進口商品入境驗證制度改革初探

喬雨 任海蓬 張峰

（鄭州海關 河南鄭州 450003）

1 前言

驗證（Verification），是國際貿易合格常用的合格評定程序，在消除貿易壁壘、降低貿易成本等方面具有重要作用。中國是世界第一大貨物貿易國，進出口貿易對國民經濟健康發展起著重要作用，在當前機構改革的背景下，“檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關”有助于進一步理順口岸管理職能、提升貿易便利化水平[1]。隨著關檢業務融合深入推進，必將進一步改革現有進出口商品法檢制度，構建更為科學合理的監管體系。因此，正確認識、理解驗證的定義、機制、適用條件等，對于完善我國進出口商品質量合格評定的理論和實踐具有重要意義。

驗證管理是法律法規賦予海關的一項重要職責，對標歐美發達國家的通行做法，現行驗證管理制度存在范圍過小、內容過少等問題，本文從驗證和驗證管理的定義、現狀、不足以及其他WTO成員中的應用情況入手，對其在我國現行合格評定制度下的應用進行了初步探討。

2 合格評定程序和驗證

2.1 合格評定程序

WTO/TBT協定附件1.3對合格評定程序定義如下，“任何直接或間接用以確定是否滿足技術法規或標準中的相關要求的程序”[2]。附件1.3的解釋性說明中對合格評定程序的形式進行了非完全的列舉，反映了合格評定程序形式的多樣性和可變性：抽樣、檢驗和檢查程序；評估、驗證和合格保證程序；注冊、認可和批準程序；各項的組合。

2.2 驗證與驗證管理

驗證是WTO/TBT協定和 《中華人民共和國進出口商品檢驗法》（以下簡稱《商檢法》）中規定的合格評定程序中的一種，但TBT協定和《商檢法》中未給出進一步定義，根據ISO/IEC有關符合性評估的標準和指南，驗證是“通過檢查和提供證據來證實規定的要求已得到滿足”[3]。在全國人大網站公布的《商檢法》釋義中對驗證的定義是“商檢機構對國家實行強制性認證及其他質量許可制度的進出口商品，在進出口時，核查其是否取得必需的證明文件、標志等，核對證貨是否相符，并對獲證的進出口商品進行必要的抽查檢驗，以證實商品是否符合強制性認證以及有關質量許可規定的技術要求”[4]。《進口許可制度民用商品入境驗證管理辦法》（以下簡稱《入境驗證管理辦法》）中對于驗證的定義是“對進口許可制度民用商品，在通關入境時，由海關核查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進行標志核查，并按照進口許可制度規定的技術要求進行檢測”。根據以上論述，目前我國在進出口商品監管中的驗證是指海關在口岸對國家要求實行強制性認證以及實施質量許可制度的進出口商品進行的符合性檢查活動，一般通過抽查的方式進行，其內容包括對文件、標志的核查，對貨證是否相符的核對，以及必要的抽查檢驗。

驗證管理是海關的重要職責，《商檢法》規定“對實施許可制度的進出口商品實行驗證管理”，《中華人民共和國進出口商品檢驗法實施條例》（以下簡稱《商檢法實施條例》）規定“對實施許可制度和國家規定必須經過認證的進出口商品實行驗證管理”。目前，口岸海關主要依據《入境驗證管理辦法》和《能源效率標識管理辦法》的要求，對列入目錄內的強制性認證產品（3C產品）、能效標識產品等進行驗證，包括對提供的證明材料和標志進行核查、核對證貨是否相符、必要的檢測和監督管理等。

