法治視角下證據先行登記保存行為相關問題的法律探究——以陳榮敏不服被告織金縣農牧局強制扣押種子行為一案為視角

(貴州民族大學法學院， 貴陽 550025)

1 案件的基本情況、判決結果及爭議焦點

1.1 案件的基本情況及判決結果

2016年3月1日，織金縣農牧局接云南珠江種業有限公司報稱，織金縣金農種子公司在織金縣城關鎮玉屏路陳榮敏銷售點銷售的“靖豐8號”玉米雜交種子屬假冒種子，請求依法查處。織金縣農牧局接報后于2016年3月2日對該案立案調查。2016年3月3日，織金縣農牧局以陳榮敏購進的玉米雜交種子未經農業主管部門審定為由(實際上該品種已經通過云南省審定，在貴州僅有黔西和赫章通過引種，具有推廣合法性)，對陳榮敏存放于織金縣城關鎮浩陽花園艷春烙鍋店內的標注為“靖豐8號”玉米雜交種子進行抽樣取證，并將陳榮敏存放的18.25 t種子予以登記，異地保存于織金縣農牧局倉庫內。2016年6月1日，織金縣農牧局經檢驗以陳榮敏經營的種子超審定范圍種子，將案件移送織金縣公安局處理。2016年8月8日，織金縣公安局作出織縣公(刑)扣字[2016]15號《貴州省織金縣公安局扣押決定書》。2016年5月23日，陳榮敏以織金縣農牧局扣留種子的行政行為侵犯其合法權益為由訴至黔西縣人民法院，請求判決撤銷織金縣農牧局于2016年3月3日作出的扣押行政行為。

一審法院認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規定，織金縣農牧局對陳榮敏涉嫌銷售假種子違法行為立案后，依法對陳榮敏銷售的標注為“靖豐8號”的玉米雜交種子進行抽樣取證，為預防證據滅失，將剩余18.25 t種子作為證據登記保存，該登記保存行為符合法律規定。后織金縣農牧局發現陳榮敏的行為涉嫌犯罪將案件移送織金縣公安局，織金縣公安局對陳榮敏涉嫌非法經營罪進行立案偵查，對陳榮敏銷售的種子予以扣押，織金縣公安局的司法扣押行為已經終結了織金縣農牧局的登記保存行為，陳榮敏請求撤銷織金縣農牧局扣押其種子的行政行為無法律依據，依法應當判決駁回陳榮敏的訴訟請求。

陳榮敏不服一審判決，以織金縣農牧局登記保存行為不符合法律規定為由向貴州省畢節市中級人民法院上訴。最終貴州省畢節市中級人民法院維持了一審判決[1]。

1.2 爭議焦點

該案的爭議焦點是對《行政處罰法》第三十七條第二款規定的證據先行登記保存行為的定性、該類行為的合法性審查問題以及可訴性。很明顯原告誤認為先行登記行為是行政機關扣押其種子的行為，屬于行政強制措施，因此具有可訴性。而法院的的判決理由是司法扣押終結了行政機關的行為，因此扣押種子的行為不是織金縣農牧局的行政行為，自然是無法律依據。筆者認為雖然法院的判決結果并無不當，但判決理由存在瑕疵，瑕疵在于即便原告的訴訟請求是針對農牧局的先行登記保存行為，也不具有可訴性。證據的先行登記保存是執法過程中的一種措施，并非完整的、獨立性的具體行政行為，其是否具有可訴性是由其對利害關系人的權利、義務產生的影響所決定的。先行登記保存的前提是證據可能損毀或以后難以取得，因此其先行性表明其不應該適用事實清楚、證據確鑿等審查標準。

