中國社會保障70年發展(1949—2019)：回顧與展望

鄭功成

1949年10月1日中華人民共和國宣告成立，開創了中國歷史的新紀元，也開啟了中國建立現代社會保障制度的序幕。此前的國民政府雖然醞釀過社會保險立法但始終未能建立起現代社會保障制度(1)現代社會保障制度以德國于1883—1889年創立的與工業化相適應的醫療保險、工傷保險與養老保險等社會保險制度為起始標志，這是國內外社會保障學界的基本共識。國內有文獻將1936年上海租界出現的人力車夫互助保險、1935年開始出現的人壽保險、1943年開始試點的川北鹽工保險視為國民政府的社會保險實踐，實質上是一種誤解，因為互助保險只是行業組織內部成員的互助共濟，人壽保險是個人交易的商業保險主要險種，川北鹽工保險雖由政府主導卻只限于川北地區對鹽工的試驗。因此，民國時期并未建立起社會保險制度，從而也就與現代社會保障制度無緣。，這與當時全球建立現代社會保障制度的高潮形成鮮明的對照。新中國成立后，中國共產黨將建立現代社會保障制度視為社會主義的應有之義，迅速建立起現代社會保障制度。70年來，伴隨中國共產黨執政理念的發展變化和中國特色社會主義建設目標及路徑的日益清晰，中國的社會保障制度經歷了兩大發展階段。在20世紀50年代建立的傳統社會保障制度和改革開放后逐漸確立的新型社會保障制度的此消彼長中，從早期主要面向城鎮居民的“專利”發展到現在成為全體人民共享國家發展成果的基本制度保障，折射的不僅是中國民生改善與社會權益擴張，更是中國經濟社會的變革與發展進步。本文旨在回顧新中國社會保障制度70年的發展進程并剖析其特征，在此基礎上討論新時代中國特色社會保障體系建設的基本方略。

一、傳統社會保障制度的創建與發展：低收入的福利國家

新中國社會保障制度的建立，始于1949、1950年中央人民政府針對災民與失業工人所采取的大規模社會救濟行動，以1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布與實施為主要標志，隨后不斷發展，形成了一套與計劃經濟體制相適應的社會保障制度，并被視為社會主義制度的有機內容和優越性的具體體現。

(一)從應急性救濟到社會保障快速制度化

新中國成立時，戰火尚未熄滅，國家“一窮二白”，人民饑寒交迫。因自然災害頻發，全國受災人口達4 000萬人，其中等待救濟的“無吃缺吃”災民有700萬～800萬人；城市則有約400萬工人因失業而陷入生活困境，相當于1949年底全國在職職工的一半。(2)編寫組：《中共黨史導讀》，下冊，1136頁，北京，中國廣播電視出版社，1991。在此背景下，1949年12月，政務院發布新中國第一份社會保障政策性文件——《關于生產救災的指示》，明確指出，“生產救災是關系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權在災區鞏固存在的問題，是開展明年大生產運動、建設新中國的關鍵問題之一，決不可對這個問題采取漠不關心的官僚主義的態度”。(3)《中共中央文件選集(一九四九年十月～一九六六年五月)》，第1冊，219頁，北京，人民出版社，2013。同時成立中央救災委員會組織全國救災工作，撥出大量救濟糧賑災，并組織災區群眾生產自救、節約互助。到1950年9月，中央政府撥出的救災糧達224 200萬斤。(4)馬齊斌等主編：《中國共產黨執政四十年(1949—1989)》，9頁，北京，中共黨史資料出版社，1989。1950年6月，政務院發布《關于救濟失業工人的指示》，指出：“目前失業現象最為嚴重的上海、南京、武漢、重慶、廣州五城市應即組織救濟失業工人委員會和失業工人救濟處，擬定救濟計劃和預算，報告本院批準實行。”(5)《建國以來周恩來文稿》，第2冊，511頁，北京，中央文獻出版社，2008。同年7月，勞動部公布《救濟失業工人暫行辦法》。政務院為此撥出4億斤糧食作為救濟失業工人基金，并讓舉辦救濟失業工人事業的地區所有工商業企業及所有在業工人和職員按月繳納一定的失業救濟金，然后通過以工代賑，輔之以生產自救、轉業訓練、還鄉生產、發給救濟金的策略，對失業工人進行救濟。到1952年，全國152個城市經常得到救濟的有120多萬人，冬季達到150多萬人，占各城市人口的20%～40%。(6)多吉才讓：《中國最低生活保障制度研究與實踐》，54頁，北京，人民出版社，2001。大規模應急性救濟活動迅速化解了災民與失業工人的生存危機，穩定了災區與重要城市的社會秩序。上述行動雖然是應急性的階段性措施，但確實是中國共產黨獲取政權后積極主動采取的全國性社會保障實踐活動，為新中國建立現代社會保障制度拉開了序幕。

1.城鎮社會保障制度的建立與發展：以勞動保險制度為主要標志

1951年2月，政務院頒布《勞動保險條例》，并經1953、1956年兩次修訂，全面建立了適用于中國城鎮職工的勞動保險制度，其實施范圍包括城鎮機關、事業單位之外的所有企業和職工。勞動保險的各項費用全部由企業行政方面或資方負擔，個人不需繳費，其待遇包括工傷待遇、醫療待遇、養老待遇、死亡喪葬費與直系親屬撫恤金，以及其他職工福利待遇等。工人群眾一直最感痛苦的生、老、病、死、傷、殘等風險有了可靠的制度保障。根據該條例，中華全國總工會作為勞動保險最高領導機關負責統籌全國勞動保險的實施，基層工會則是這一制度的具體執行者；中央人民政府勞動部為全國勞動保險業務的最高監督機關，負責貫徹勞動保險條例的實施，檢查全國勞動保險業務的執行。(7)《中華人民共和國勞動保險條例》，北京，人民出版社，1953。到1953年3月底，全國實行勞動保險的企業達4 400多個，參加職工有350多萬人；沒有實行勞動保險條例的單位也大多訂立了集體勞動保險合同，全國共有4 300多家企業，職工70多萬人。(8)李仙：《略論當前勞動保險工作》，載《中國勞動》，1953(10)。1953年全國享受勞動保險待遇的職工已有480多萬人。(9)周恩來：《1954年政府工作報告》，載《人民日報》，1954-09-24。

由于勞動保險覆蓋面寬、保障全面并惠及職工家屬，為絕大多數城鎮居民提供了穩定的社會保障預期。這一源自1931年中華蘇維埃臨時中央政府制定的《中華蘇維埃共和國勞動法》和1948年東北解放區頒布并實施的《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》的制度安排，被認為是“中國共產黨和中國人民長期奮斗的結果，也是中國工人階級解放勝利的果實之一”。(10)《為貫徹勞動保險條例而努力》，載《人民日報》，1953-01-10。它構成了新中國成立后最重要的一項綜合型社會保障制度，并從20世紀50年代延續到90年代才被新的社會保險制度所全面替代。因此，1951年建立的勞動保險制度成為中國建立現代社會保障制度的主要標志。

1952年6月，政務院頒布《關于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業單位的國家工作人員實行公費醫療預防的指示》；1955年12月，經全國人大常委會批準，國務院頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》；1958年國務院又公布了《關于現役軍官退休處理的暫行規定》等法規。這些辦法和規定為機關、事業單位工作人員和軍官等創設了由公費醫療、退休制度以及撫恤制度等組成的公職人員社會保障制度。其中，公費醫療制度由衛生行政部門組織實施，退休制度則由組織人事行政部門組織實施。1953年，全國享受公費醫療待遇的國家機關工作人員和教育工作人員達529余萬人。(11)周恩來：《1954年政府工作報告》，載《人民日報》，1954-09-24。