3 入境驗證制度現狀

3.1 歐盟及美國的入境驗證制度

入境驗證是各國普遍采用的對進口商品進行監管的一種方式，對簡化進口商品的通關手續、減少對入境商品的實物檢驗、保證對入境商品的質量溯源有重要的作用。

歐盟的入境驗證工作由各成員國海關和市場監督部門共同實施，對產品安全衛生的保證主要依靠后續監管。海關在入境口岸對來自第三國產品的安全和衛生的符合性實施檢查，如遇到不符合的情況，則通知成員國市場監督部門采取相應的措施。目前，歐盟成員國海關實施入境驗證的主要內容為查驗產品是否附帶必要的強制性標志、標志和文件（如CE標志、技術文件等），是否可能對健康和安全造成嚴重或直接的風險。

美國入境驗證涉及產品和部門很多，包括進口的食品化妝品、藥物、醫療設備等產品的FDA認證，機動車和零部件的DOT認證，通訊產品的FCC認證等，執行部門包括海關、食品藥品管理局（FDA）、交通運輸部、通訊委員會等。以醫療器械的入境檢查和驗證管理為例，其主要依據是聯邦食品、藥品及化妝品法案以及FDA的部門法規，執行機構為海關和FDA。其中，FDA對進口醫療器械的管理包括：申報、扣留、檢驗、召回和沒收、違規處罰；海關在入境口岸對單證進行核查和對實物進行查驗，核對貨證是否相符，海關進行文件和實物的驗證，FDA的檢驗則是進一步的檢測驗證。

3.2 我國入境驗證制度現狀

我國的入境驗證工作始于2002年1月1日《入境驗證管理辦法》正式實施，國家對列入《入境驗證商品目錄》內的商品，在入境通關時檢查其是否取得必需的證明文件，抽取一定比例批次的商品進行標志核查，根據需要按照規定的技術要求進行檢測。2016年2月29日，國家發改委、原國家質檢總局重新修訂了《能源效率標識管理辦法》，對列入《能源效率標識的產品目錄》內的入境商品實施入境驗證工作，明確進口商品檢驗主管部門的監管職責，從以往的“檢查、核實”變為“監督檢查、專項檢查和驗證管理”，不僅要在口岸上進行能效產品的入境驗證，還要對相關產品進行屬地監管和后續監督，必要時進行專項檢查。

目前，我國海關在入境通關時進行驗證管理的商品與歐美等國家相比種類較少。口岸驗證的內容一般為文件核查和貨證一致性核對，與歐美等國家在口岸驗證時的內容相比較為單一，并且海關與其他主管部門在口岸驗證和后續處置環節的協調與合作還需要加強。

4 推動驗證管理制度改革的必要性

4.1 依法行政的必然要求

《商檢法》及其實施條例規定“對實施許可制度和國家規定必須經過認證的進出口商品實行驗證管理”，而目前海關依據《入境驗證管理辦法》和《能源效率標識管理辦法》僅對強制性認證產品（3C產品）和能源效率標識產品進行入境驗證，范圍明顯縮小。需實施口岸驗證的HS編碼為493個，與法檢目錄相比僅相當于其25%，與進口商品的種類相比范圍就更小，許多實行許可管理和具有安全、衛生、環保風險的產品未納入其中。此外，對比歐美等國對進口商品驗證內容有注冊備案、認證、批準文件，標志、標簽、說明書、技術文件，貨證一致性符合性，直接或重大的安全、衛生、環保風險等，與之相比，目前我國海關在入境驗證時一般限于對文件、標志的核查和貨證一致性比對，內容過少。

4.2 實現權責統一的必然要求

根據目前的管理體制，僅通過入境通關時的檢驗無法保證部分進口商品的質量安全。以進口特種設備和醫療器械兩種產品為例，《中華人民共和國特種設備安全法》明確規定國務院負責特種設備安全監督管理的部門對全國特種設備安全實施監督管理，特種設備的進出口檢驗，應當遵守有關進出口商品檢驗的法律、行政法規。《醫療器械監督管理條例》規定國務院食品藥品監督管理部門負責進口醫療器械的注冊或備案。海關依法對進口的醫療器械實施檢驗，檢驗不合格的，不得進口。此處所稱的“檢驗”是指經主管部門核準的檢驗機構按照我國安全技術規范進行的檢驗。由此得出3點結論：（1）特種設備、醫療器械各自有相應的主管部門，負責對進口特種設備、醫療器械的前置檢驗、許可等，應對其質量安全負主要責任；（2）海關只是在入境環節把關，不可能通過檢驗對進口特種設備、醫療器械的質量安全進行保證；（3）海關應當是協助配合而非取代主管部門對進口特種設備和醫療器械的質量安全監管。因此，以驗證代替檢驗，有利于實現海關的權責統一，降低系統性風險。