2 案件所反映的分歧

2.1 案件訴求分歧

以上案例最明顯的一個分歧就是原告的訴訟請求是否正確，在司法實踐中現實矛盾激化嚴重，司法紛爭不在少數，為了有效的節約司法資源，在案件受理階段就應該明確類型，以避免不必要的浪費。筆者認為本案訴訟請求不在行政訴訟的受案范圍之內，《行政訴訟法》以列舉式的方法明確了行政訴訟的受案范圍，例如：對行政強制措施和行政強制執行不服的、對行政許可決定不服的、對行政確認不服的以及對行政征收、征用決定及補償決定不服的等等，但這些行為都具有一個明顯的特點，就是這些行為都是一個完整的具體的行政行為，它不是中間性的或者階段性的行為，因此具有可訴性。而拿本案的訴訟請求來講，“原告請求撤銷織金縣農牧局扣押其種子的行政行為”筆者認為是界定問題的錯誤，正確講織金縣農牧局的行為是對其涉嫌違法假種子進行先行登記保存，目的是為了證據的收集和涉嫌產品的擴散或農業生產的進一步損失。而先行登記保存只是證據收集的一部分，并不是一個完整的行政行為，而原告所認為的扣押種子的行為是織金縣公安局做出的司法扣押，與農牧局沒有關系。因此，原告的訴訟請求筆者認為是本案最大的爭議。

2.2 先行登記行為性質分歧

對于證據的先行登記保存行為無論是理論界還是實務界對其都有一定的分歧，主要的觀點有：

觀點一是證據先行登記保存行為屬于事實行為和行政程序行為，不具有可訴性。觀點二是證據先行登記保存行為是行政主體是在收集證據時的證據保全，其行為已經給相對人的權利造成了一定的損害。“行政處罰作為最終行政行為，其可訴性不能當然否定前面的具體行政行為即證據先行登記保存行為具有申請行政復議和可訴性”[2]。觀點三是證據先行登記保存行為屬于行政強制措施，“證據先行登記保存作為相對人權利義務的影響的行政強制行為，其法律性質決定了它的可訴性”[3]。先行登記保存是一種證據保存措施，對其可訴性問題學界尚且存在爭議，筆者認為先行登記保存行為是不可訴的，它僅是一種過程性、中間性的行為。在本案中原告的訴訟請求是撤銷織金縣農牧局的扣押行為，單從案件本身來看，織金縣農牧局只有一個行為即對“靖豐8號”玉米種的先行登記保存行為。“先行登記保存不屬于行政強制措施，亦不能將其簡單地理解為證據保存在行政處罰法領域內的表現形式”[4]，原告以此為由提起訴訟，筆者認為是一個值得商榷的問題。首先，先行登記保存是一個行政事實行為，還不足以稱之為具體行政行為。“行政事實行為是指行政主體以不產生法律約束力，而以影響或改變事實狀態為目的而實施的行為”[5]。對此類行為的救濟途徑大多是申請行政賠償。其次，從舊的行政體制上來講，行政權一般是命令的權力，如果行政權過于恣意必然會導致專制，此時就需要介入司法權以平衡其一統。當然此種介入是有限度的，否則有可能陷入另一種極端，例如：司法權過早地介入會導致行政效率低下，浪費司法資源等。從權力制衡角度來講，這是諸如先行登記保存等行政事實行為不可訴的更深層次的原因。最后，行政訴訟作為一種救濟制度，是“有權利必有救濟”原則的制度性保障[6]，必須有一定的關卡界限。