同一時期，中央政府或其職能部門還就職工福利、社會福利事業、福利工廠(面向殘疾人)、生活困難補助等發布了一系列政策性文件。包括提供職工生活困難補助、冬季取暖補貼、探親補貼、交通補貼、休假療養，建立托兒所、幼兒園、食堂、洗澡堂、醫務室、閱覽室、體育場等福利性設施，大型國有企業還建有職工子弟學校(包括小學、中學乃至大學專科等)。可見，企業或者單位實際上成了無所不管、無所不包的小社會。國家還為城鎮居民提供免費教育、福利住房、糧油以及副食品價格補貼，為城鎮鰥寡孤獨的老人、兒童與殘疾人建立了相應的福利制度。全國負責救災救濟、社會福利事務的行政部門是中央人民政府內務部。(12)鄭功成等：《中國社會保障制度變遷與評估》，4-5頁，北京，中國人民大學出版社，2002。

可見，在新中國成立后的短短幾年時間內，中國從應急性的救濟災民與失業工人起步，迅速為全國城鎮居民建立起一套完整的社會保障制度。它以城鎮勞動者為主體并惠及其家屬，幾乎涉及城鎮居民生活的各個方面，所需經費也全部由國家財政或企業提供，個人并不需要承擔繳費義務。這樣全面的福利保障制度是在經濟社會極端落后的條件下建立起來的，所反映的當然是中國共產黨的意志與社會主義的本質要求。

2.農村集體福利制度的建立與發展：以“五保”與合作醫療制度為主要標志

農村的社會保障是集體化的產物，實質上是農村集體組織內部成員的互助，國家只在遭受重大自然災害時出面救濟。這并非黨和政府有意忽略農村農民，而是新中國成立初期即實行農村土地改革，廣大農民有了土地，其生活境遇迅速得到改善，而國家異常單薄的財力也不允許將城鎮社會保障向鄉村延伸。1956年6月，一屆全國人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，1960年4月，二屆全國人大二次會議通過《1956年到1967年全國農業發展綱要》，以這兩個法律性文件為依據，農村建立了“五保”制度，這是第一項中國特色的鄉村社會集體福利保障制度。其基本內容是對于缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的農村社員實行統一籌劃，指定生產隊或者生產小組在生產上給予適當的安排，使他們能夠參加力能勝任的勞動；同時在生活上給予適當的照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使他們的生養死葬都有保障。(13)宋士云：《新中國農村五保供養制度的變遷》，載《當代中國史研究》，2007(1)。“五保”制度為農村最弱勢的社會成員提供了兜底性保障，使之能夠有尊嚴地享有與其他社會成員一樣的基本生活保障，讓廣大農村居民感受到了社會主義制度的優越性。

伴隨合作化運動興起的還有農村合作醫療制度。1956年的《高級農業生產合作社示范章程》規定，由農業生產合作社負責因公負傷或因公致病的社員的醫療，并對其酌量給以勞動日作為補助，這一規定首次賦予農村集體組織介入農村社會成員疾病醫療的責任。1960年中共中央轉發衛生部《關于人民公社衛生工作幾個問題的意見》的報告及其附件，合作醫療從此成為政府在農村實施的醫療衛生制度。1965年，毛澤東發表“6·26”講話，批評“衛生部只給占全國人口百分之十五的城市人口服務”的錯誤做法，發出“把醫療衛生工作的重點放到農村去”的指示，直接推動了全國農村醫療衛生事業的發展。盡管在此期間國家并未將城鎮的免費醫療保障制度延伸到農村，而是依托農村集體經濟，大規模培訓“赤腳醫生”，通過互助合作的形式來滿足農村居民的疾病醫療需求，但政府積極從外部介入農村醫療制度的建立，確實使農村居民享有了初級的醫療保障。

此外，農村還建立了免費型的基礎教育制度，它與“五保”制度和合作醫療制度一起構成了中國農村的初級社會保障體系，同時國家負責的救災制度則在農村遭遇自然災害時直接發揮保障作用。總體而言，新中國成立后建立的農村保障以農村集體所有制經濟為支撐，由初期的農業合作社和此后的人民公社、生產大隊、生產小隊組織實施，為農村居民提供了水平有限的福利保障。

(二)1968—1970年的蛻變使單位(或集體)保障制得到強化

1968—1970年，中國進入社會主義艱辛探索時期，傳統社會保障制度也發生了蛻變，國家仍然是政策的制定者和最后保障者，但在組織方式與實踐路徑方面卻發生了變化。

第一，社會保障行政管理體制發生重大變化。一方面，1968年國家撤銷了主管救災救濟、社會福利事務的內務部，一些地方的民政部門也受到沖擊，致使救災救濟與社會福利事務喪失了中央政府的有效統籌，地方責任與人民群眾自力更生和生產自救則得到強化；另一方面，負責勞動保險事務的中華全國總工會陷入癱瘓狀態，難以承擔統籌全國勞動保險事務之職責，勞動行政部門的職能亦被削弱，城鎮單位管理社會保障事務的職責進一步強化。因此，1968年以后，中央層級的社會保障管理體制遭變，全國的社會保障政策在不斷調整中仍然是統一的，但企業成了包辦城鎮社會保障事務的具體組織者，在一定程度上影響到城鎮社會保障制度的統籌實施，正常的退休制度亦被打亂。

第二，勞動保險蛻變成“企業保險”。1969年2月，財政部軍管會發布《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》，對勞動保險籌資機制做出重大改變，明確規定所有國營企業一律停止提取勞動保險金，原在勞動保險金開支的勞動保險費用改在企業營業外收入中列支，同時按照國家政策規定執行待遇標準，所需費用均由企業實報實銷。自此，勞動保險失去了社會統籌機能，其重心由國家轉向企業或單位。勞動保險蛻變為企業保險帶來的直接后果，是城鎮企業、事業單位包辦職工及其家屬社會保障事務的現象迅速蔓延，社會保障在很大程度上走向自我封閉的單位化。(14)參見鄭功成：《從企業保障到社會保障》，沈陽，遼寧人民出版社，1996。不過，國家仍然承擔著城鎮居民福利保障的最終責任，如果國營企業出現虧損而無力承擔職工及家屬的社會保障，國家財政會給予相應補貼，這使得勞動保險與職工福利制度得以延續。

第三，農村集體福利保障事業逆勢而上。這一時期的社會保障制度雖然在城市遭遇了波折，在農村卻出現了向好的情形。1968年，毛澤東批轉湖北省長陽縣樂園公社辦合作醫療的經驗，并發表了“合作醫療好”的指示，從而全面加速了農村合作醫療的發展。在毛澤東的高度重視和親自主導下，衛生部門改變了“城市老爺衛生部”的形象而走向農村。同時，城鎮知識青年大規模上山下鄉亦極大地增強了對農村合作醫療的人力支持，知識青年成了農村醫生的重要來源。在人民公社“一大二公”的體制下，農村“五保”制度得到了鞏固，農村合作醫療得到了快速發展。到1976年時，全國農村93%的生產大隊實行了合作醫療制度，覆蓋了85%的農村人口，全國衛生經費的65%以上用于農村，形成了集預防、醫療、保健功能于一身的三級(縣、人民公社、生產大隊)衛生服務網絡，基本實現了“小病不出村、大病不出鄉”的目標，中國農村缺醫少藥的問題得到了基本解決。(15)徐清照：《建國60年來中國農村合作醫療發展的歷程、成就及經驗》，載《中國集體經濟》，2009(25)；王紹光：《中國公共衛生的危機與轉機》，載《經濟管理文摘》，2003(19)。這是改革開放前農村居民身體素質迅速得到大幅度提升的重要原因。