4.3 推進中國特色社會主義新海關建設的必然要求

進口商品安全問題歷來備受社會關注，在打造新海關的進程中應以促進通關便利化為前提，以風險集中統一防控為重點，以保護群眾根本利益為目標的進口商品安全監管新模式。新海關體系下，進口商品安全監管不再對具體的、每一批進口商品是否合格背書，應在全面風險評估的基礎上，對不涉及安全、反欺詐等要素的一般商品根據準入條件自動驗放；對涉及安全、反欺詐有關項目的商品，應提供生產國官方或者第三方檢驗機構出具的合格證明、檢測報告等，口岸驗證后方可允許進口。同時，驗證管理制度作為進口商品檢驗監管體系的一項重要內容，對于進一步提升貿易便利化水平，壓縮整體通關時長也具有重要意義。

5 驗證管理制度改革基本思路

5.1 驗證范圍

改革后的驗證管理制度，應落實《商檢法》及其實施條例的要求，對國家實施許可制度和國家規定必須經過認證以及國家實行標識管理的進口商品進行驗證管理，包括海關總署簽發或由其他部門簽發許可證的進口商品、國家規定必須經過認證的進口商品以及國家實行標識管理的進口商品，以及海關經過風險評估需要在入境通關環節進行驗證的進口商品。海關總署應充分征求其他許可認證制度或標識管理工作相關部門的意見，在對進口商品風險評估的基礎上，制定、調整并公布《海關實施驗證管理的進口商品目錄》，列入目錄的進口商品，由海關具體實施驗證管理。

5.2 驗證方式和內容

對必須實施入境驗證的進口商品采取抽查驗證的方式，抽查比例和規則由海關總署風險布控中心在風險評估的基礎上統一確定。

具體的驗證方式包括文件驗證、現場驗證和檢測驗證。文件驗證是對于申報的相關憑證和證明文件進行審核。現場驗證是核對進口商品是否附帶有必要的強制性標志、文件，其包裝、標識、說明書、外觀等與許可、認證證明文件是否相符，以及是否可能對健康、安全造成嚴重或直接的風險等。檢測驗證是根據需要，對實施入境驗證的進口商品進行抽樣檢測驗證。

對未被風險布控實施入境驗證的，相關憑證和證明文件符合規定的，直接予以放行；對證明文件符合規定，且被抽中實施入境驗證的，實施現場驗證，并可根據系統指令進行抽樣檢測驗證，未發現不符的予以放行。

5.3 驗證結果處置和后續管理

對經現場驗證或抽樣檢測驗證未發現不符合的進口商品，海關應準予放行。對經入境驗證發現有關進口商品存在不符合，并對健康或安全構成了嚴重或直接風險的，應不予放行，責令當事人銷毀或做退貨處理，并采取措施禁止該產品投放市場。對經入境驗證發現有關進口商品存在不符合，但未對健康或安全構成嚴重或直接風險的，可在商品技術處理并經重新驗證合格后，予以放行。

入境驗證商品進入市場或使用環節后，由實施許可認證標識管理的主管部門或法律法規規定的管理部門實施后續監管。相關部門在后續監管中發現進口商品違規、存在缺陷或健康、安全風險等情況時，應當及時通報海關。海關通過收集進口商品入境驗證和后續監管方面的信息，進行風險評估，確定風險的類型，采取相應的風險預警措施、快速反應措施。