2.3 先行登記具體適用分歧

證據在案件審判過程中起到構建法律事實基礎的作用，然而在司法實踐中，某些關鍵證據往往具有時效性，如若當場不獲取以后將難以獲取。《行政處罰法》規定了先行登記保存目的就是為了防止證據的損毀滅失，以便維護法律的公正。在本案中，織金縣農牧局接報后對該案立案調查，對陳榮敏存放于織金縣城關鎮浩陽花園艷春烙鍋店內的標注為“靖豐8號”玉米雜交種子進行抽樣取證。“針對農作物假劣種子檢驗程序我國有統一的國家標準，1998年修訂的《新農作物種子檢驗規程總則》(GB/T 3543.1-1995)。”[7]織金縣農牧局將抽樣取證的玉米雜交種子送北京市玉米種子檢測中心對其真實性進行檢測。經檢測，待測樣品YA 4863“靖豐8號”與對照樣品BGG 2075“靖豐8號”不同。農牧局為了防止證據毀損滅失對“靖豐8號”雜交玉米中進行登記保存，并在七日內做出了處理決定，以告知書形式通知相對人維護自身的合法權益，其行為程序于法有據。行政機關作出的行政行為嚴格遵守法律的規定。任何程序上的疏忽都會造成司法判決的公正性產生影響，程序公正亦是司法公正的防護線。因此合法性原則是行政法中的“霸王”原則。而《行政處罰法》第三十七條第二款規定“行政機關在收集證據時”該規定較為模糊，其中“證據可能滅失”和“以后難以取得”情況需要執法機關主觀經驗判斷，在執法實踐中，存在基層執法人員對該規定理解不足，出現濫用的情形。登記保存的證據需要滿足證據的特性，采取該措施時除了滿足一般程序規定外還要求手段的相適應性，即如果有其他形式手段如調查筆錄、視聽資料等就不得采取先行登記。實務中還存在“保存方式”的爭議，即證據是異地保存還是就地保存。筆者認為先行登記保存中“保存”和“登記”并非一個整體，“保存”并非通過交付登記證據清單等“登記”行為完成，它還含有不可轉移和銷毀的義務，更側重于保存原狀，證據保存后還需要在規定時間內作出法定的處理決定，例如：“抽樣”、“鑒定”、“拍照”等，往往只能由行政機關實施，此外要求被處罰的當事人盡到保持證據原狀違反了不得強迫自證其罪原則。當然實務中情況復雜多樣，在選擇“保存方式”時，行政機關還需要考慮保存成本、行政效率、對當事人的影響以及被保存證據的自然屬性等具體情況。在本案中織金縣農牧局異地登記保存行為是為了防止相對人把證據轉移或者處理掉，證據很有可能滅失或者以后難以取得，其做法符合法律規定。

3 完善對策及建議

3.1 細化行政訴訟受案范圍節約司法資源

隨著中國法治政府，法治社會建設進程不斷加深，民眾的法治意識逐漸提高，以往“民告官”如虎現象已經逐漸消失，如今訴訟已成為重要維權方式。《行政訴訟法》明確規定了行政訴訟的受案范圍，如具體行政行為和一些明確列舉的行為，而學界建議的抽象行政行為、行政機關內部行政行為以及準行政行為都沒有規定在受案范圍內，筆者認為規范過于籠統，需要進一步的細化。例如對于具體行政行為的規定要更加明確，對于某些類似先行登記保存的行政事實行為要明確的規定是否具有可訴性。此種舉措能夠明確法院受理案件范圍，防止當事人借此纏訴濫訴，有效的節約了司法資源，提高行政效力。以本案為例，原告訴織金縣農牧局的“扣押”行為，法院如果裁定明確即為先行登記保存行為，從而認為不符合行政訴訟的受案范圍，當即可以裁定駁回訴訟請求。人民的要求越高法律彰顯的作用就愈發突出，對于法律規定會愈發苛刻，這也是民主法治的本質要求。做到事無巨細的前提，必會有事半功倍的結局，因此，在實踐的指導下不斷進行理論的深化，推動法律愈發的完善才是法治建設的本意。

3.2 準確界定先行登記行為的性質

3.2.1證據保全方式：《行政處罰法》中證據先行登記保存

在司法實踐中證據在案件中的重要性不言而喻，它是認定案件事實的基礎，而在執法實踐中，當事人為了逃避制裁，轉移、銷毀證據的事情時有發生，為了性質處罰事實清楚，證據保全制度的設計和完善是十分必要的。《行政處罰法》規定的證據先行登記保存便于證據的收集、固定，在行政執法中經常適用。先行登記保存的目的在于保證、保持證據的證明作用，為最終的行政行為的做出提供真是的證明材料，為行政機關查明事實，準確、及時、合法的作出具體行政行為提供證據上的有力保障。按照文理解釋，《行政處罰法》對于證據先行登記保存行為的性質的規定是模糊的，其應該歸屬于性質事實亦或是行政強制措施，理論界和實務界的定性分歧、可訴性和合法性審查標準的爭議也就不可避免。