經過1968—1970年的蛻變，中國社會保障制度的單位或集體保障制特征更加顯著：國家繼續擔當著社會保障制度確立者、保證者的角色，每個單位成了自我籌資、封閉運行的社會保障組織者與實施主體，國家與單位相互依存；社會成員則被分割在各個單位(在城市是各種機關、事業單位和企業單位，在農村則是人民公社和生產大隊或小隊等集體組織)，并與所在單位構成不可分割的“強依賴”關系，同時無償地享受著相關福利保障待遇。因此，新中國建立的傳統社會保障制度是一種典型的國家—單位保障制模式。(16)鄭功成：《從國家—單位保障制走向國家—社會保障制——30年來中國社會保障改革與制度變遷》，載《社會保障研究》(北京)，2008(2)。在這種制度安排下，社會保障主要由公共撥款支持運行，受益不取決于個人的繳費，而是使人民普惠地享有待遇。(17)江宇：《論中華人民共和國前30年的社會保障》，載《社會保障評論》，2018(4)。

(三)傳統社會主義制度下的低收入福利國家

盡管傳統社會保障制度伴隨改革開放于20世紀80年代中期進入全面變革時期，但因新制度是逐漸確定的，新舊制度在相當長時期內以此消彼長的形態并存，直到2014年將傳統的機關事業單位工作人員退休金制度轉變為與企業職工一樣的社會養老保險制度，傳統社會保障制度才完全成為歷史，其制度安排存續時間事實上長達60多年。透過這一制度的發展歷程，可以發現如下基本邏輯：

第一，傳統社會主義制度構成了傳統社會保障制度的政治與社會背景。共產主義社會是中國共產黨孜孜以求的奮斗目標，社會主義被視為向共產主義邁進的必經階段。新中國成立時，中國共產黨建立了人民民主政權，并向世界上第一個社會主義國家——蘇聯學習，很快進入以公有制為基礎、強調國家—集體—個人利益高度“一致”的傳統社會主義時期。后來中蘇關系惡化，中國堅持自力更生并對相關制度有所調整，但建設社會主義的基本理念與基本制度沒有改變，黨和政府關注的是如何保障全體人民的基本生存與發展。在這樣的政治與社會背景下，國家和單位或集體對社會成員的生活提供保障被視為社會主義制度的應有內容和優越性的具體體現，并與各單位或集體的勞動分配和勞動者及其家屬的生活活動交織在一起，初次分配與再分配連成一體，形成的是低工資(報酬)、多福利、追求平等的社會分配機制，社會保障在其中占有非常重要的地位。

第二，生產資料公有制與計劃體制構成了傳統社會保障制度的制度基礎。一方面，在傳統社會主義制度下，生產資料公有制被視為支撐社會主義制度的經濟基礎和中國共產黨的執政基礎，這使得內化于傳統社會主義制度的傳統社會保障與生產資料所有制結構存在著不可分割的聯系。在城鎮，以全民所有制企事業單位為主體，加之少數集體所有制企業，它們既是經濟社會部門，也是社會保障和公共服務部門，城鎮勞動者實行按計劃就業，既從企事業單位獲得工資報酬，又和家屬一起享受公有制下的各種生活福利保障；在農村，集體所有制的人民公社、生產大隊、生產小隊以“一大二公”為基本特征，既是生產單位又是政府末端即基層政權組織，還是無所不包的社會組織，既管生產性事務又管農村社會成員的社會事務與集體福利，農村居民的收入與福利保障幾乎全部來自集體分配。另一方面，在傳統社會主義制度下，高度集中的計劃經濟體制成了國家治理與社會治理的基本方式，生產和生活均被納入國家計劃之中，在城鎮更是通過各種指令性計劃調控經濟社會事務。在計劃經濟體制下，城鎮勞動者就業實行統包統配，包括面向勞動者的各項勞動保險與職業福利，以及面向城鎮居民的各種補貼與福利設施均按照國家統一計劃加以實施；農村勞動者參與集體勞動、集體分配，居民平等享受建立在集體經濟基礎之上的相關福利。正是生產資料公有制和日益強化的計劃體制，確保了城鎮各種單位長生不死，農村集體長久不變，傳統社會保障制度才具有了穩固的組織依托和資金來源，全體社會成員才有了不同但穩定的福利預期。

第三，板塊分割構成傳統社會保障制度結構的基本特征。計劃經濟體制加上薄弱的工業基礎與國家財力，決定了城鎮社會保障不可能向農村延伸，嚴格的戶籍制度與職業身份管制以及附加在城鎮戶籍之上的各種福利政策又進一步固化了城鄉二元分割和單位或集體分割，進而形成企業保障、機關事業單位保障與農村集體保障等不同的制度安排，其中：企業保障覆蓋企業職工，機關事業單位保障覆蓋財政供款的工作人員，農村集體保障覆蓋所有農村居民，城鄉之間、企業與機關事業單位之間、干部與職工及農民之間涇渭分明。不僅如此，每個單位或集體都只對本單位或集體的成員負責，因此，傳統社會保障是一種因單位或集體組織性質、城鎮或農村戶籍與勞動者的不同職業身份而分設的板塊式制度體系。從今天的視角來看，這種制度結構將社會成員緊緊地捆綁在不同的單位或集體，限制了勞動者的自由流動和人力資源的優化配置，并伴隨老國有企業的勞動者趨向老化而出現不同單位或集體負擔畸輕畸重的現象，從而成為改革開放后被改革的重要對象。

第四，傳統社會保障制度的實施效果是“低水平的福利國家”。在發展不足、經濟落后的條件下，為追求傳統社會主義的平等，國家采取了降低勞動報酬份額、提高平均主義福利分配比重的策略。在城鎮，勞動者的工資差距很小，而惠及職工及家屬的福利待遇具有普惠性且基本平等，社會保障項目幾乎涵蓋了城鎮居民生老病死、教育、住房等各個方面；在農村，對集體收益的分配通常采取一半按勞分配、一半按人平均分配的做法，前者體現的是低水平且相對平等的勞動所得，后者體現的是普惠且平等的福利所得，還有集體福利設施均等地惠及農村居民。通過擴大福利分配份額來追求平等的直接效果是居民最終收入的差距不大，造就了一個均等化程度很高(或不平等程度很低)的社會。改革前夕中國城鎮基尼系數在0.2以下，農村在0.21～0.24之間。(18)趙人偉、李實：《中國居民收入差距的擴大及其原因》，載《經濟研究》，1997(9)。不過，這種均等化是低水平的均等化。1981年城鎮居民、農村居民的恩格爾系數分別高達56．7%、59．9%(19)國家統計局編：《中國統計摘要(2011)》，北京，中國統計出版社，2011。，表明這種平等帶來的是勉強度日的生活水準。因此，計劃經濟時期的中國可謂“低水平的福利國家”。

二、改革開放后社會保障制度的全面變革

(一)社會保障制度變革的背景：經濟改革與社會轉型

基于發展落后、民生維艱的現實和傳統社會主義國家面臨的困境及隨后紛紛改弦易轍的巨變，1978年中共十一屆三中全會順應人民窮則思變的普遍訴求，拉開了改革開放的大幕。40年間，中國共產黨為人民謀幸福的宗旨沒有變，但對社會主義的本質有了更加清晰的認識。鄧小平強調，“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮。不發展生產力，不提高人民的生活水平，不能說是符合社會主義要求的。”(20)他還指出，“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”(21)《鄧小平文選》，第3卷，116、373頁，北京，人民出版社，1993。正是這種認識的升華，中國共產黨的執政理念不再奉行政治掛帥、以階級斗爭為綱，而是一切以經濟建設為中心，效率優先成為基本的政策取向。

在農村土地承包責任制改革全面推行后，國家迅速推進城鎮國有企業改革以及與之相關的其他重大改革，促使經濟結構從國有經濟一統天下走向了公有制經濟、私有制經濟、混合所有制經濟多元并存發展，勞動就業從城鎮統包統配與農村“畫地為牢”走向勞動者自由流動、就業雙向選擇，由此帶來了社會結構的深刻變化，城鎮居民從“單位人”變成了“社會人”，農村居民從“集體人”變成“自由人”，這使得人與人之間的社會關系日益多維化，社會成員的價值取向也日益多元化，中國從傳統社會主義走向了中國特色的社會主義。

