立的社會(huì)保障制度或其變革雖曾一度引發(fā)廣泛關(guān)注卻只被少數(shù)國(guó)家部分或短暫采納，皆因其人口少、社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單等而難以適用于他國(guó)。中國(guó)是一個(gè)有著五千年文明史、14億人口和多民族組成的大國(guó)，又是一個(gè)由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、走中國(guó)特色社會(huì)主義道路的新興工業(yè)化國(guó)家，在社會(huì)保障國(guó)際借鑒中應(yīng)當(dāng)以開放的心態(tài)汲取世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)學(xué)習(xí)借鑒大國(guó)之道，進(jìn)一步考察德、英、美等西方大國(guó)的社會(huì)保障制度及其對(duì)國(guó)家發(fā)展的深刻影響。此外，各國(guó)實(shí)踐還證明，只有建立在文化認(rèn)同基礎(chǔ)之上的社會(huì)保障制度才具有持久生命力。作為中國(guó)近鄰的日韓兩國(guó)，具有與中國(guó)相近的文化淵源和家庭保障的深厚傳統(tǒng)。向先行的日本、韓國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒其社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，尤其是在直接服務(wù)于老年人、兒童等群體的社會(huì)福利及相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域，顯然較參照歐美國(guó)家而言更具針對(duì)性。因此，需要改變以往只關(guān)注歐美或新加坡、智利等國(guó)而長(zhǎng)期漠視日本、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)的慣性，這將使中國(guó)特色社會(huì)保障體系的建設(shè)更加理性、發(fā)展更可持續(xù)。