3.2.2行政強制措施：《行政強制法》中的證據先行登記保存

在《行政訴訟法》中，行政強制措施是具有可訴性的具體行政行為，但對其內涵和外延沒有做明確的規定，因此先行登記行為是否屬于行政強制措施有不同的意見。2011年6月30日《中華人民共和國行政強制法》頒布，規定了行政強制措施，“行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性控制的行為”。由此可見，行政強制措施的法律特征是：行政強制措施是具體的行政行為、臨時性、非制裁性、獨立性和從屬性相結合、可訴性等。根據《行政強制法》的規定，證據先行登記保存行為僅僅是一個步驟性的環節，其發揮的最終作用是證明力，因此與完整的具體行政行為來講它缺少了很多剛性的需求，因此，筆者認為它不是行政強制措施，因此也不具有可訴性。

3.3 先行登記保存的程序設計探析

隨著執法體制不斷改革不斷完善，提出了嚴格執法、規范執法、公正執法和文明執法的行政執法程序，這也是建設法治政府、法治社會的必備要件。合法性原則是執法的“生命線”必須嚴格遵守，公民的合法權益才能得到有效的保障。在本案中織金縣農牧局的執法行為符合合法性原則，但在實際執法過程中因現實情況的復雜性行政主體難免會有不理智執法的瞬間，這就體現出合法執法的重要性。例如：前段時間的“上海交警執法”就是合法執法的完美體現。筆者認為，對于合法執法首先要不斷強大專業執法隊伍。其次要不斷完善立法頂層設計。其中程序合法是關鍵，對于《行政程序法》要不斷的面向社會征求大多數人的建議、意見。再次，執法理念是牽引，首先要打破舊的“重實體、輕程序”理念，認為“程序是一種工具”的觀念要徹底摒棄，做到實體與程序并重。最后，加強對執法的監督力度必不可少。在行政執法中相對人與利害關系人本就處于劣勢地位，為了保護他們的合法權益更要加強對行政機關的監督，無論是事前、事中還是事后都要嚴格執行。筆者認為先行登記應用存在的問題根源上還是沒有具體明確的規定引導執法機關，問題的解決路徑在于對細化立法，設計切實可行、符合法治精神的制度程序，做到有法可依進而減少矛盾，控制風險，樹立行政機關權威。

1) 重視適用前提。從主體方面，先行登記保存必須是法定授權主體。從客體方面。證據除具有直接關聯性等證據特性外還必須處于緊迫狀態。例如公路管理站不便將小型貨車作為證據先行登記保存[8]。

2) 嚴格控制流程，內部決定啟動程序后，必須經負責人批準簽字，由兩名具有執法資格人員執行，規范填寫《實施先行登記保存措施有關事項審批表》并附帶相關證明材料，特殊原因補辦審批手續要留底備份。外部程序中，執行人員在行動前須告知當事人，應該根據證據種類制作清單現場交由當事人簽字確認，慎用加具封條等帶有強烈行政強制色彩的手段。

3) 規范文書送達與管理，在文書的送達和管理上，應該充分體現便民原則，能夠直接送達當事人應該當日送達，無法直接送達的應采取其他法定送達途徑，慎用公告送達。文書應該統一編號，統一管理，經辦人員應及時將涉案材料整理歸檔并由專門人員核查保存備案。

4 結 語

“司法是保障公平的最后一道防線”，是民眾拿起法律武器維護自己合法權益的通道，但是如果不明確規則，很有可能造成司法資源的浪費，因此在實踐中明晰規則，維護司法平衡，同時也是保護了民眾的權利。在農貿市場領域行政機關的執法行為有力的維護了農貿市場的秩序，保障了農業生產和農產品質量，因此在實踐過程中更應該明晰行政機關的權力清單，為其合法、順利、有力的執法提供堅實的法律后盾。在司法實踐中還有不少模糊不確定的行為，筆者也希望法律人不斷的探索、求知，明晰其性質，為執法機關的工作帶來方便，更好的維護社會的法律秩序，從而保障社會主義法治建設順利進行。