在經濟改革與社會轉型的背景下，國有企業不再是長生不死，勞動者也不再是終生就業，而是必須參與市場競爭并接受優勝劣汰的法則；農村則從“一大二公”走向了個體農戶制，集體經濟陷入了發展困境；國家—單位—個人利益不再是高度一致，而是分化成不同的利益主體，這使得傳統社會保障制度賴以存在的單位或集體組織保障與物質條件均不再具備。同時，由于社會保障責任主體單一，政府負擔日益沉重，企業亦因陷入無所不包的社會事務中而很難集中精力發展生產，并由于勞動者的日益老化出現不堪承受的現象，許多老企業已經到了無法維持社會保障制度正常運行的境地，傳統社會保障制度逐步走到了盡頭。因此，中國的社會保障制度改革是經濟改革與社會轉型催生的成果，同時也是制度自身難以為繼而不得不另覓出路使然。

(二)漸次推進：社會保障制度變革的基本線索

回顧近40年來中國社會保障制度改革的進程，可以從社會保障整體變化和主要保障項目的制度變革探其脈絡：

1.整體演進的脈絡：從基層自發探索到國家出面推進，進而逐漸走向成熟、定型

以國家層級的制度變革及相關政策的基本取向為依據，可以發現雖然改革開放始于1978年，但社會保障制度改革卻相對滯后，它可以分為如下幾個階段：

(1)1978—1985年為改革準備階段，國家對傳統社會保障制度總體上持恢復與維護的政策取向。1978年，國務院頒布《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關于工人退休、退職的暫行辦法》，旨在恢復原有的退休制度，企業單位干部、工人退休金、退職生活費仍由所在企業行政支付，黨政機關、群眾團體和事業單位干部的退休金和退職生活費由原工作單位負責(異地安置的由負責管理的組織、人事部門和縣級民政部門另列預算支付)。進入80年代后，一些國有企業因無法承受醫療費用支出的膨脹而開始自發嘗試讓職工分擔部分醫療費用，一些地區因老國有企業無力承擔自行支付退休職工養老金而自發對某些行業(如紡織等)的退休費用進行跨單位統籌，這是單位負責的勞保醫療與退休金制度走向責任分擔、社會化的最初嘗試，從而可以視為制度變革的前期準備。

(2)1986—1992年為新制度緩慢生長階段，傳統社會保障制度仍然占據主導地位。1986年是中國社會保障制度正式跨入改革年代的標志性年份，在這一年，六屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》單獨設章闡述社會保障改革與社會化問題；國務院發布《國營企業實行勞動合同制暫行規定》《國營企業職工待業保險暫行規定》《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》，正式用符合市場經濟體制的勞動合同制替代計劃經濟時期的終身就業制，并首次為失業工人建立失業保險制度，同時對勞動合同制工人退休養老實行社會統籌；勞動人事部發布《關于外商投資企業用人自主權和職工工資、保險福利費用的規定》，開始試水繳費型社會保險制度。這些事件預示著社會保障開始從單位化走向社會化。在這一時期，社會福利也開始走向社會化，通過發行福利彩票等方式籌集社會福利資金成了一條重要途徑。不過，當時的改革背景主要是為了推進國有企業改革，社會保障改革也不可避免地打上了為國有企業改革配套的烙印。

(3)1993—1997年為制度急劇變革期，傳統社會保障制度與新型社會保障體系雙軌并存，但此消彼長的態勢已經明朗。1993年中共十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將社會保障確定為市場經濟正常運行的維系機制和市場經濟體系的五大支柱之一，并首次提出“建立多層次的社會保障體系”及“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”等政策取向。社會保障改革超越了為國有企業改革配套的狹窄范圍，代之以服務并服從于市場經濟改革，從而呈現出鮮明的效率優先取向。

(4)1998—2008年為獨立建制階段，社會保障公平取向日益明朗，建立獨立于企事業單位之外的社會保障體系、籌資渠道多元化、管理服務社會化成為建設新制度的明確目標。1998年國務院新組建勞動和社會保障部并賦予其管理全國社會保險事務的職責，使原來多部門分割管理的社會保障管理體制走向統一集中；同時針對退休人員不能按時足額領到養老金、失業和下崗職工隨著國有企業改革急劇增加以及城鎮新貧困人口不斷增長的現實，國家強力推進“兩個確保、三條保障線”，并對企業退休人員實行社會化管理；中央政府還于2000年建立了戰略儲備性質的全國社會保障基金，同年啟動遼寧綜合社會保障改革試點，單項突破的試點開始轉化成統籌規劃、整體推進。這些重大措施使社會保障改革從效率取向回歸維護社會公平正義，新型社會保障制度快速成長。

(5)2009年以來為全面推進社會保障建設階段，新制度開始走向成熟、定型。為應對美國次貸危機引發的世界經濟危機對中國經濟發展的嚴重影響，中央政府于2009年以全民醫保和人人享有養老金為目標，實施“三年醫改”方案，同時啟動農村居民養老保險試點，并大規模推進城鎮保障性住房建設，這標志著中國社會保障改革與發展進入全面建設時期。2010年10月全國人大常委會制定《社會保險法》并于2011年實施，明確了中國新型社會保障體系是以權利與義務相結合的社會保險為主體的制度安排。2017年，中共十九大報告明確提出“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”(22)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，47頁，北京，人民出版社，2017。。2018年3月，國務院全面改革社會保障管理體制，在保留民政部、人力資源社會保障部的同時新組建退役軍人事務部、國家醫療保障局，掃除了長期制約社會保障改革的體制性障礙。至此，雖然中國特色社會保障體系還未最終定型，但已從長期試驗性改革狀態逐步走向成熟、定型的發展階段。

2.主干保障項目的制度變革路徑

養老保險、醫療保險、社會救助、住房保障等構成了現代社會保障體系的基本骨架，中國社會保障改革也主要聚焦于這些主干項目，并在艱辛探索中經歷了曲折的歷程。

(1)養老保險從傳統的非繳費型制度走向繳費型制度，但引入個人賬戶的策略造成困擾并延續至今。1984年前后，一些地方因老國有企業無力承受為本企業退休人員發放養老金的責任，不得不嘗試在本行業實行統籌。1986年國務院發布《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》，推行勞動合同制工人退休養老由企業與職工分擔繳費(繳費率分別為15%左右和3%以內)、退休費用統籌互濟，中國的養老保險改革開始起步。1991年，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，從國家層面明確了建立企業職工社會養老保險制度的方向，但具體模式并不明朗，管理職責亦依據原有的城鄉分割、企業與機關事業單位分割、國有企業與集體企業分割格局由勞動、人事、民政部門以及中國人民保險公司分擔，計劃體制的痕跡猶在。1995年，國務院發出《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，正式確立社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度試點模式，并推出兩個實施方案供各地選擇(分別稱為“大賬戶小統籌”、“大統籌小賬戶”模式)，結果導致各地涌現出統賬結合的更多模式，個人賬戶大小成為改革過程中爭論的焦點。1997年，國務院在總結各地試點情況的基礎上發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，將個人賬戶規模統一為職工本人繳費額為工資的11%；2005年，國務院印發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，規定企業與職工繳費率分別為20%、8%，個人賬戶全部由個人繳費形成。事實證明，參保職工既要為自己繳費又要承擔退休者的養老金負擔絕非易事。一些國有企業集中的地方因籌集資金不足導致退休人員不能按時領取養老金，而另一些地方則出現越來越多的基金積累。直到1998年中央強力推進“兩個確保”并由中央財政出面補貼養老保險基金不足的地區，才恢復了養老金制度的信用。但由于將這一制度交給屬地管理，國家利益淪為地方利益，真正意義上的省級統籌行動遲緩，《社會保險法》明確規定的全國統籌目標還未有定期，各地基金余缺并存且日益失衡的局面日益嚴峻，2018年建立中央調劑金制度作為過渡辦法方始出現基本養老保險全國統一制度的希望。在企業職工養老保險改革主線之外，2009年中央決定實施農村居民養老保險試點，2011年建立城鎮非就業居民養老保險，2014年將兩者整合成城鄉居民養老保險制度，仍采取社會統籌與個人賬戶相結合模式，社會統籌完全由政府負責發放基礎養老金，個人賬戶則由參保人繳費與政府補貼組成。2015年，國務院頒布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，非繳費型機關事業單位退休金制度終止，退休養老金“雙軌制”成為歷史。至此，城鎮職工養老保險、機關事業單位工作人員養老保險、城鄉居民養老保險構成了中國社會養老保險的完整制度體系，但統賬結合的后遺癥還未化解，地區統籌分割的局面仍未改變，多層次養老金體系亦未真正建立，籌資責任公平、合理分擔的局面并未形成，這表明養老保險制度改革的任務尚未完成。

(2)醫療保險全面替代原有的勞保醫療、公費醫療與農村合作醫療。最早的改革試驗始于20世紀80年代，一些企業或地方政府基于勞保醫療難以為繼的困境而嘗試推行職工分擔責任和社會統籌。1994年國務院在江西九江、江蘇鎮江啟動社會醫療保險改革試點(簡稱“兩江模式”)，采取社會統籌與個人賬戶相結合的做法，同期深圳市、海南省等亦試驗性推出醫保改革方案。1998年，國務院印發《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確城鎮所有單位均須參加，用人單位與個人繳費率分別為6%、2%，其中全部個人繳費和單位繳費的30%記入個人賬戶并由職工個人用于門診醫療，單位繳費的剩余部分進入社會統籌基金并依據政策范圍用于承擔患者的住院醫療費用支付責任，至此，原有的勞保醫療、公費醫療被基本醫療保險全面取代。2003年，國務院辦公廳轉發衛生部、財政部、農業部等制定的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，名為“新農合”實為農村居民基本醫療保險的試點開始啟動，2004年首批試點縣(市)達310個，此后逐年擴展，到2008年時基本實現制度全覆蓋。2007年，國務院印發《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的意見》，為職工醫保制度覆蓋人群之外的所有城鎮居民提供保障。由于居民醫療保險水平偏低，2015年國務院建立了面向城鄉居民的大病保險制度。2016年，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，2018年絕大多數地區完成制度整合。至此，中國新型醫療保險制度由職工基本醫療保險和居民基本醫療保險(大病保險是其延伸)組成，全民醫保的目標基本實現，再輔之以政府提供的醫療救助，使全體人民受惠其中。然而，兩個醫保制度并立，職工個人賬戶的設置、統籌層次偏低，籌資責任失衡，醫保與醫療、醫藥之間缺乏有效協同等問題仍未完全解決，人民群眾疾病醫療后顧之憂依然存在，表明這一制度必須深化改革才能走向成熟。

(3)社會救助從最低生活保障制度走向綜合型制度安排并逐步實現城鄉一體化。計劃經濟時期的濟貧制度只面向無單位的困境人口(即“三無”人員)，改革開放后，用人單位不再包辦職工困難救助等社會事務，且市場競爭導致城鎮新貧困人口增長，建立面向全民的新型社會救助制度勢在必行。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障制度，1997年開始在全國范圍內實施。1999年，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，將這一制度上升到法制規范的層面。2007年，國家建立了農村最低生活保障制度。此外，城市生活無著的流浪乞討人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等救助項目先后設立，再加上歷史悠久的災害救助與特困人員救助(源自農村“五保”)，構成以最低生活保障制度為主體的綜合型社會救助體系。2014年，國務院頒布《社會救助暫行辦法》，確立了社會救助制度城鄉一體化，每年援助數以千萬計的困難人口。綜合型社會救助制度能夠避免城鄉低收入困難家庭陷入生存危機，是維護社會底線公正的兜底性保障制度。不過，這一制度仍處于部門分割、資源分割、項目疊加、經辦非專業化等需要改進的狀態。

(4)住房保障從福利分配經過商品化回歸到適度保障。20世紀80年代前，中國在城鎮建立的是與計劃經濟體制相適應的公共住房制度，采取實物配給制；農村居民則可以按照政府制定的規則，經過批準后自主建房。由政府大包大攬的城鎮住房制度造成了低效率和住房分配不公等現象，產生了租不養房、不能維持住房簡單再生產、居民住房條件和質量改善緩慢等問題。1994年，國務院發布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，首次提出將住房實物福利分配改為工資貨幣分配，建立“中低收入者住經濟適用房，高收入者住商品房”的供應體系，同時建立公積金制度。1998年，國務院發出《關于進一步深化城鎮住房改革加快住房建設的通知》，全面推行住宅自有化。它通過激發居民自我改善居住條件的內生動力，推動了中國房地產業的快速成長，并因住宅供應量急劇增長而使大多數居民迅速從蝸居走向居者有其屋且日益舒適的居住環境。不過，住房改革去福利化也助長了房地產行業的泡沫，一些中低收入群體無法承受房價快速上漲，住房成為一個社會問題。為此，1995年，國家開始實施“安居工程”，旨在解決城鎮中低收入家庭的住房問題。1999年，廉租房制度建立，但因數量有限，只有極少數城鎮低收入困難戶才能獲得。2009年明確了政府為低收入困難家庭提供保障性住房的福利政策，并對煤炭采空區、林場、農墾中的棚戶區進行大規模改造，對農村地區有安全隱患的危房進行改造。根據2011年制定的《國民經濟與社會發展第十二個五年規劃綱要》，國家明確的方針是加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，這是住房改革在經歷了從國家福利到住宅私有化后，步入針對低收入家庭的適度福利化發展階段。據統計，2011—2017年，各級政府財政用于保障性住房的支出累計超過36 250億元，從2010年的1 755億元增長到2017年的6 552億元，年均增長約為32%以上。(23)鄭功成、沃夫岡·舒爾茨：《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》，109頁，北京，中國勞動社會保障出版社，2019。

從上述脈絡中可以發現，中國近40年來的社會保障改革經歷了異常艱辛的探索，走過的是從被動變革到主動變革、從自下而上探索到自上而下推進、從個別地區試點到全面總結經驗推廣、從單項改革到綜合改革、從服務并服從于經濟改革與發展到獨成體系地發展、從注重效率取向到以維系和促進社會公正為己任的漸進發展路徑。(24)鄭功成：《中國社會保障40年變遷(1978—2018)——制度轉型、路徑選擇、中國經驗》，載《教學與研究》，2018(11)。盡管改革成就巨大，全體人民受惠其中，但各項制度客觀上存在著諸多缺陷，離真正成熟、定型還有較大距離，這表明改革仍需繼續深入。

(三)社會保障制度變革的中國經驗

經過近40年的制度變革，中國社會保障已經在整體上實現了從與計劃經濟體制相適應的“國家—單位保障制”到與市場經濟體制相適應的“國家—社會保障制”的轉型。以養老保險、醫療保險、最低生活保障、住房保障等為骨架的新型社會保障體系基本成型，社會成員不再依賴國家和單位或集體，而是接受了責任分擔，單一責任主體被多元責任主體取代；社會保障項目不再由單位或集體組織實施，而是交由社會化的專門機構經辦，過去由各單位或集體封閉運行的局面徹底改變，勞動力獲得了自由流動并且不會導致福利受損的權利，戶籍制度的福利疊加效應顯著弱化。這些深刻的制度變革無疑是人類社會保障史上空前的偉大改革實踐。

借助國民經濟持續高速增長使國家綜合實力與政府財力顯著提升，政府對社會保障的公共投入也持續大幅度增長，各項保障制度的覆蓋面迅速擴大，城鄉居民普遍受惠。例如，2009年社會養老保險制度從城鎮擴展到鄉村，2012年實現了制度全覆蓋。到2018年末，全國參加基本養老保險人數為94 293萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險人數為41 902萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數為52 392萬人；在參保人員中，領取養老金的離退休人員11 798萬人，領取居民養老金待遇者15 898萬人，老年人無論城鄉，均能夠按月領取數額不等的養老金，中國進入了人人享有養老金的時代。(25)中華人民共和國人力資源和社會保障部：《2018年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201906/t20190611_320429.html。2003年醫療保險制度從城鎮擴展到鄉村，經過10多年的發展，基本實現了全民醫保的目標。到2018年末，全國參加基本醫療保險人數達134 459萬人，參保率穩定在95%以上，其中：參加職工醫保31 681萬人，享受待遇19.8億人次，住院費用基金支付率達80%；參加居民醫保89 736萬人，享受待遇16.2億人次，住院費用基金支付率為65.6%。(26)國家醫療保障局：《2018年全國基本醫療保障事業發展統計公報》，http://www.nhsa.gov.cn/art/2019/6/30/art_7_1477.html。2007年最低生活保障制度從城鎮擴展到鄉村，此后又增加了多個救助項目，2014年《社會救助暫行辦法》全面實施，消除了城鄉分割的政策壁壘，使社會救助成為覆蓋城鄉的綜合型救助制度安排。2018年末，全國共有4 528萬人享受最低生活保障，455萬人享受農村特困人員救助供養，臨時救助1 075萬人次，醫療救助3 825萬人次，基本實現了應救盡救。養老服務、保障性住房等社會福利事業也在城鄉統籌中全面發展，到2018年末，全國社會服務床位782.4萬張，其中養老服務床位746.3萬張，兒童服務床位10.4萬張。(27)國家統計局：《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.gov.cn/shuju/2019-02/28/content_5369270.htm。可見，從傳統社會保障制度到新型社會保障體系的變革，使社會保障從城鎮居民的“專利”發展成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。

總結40年特別是近10年來中國社會保障制度改革與發展的經驗，主要有如下幾點：

第一，堅持民生為重的發展取向。近40年來的社會保障制度變革，雖然主要是適應市場經濟的要求，但中國共產黨為人民謀幸福的宗旨和社會主義走共同富裕道路的本質沒有變，這決定了中國的改革與發展取向必然是以民生為重。在社會保障改革中，黨和政府注重對利益可能受損的群體采取相應的補救性保障措施。例如，20世紀80年代針對可能出現的失業工人，建立了國有企業失業保險制度；90年代末針對部分退休人員不能按時足額領取養老金和國有企業改革中出現的大規模職工下崗以及城鎮新貧困人口增加等現象，中央政府強力推進“收支兩條線”、“兩個確保、三條保障線”的政策。這些舉措有效地化解了困難群體的生活危機，避免了可能引發的社會危機，使各項改革事業順利推進。不僅如此，國家還為城鄉居民中的所有老年人提供基礎養老金，對所有城鄉居民的基本醫療保險給予超過本人繳費兩倍以上的財政補貼，這是中國養老保險、醫療保險迅速實現制度全覆蓋并惠及所有人的根本原因，體現的正是民生為重的發展取向。

第二，堅持經濟增長與社會保障相互促進。改革開放初期確立一切以經濟建設為中心，而追求經濟增長的目的是為了快速擺脫貧困狀態并持續不斷地改善民生。進入21世紀后，國家進一步明確將保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點和落腳點。(28)在這種理念指導下，伴隨國民經濟持續高速增長，政府持續加大對社會保障及相關服務的公共投入，以便讓更多發展成果惠及民生。例如，通過為職工之外的居民提供財政性基礎養老金，同時對城鄉居民基本醫療保險給予財政補貼，并為困難群體參加養老保險與醫療保險提供財政援助，使養老保險、醫療保險迅速覆蓋全體城鄉居民；社會救助范圍不斷擴大，為解除低收入群體的生活困難提供了重要的制度保障。這些政策的實施又為經濟體制改革與經濟增長創造了穩定的社會環境，并通過轉移性收入的增長持續提升了城鄉居民的消費能力，為經濟發展提供源源不斷的動力。中國的發展實踐證明了一個重要的道理：經濟發展是保障與改善民生的基礎和前提，保障與改善民生是經濟發展的目的和動力。只有將兩者有機結合起來，實現良性循環，社會保障才能獲得長足發展。(29)鄭功成：《中國社會保障改革與經濟發展：回顧與展望》，載《中國人民大學學報》，2018(1)。

第三，采取漸進改革與收入增長替代策略。一方面，改革開放以來，從傳統社會保障制度發展到新型社會保障體系，經歷了一個此消彼長的漸進過程。這是采取試點先行、漸次推進、平穩過渡策略的結果。這種策略有利于及時總結社會保障改革中的經驗教訓并不斷修訂、完善改革方案，避免出現任何一項社會保障改革因波及全國而導致巨大社會風險的現象，也給利益相關者適應新制度留出了緩沖或適應期。另一方面，任何社會保障改革都是對既有利益格局的調整，必然觸及部分群體的切身利益。如果在收入不增長的條件下削減福利，結果必然是社會成員的凈損失。中國的社會保障改革幾乎觸及所有人的利益，它使改革對象喪失了免費享受養老金、醫療保障待遇的權益，需要承擔相應的繳費責任。這種改革并未引發廣泛抗議，在很大程度上得益于經濟增長過程中城鎮職工工資不斷提升及農民因土地承包責任制和進城務工等使收入迅速增長而產生的收入替代效應。2014年通過增加工資的舉措讓面向機關事業單位工作人員的免費型退休金制度轉為繳費型養老保險制度，亦屬于“花錢買機制”，這使利益相關者降低了對原有社會保障制度的依賴性，直接增強了對社會保障改革的承受力和認可度。

第四，發揮中國的制度優勢和家庭保障的有效作用。中國是社會主義國家，中國共產黨的集中領導和“全國一盤棋”的國家治理格局，決定了政府具有統一、強勁的執行力。長遠的國家發展戰略分解到各個跨屆實施的“五年規劃”，使既定方針、政策不會因領導人和政府換屆而中斷或者被扭曲。這些制度優勢在社會保障改革進程中得到了充分發揮。例如，社會保障發展目標和重大的改革措施都是由黨中央在凝聚全黨智慧并廣泛征求各界意見的條件下提出的，中央政府據此通過制定統一、具體的政策和大規模的轉移支付對社會保障改革發揮有力的調控作用，各級政府從政治高度保持行動的一致性，養老保險、醫療保險、社會救助等重要制度安排都是這樣推進的。盡管在改革探索中出現過波折，也留下一些后遺癥，但社會保障的發展目標與改革路徑日益清晰。同時，中國的家庭保障具有強大韌性，國家通過立法和政策引導維護了這種傳統保障機制。當社會成員遭遇生活風險時，往往可以依靠家庭成員的相互扶持渡過難關，從而避免個體風險轉化成社會風險。

上述經驗雖然不一定具有普適性，但對于中國社會保障的未來發展仍將具有重要意義，對其他國家特別是發展中國家的社會保障改革與發展亦具有有益的啟示。

三、全面建成高質量的中國特色社會保障體系

中國已經進入新時代，國家發展站在了更高的起點上。中共十九大報告對國家現代化進程做出了明確部署，新時代的社會主要矛盾亦發生歷史性變化，即由原來的人民日益增長的物質文化需要和落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。以“美好生活需要”取代以往的“物質文化需要”，是中國民生發展的質的升華(30)鄭功成：《習近平民生思想：時代背景與理論特質》，載《社會保障評論》，2018(3)。，而社會保障肩負著滿足人民美好生活需要的重大職責，同樣需要根據國家現代化戰略加快改革與發展步伐。新時代社會保障建設的目標任務就是要全面建成高質量的中國特色社會保障體系。

(一)適合國情的先進發展理念

按照新時代的發展要求和目標任務，全面建成中國特色社會保障體系應當以中國共產黨的宗旨、社會主義制度的本質要求和《中華人民共和國憲法》(以下簡稱為《憲法》)規制為指導，同時堅持走中國特色的發展之路。

第一，要全面貫徹中國共產黨的宗旨，以為人民謀幸福作為中國特色社會保障體系建設的根本出發點。從世界范圍來看，現代社會保障制度的誕生與發展同政治集團、政黨(特別是執政黨)、政治領袖的意志緊密相關。換言之，執政黨的宗旨與政治領袖的意志往往會直接轉化成建立、發展和改革社會保障制度的理念，并指導著所在國家社會保障制度的實踐。新中國社會保障制度的創建與發展，其理念源頭是中國共產黨的宗旨。早在1921年，中國共產黨第一次全國代表大會就明確了以實現社會主義和共產主義為黨的奮斗目標。1945年，毛澤東在中共七大作的《論聯合政府》政治報告中提出的“全心全意為人民服務”成為中國共產黨宗旨的經典概括，并在中國社會保障70年發展中得到了相應的體現。習近平在中共十九大報告中指出：“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”(31)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，1頁，北京，人民出版社，2017。。中共十九大修改后的《中國共產黨章程》重申“黨的最高理想和最終目標是實現共產主義”，同時提出要“堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，“以保障和改善民生為重點，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民”。(32)《中國共產黨章程》(中國共產黨第十九次全國代表大會部分修改，2017年10月24日通過)，載《人民日報》，2017-10-29。從中國共產黨的宗旨和人民領袖的政治意志中可以清晰地發現人民幸福是中國共產黨的最高追求。正是這種追求，決定了社會保障不僅是必要的制度安排，而且是異常重要的制度安排。因為社會保障以解除人民生活后顧之憂、不斷增進民生福祉、促進社會公正為己任，它帶給人民的是安全感、獲得感、幸福感，維護的是全體人民的體面與尊嚴，構成了人民幸福的可靠基石。

第二，要切實維護社會主義制度的本質，為共同富裕與共享發展提供有力的制度支撐。社會主義是我國的根本制度，其本質是共同富裕，這應當成為中國特色社會保障制度的基本遵循。同時，只有建立健全的社會保障制度才能讓全體人民通過各種保障措施共享國家發展成果，并最終走向共同富裕。早在1955年毛澤東就指出，“現在我們實行這么一種制度，這么一種計劃，是可以一年一年走向更富更強的，一年一年可以看到更富更強些。而這個富，是共同的富，這個強，是共同的強，大家都有份”(33)《毛澤東文集》，第6卷，495頁，北京，人民出版社，1999。。可見，共同富裕是毛澤東為社會主義中國定的發展基調。在毛澤東時代，社會主義追求“共富”主要通過全民所有制與集體所有制及其福利措施來達到保障人民權利與生活的目標。盡管由于當時的認識局限性，過早地落入了純之又純的“一大二公”中，但對“共富”的追求卻揭示了社會主義的本質，并對社會主義建設時期的社會保障制度安排產生了決定性影響。改革開放后，鄧小平進一步明確“社會主義的本質，是解放發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”。(34)《鄧小平文選》，第3卷，373頁，北京，人民出版社，1993。習近平則在反復強調中國特色社會主義必須走共同富裕的道路的同時，根據中國所處的時代與發展提出了共享發展的新理念。共享發展、共同富裕都需要通過對社會財富進行再分配的一系列制度安排來落實，這應當成為中國特色社會保障體系建設的重大使命。

第三，要真正落實憲法對社會保障與保障人權規制的國家意志。憲法是國家的根本大法，也是國家意志的最高表達，具有最高法律效力，從而是中國特色社會保障體系發展理念的重要源泉。現行《憲法》有關社會保障的規制包括：第十四條，“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。第三十三條，“國家尊重和保障人權”。第四十四條，“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。第四十五條，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。(35)《中華人民共和國憲法》，載《人民日報》，2018-03-22。在《憲法》的這些規制中，第十四、三十三條是總括性規制，第四十四、四十五條提供了具體規制，這些條款應當在中國特色社會主義體系建設中得到具體落實。

第四，要堅持走中國特色的社會保障發展之路。國際勞工組織指出，“展望2030年，作為可持續發展目標議程的一部分，世界各國已承諾努力在實施適合本國國情的全民社會保障制度(包括最

低標準)方面取得重大進展。”(36)國際勞工組織：《全球社會保障的最新動態與未來展望》，載《社會保障評論》，2018(2)。中國是一個有世界影響力的大國，更是一個有著五千年文明和三千年以上社會保障實踐的國家，中國特色的政治、經濟、社會制度和柔性傳承至今的歷史文化決定了社會保障制度應當具有與中國國情相適應的特色。在這方面，不僅傳統的家庭保障、鄰里與社會互助應當得到維護，新中國成立以來所積累的經驗亦應當繼續弘揚。如在中國醫療保障制度的70年變遷中，預防為主、初級衛生保健以及低投入高產出就是一條歷史經驗。(37)仇雨臨：《中國醫療保障70年：回顧與解析》，載《社會保障評論》，2019(1)。同時，還要注意規避國際借鑒中的陷阱。如世界銀行曾主張的以個人賬戶為核心的公共養老金私有化改革方案是違背社會養老保險互助共濟規律的，但這種主張深刻地影響了中國現行養老保險與醫療保險的制度設計及其發展進程，這是新時代全面建成中國特色社會保障體系時應當汲取的深刻教訓。

(二)加快優化現行制度安排

當前，中國的社會保障制度面臨著少子高齡化導致家庭保障功能持續弱化、區域發展不平衡、大規模人口流動與快速工業化、城市化、社會結構轉型以及各種新業態的出現等諸多外部挑戰。同時，因漸進改革中缺乏統籌考慮與頂層設計，導致現行制度自身存在諸多缺陷，各地改革方案五花八門，一些項目長期處于搖擺不定的試驗狀態，許多制度安排的公平性不足與效率不高并存、責任不清與責任失衡并存、福利剛性增長與籌資能力減弱并存，這些表明現行社會保障制度總體上還處于不成熟狀態。公眾對社會保障制度的公信力與可持續性常存疑問，而已形成的利益分割固化、路徑依賴強勁的格局又使深化改革的任務異常艱巨。從國際經驗來看，評價社會保障制度的優劣有三個核心指標：一是能否為社會成員提供穩定的安全預期，二是能否促進社會公平，三是能否實現制度可持續發展。(38)鄭功成：《構建高質量的社會保障體系》，載《中國社會科學報》，2019-03-21。新時代中國特色社會保障體系的建設應當同步達到上述目標。

首先，將社會保障納入國家治理范疇，堅持互助共濟、共建共享，走多層次發展之路。一方面，人類自身的脆弱性和市場失靈現象,以及社會保障屬于基本人權的性質，決定了需要將社會保障納入國家治理體系與治理能力現代化進程。(39)鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，載《社會保障評論》，2017(1)。另一方面，深化社會保障改革必須遵循客觀規律并順應發展潮流。包括：一是堅持互助共濟，防止利益集團與個人主義扭曲社會保障制度本質。互助共濟是社會保障最根本的規律。人生總是充滿著各種生活風險，個人往往難以獨自應對，家庭作為庇護所的功能也伴隨少子高齡化和社會結構變遷而不斷弱化，只有集眾人之力，才能化解個人之危。因此，社會保障需要突出集體主義而非個人主義，需要強調互助公益精神而非利己取向，應當以是否遵循互助共濟規律來衡量現行社保制度的優劣。二是堅持共建共享，防止個人權利與義務脫節。沒有共建將使社會保障成為無源之水、無本之木，沒有共享又必定陷入差距、失衡、不公的社會困境，只有將權利和義務有機地結合起來，實現人人參與、人人盡責、人人共享，才是中國特色社會保障體系的正確發展取向。三是扎實推進社會保障體系多層次化，避免政府失靈。只有構建起多層次保障體系，才能充分調動市場主體與社會各界參與的積極性，進而不斷壯大整個社會保障體系的物質基礎，還可以避免政府因包辦社會保障事務而陷入難以為繼的困境，促使社會保障權責得到更加合理的配置，并滿足不同群體的多層次保障需求。(40)鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，載《社會保障評論》，2019(1)。

其次，做好中國特色社會保障體系的頂層設計。現代社會保障制度是一個龐大的制度體系，沒有科學的頂層設計，這一制度體系可能會與其他制度體系相沖突進而出現效果對沖現象，其內部各子系統也容易出現結構失衡、運行紊亂，進而導致綜合效應降低的后果。中國現行制度安排由于缺乏科學的頂層設計，顧此失彼、厚此薄彼的公共資源配置失衡現象并不罕見。例如，醫療保險與醫療衛生服務、醫藥供應“三醫”之間就長期處于不協調狀態，醫保欺詐、過度醫療、藥價虛高成了痼疾；在老年保障中，注意了養老保險發展卻忽略了養老服務的同步推進，因社會化養老服務供給不足或者供求脫節，即使高收入的老年人也隨著年齡增長與自理能力弱化而出現生活質量下降的現象；等等。因此，需要重視社會保障體系的頂層設計。在宏觀層面，應將整個社會保障體系納入全面深化改革和國家治理體系現代化的總體設計中，科學設計社會保障體系結構及其功能定位，厘清制度發展的方向與路徑，確保社會保障系統與經濟系統、公共財政系統等有效協同；同時，統籌考慮社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系并對其合理定位，統籌安排法定社會保障層次與市場化、社會化的其他層次的關系；法定保障項目要為城鄉居民提供充足的基本保障，同時要為市場與社會留出發展空間，讓市場主體與社會組織按照自身規律參與中國特色社會保障體系建設。在中觀層面，應通過頂層設計明晰不同社會保障制度類別或主要項目的結構、功能定位與資源配置方式，以及與相關制度安排的關系。在微觀層面，重點是優化制度項目的結構，賦予相關要素自動調節的功能，確保責任分配合理、制度公正、運行高效且可持續。

再次，優化各項制度安排，促使中國特色社會保障制度走向全面成熟。包括：一是法定養老保險制度要通過盡快實現全國統籌并逐步均衡責任負擔、不斷增進公平性、促進多層次養老金體系建設等舉措實現優化。二是醫療保障制度要盡快取消嚴重損害其互濟功能的個人賬戶設置，逐步均衡政府、用人單位與個人的籌資責任，并通過支付方式改革來推動其與醫療衛生服務、醫藥供應之間的良性互動。三是社會救助制度宜盡快解決其他救助項目疊加在最低生活保障制度之上的做法，并通過收入豁免等舉措增進其積極功效。四是養老服務必須扭轉不尊重老年人意愿、重機構養老輕居家服務、重硬件建設輕質量標準等現象，分類分層滿足有需要者的需要。五是兒童福利必須從只面向孤殘兒童轉向全體兒童，確立兒童優先戰略并落實到制度安排之中，找到家庭責任與政府責任、社會責任的平衡點，為實現人口均衡發展和有效應對深度老齡化提供有效的制度支撐。六是軍人保障宜整合相關制度安排，確保公平惠及現役軍人、退役軍人與優撫對象。其他社會保障項目如工傷保險、失業保險等須強化預防與促進功能，以減少工傷、失業現象并恢復待遇領取者能力為重點。此外，還要繼續優化社會保障管理體制與經辦機制，前者主要是在2018年政府機構改革重組社會保障管理體制的基礎上進一步明晰部門職責并增強協同性，后者則需要充分利用市場與社會力量并跟上信息技術進步的步伐，以方便社會成員并提高運行效率為出發點。

(三)讓社會保障全面運行在法制化的軌道上

一個成熟、定型的社會保障制度必然建立在法制化基礎之上，因為只有通過立法才能賦權明責，只有嚴格執法才能確保制度公正和運行有序。中國雖然已經有了《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國軍人保險法》《中華人民共和國慈善法》和一批相關法律及行政法規，但總體上離社會保障制度法制化還有很大差距。一方面，社會保障領域還存在立法空白，現有立法的質量普遍不高且大多停留在行政法規與部門規章的低層次上，影響到制度的公信力和運行效率。另一方面，社會保障實踐中執法不嚴與選擇性執法現象普遍，嚴重地損害了社會保障制度的嚴肅性與可持續性。有鑒于此，要全面建成中國特色社會保障體系，就必須加快社會保障法制化步伐。

首先，改變社會保障領域立法滯后的局面，全面實現有法可依，并以良法促善治。在這方面，全國人大及其常委會負有強化社會保障領域立法的重大責任，相關行政部門負有積極推進社會保障立法的責任。社會保障制度應當摒棄主要由行政部門立法(行政法規、部門規章)的現行做法，有計劃、有步驟地將社會保障事務全部法律化，這是社會保障法制化的首要條件。從當前現實出發，根據完整的社會保障體系建設需要，中國需要加快制定高質量的《社會救助法》《社會福利法》《軍人保障法》《住房保障法》《醫療保障法》等一批基本法律和《兒童福利法》《災害救助法》等一系列專項法律。同時，加快提升現有法律的質量，如修訂已經不能適應時代需要與制度發展的《社會保險法》等，并通過修訂《老年人權益保障法》《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》《未成年人保護法》等現行法律強化其實質內容，使之從“軟法”變成能夠規制具體制度實踐的“硬法”。

其次，改變社會保障實踐中缺乏法治意識的現象，確保社會保障制度依法運行。在這方面，特別需要各級政府及主管部門、用人單位依法行事，社會成員依法維權，各項社會保障制度嚴格按照法律、法規、政策實施。一些地方政府或主管部門以改革創新名義擅自改變社會保險基金使用范圍，或者隨意降低法定參保標準，或者舉辦短期福利政績工程，或者基于地方利益選擇性執法，對此應嚴令禁止。針對有的用人單位不依法為職工參保，或者與勞動者訂立不參保或降低參保繳費標準協議等違法違規現象，有必要開展專項清理行動并加以懲治。政府要通過廣泛的法制與政策宣傳，讓全體社會成員明了自己的社會保障權益并為其維權提供有效的途徑與救濟機制。

再次，改變司法機關長期缺位或到位不足狀態，對社會保障領域的違法者給予刑事制裁。當前醫院或者醫患合謀詐騙醫保基金現象在許多地方層出不窮，騙領養老金、最低生活保障金等社會保障待遇的現象也不罕見，一些用人單位在職工參加社會保險方面違法違規案例屢見不鮮，一些經辦社會救助或者代辦最低生活保障事務的社會機構或個人不能盡職盡責以致造成損害保障對象權益的惡性個案不時被披露，這些都是執法不嚴導致社會保障法治不張造成的。我國《刑法》將詐騙社會保障待遇列為刑事責任，相關社會保障法律對違法行為亦有不少規制，但有的地方法院不受理社會保障違法案件，有的地方執法部門對違法案件不了了之，有的地方對違法行為只做一般的行政或經濟處罰，實質上放任甚至助長了社會保障領域違法現象。據此，司法機關應當從缺位或到位不足狀態歸位，依法受理社會保障領域的違法案件，并依法審判，對違法犯罪者實現嚴格的刑事制裁，維護社會保障制度的嚴肅性、公正性，使其能健康持續發展。