農村社區減災治理與社會資本互動研究

張夢茜

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院），甘肅 蘭州 730050

一、問題的提出

當前農村社區已成為自然災害應對的主要場域，社區減災作為抓好減災工作的重要途徑，已經得到公認。社區是執行政府政策的最小單位，也是受災害影響的最基本單位，社區是由許多不同的組織和群體構成。當遭受災害侵襲時，社區當中的這些群體一方面是災害的直接承載體，另一方面也是抵御災害、減災救災的主體。他們第一個作出反應，并在受災地區的努力重建中堅持到最后。不僅如此，有準備的社區能維持和改進他們的發展水平，能有效地對潛在的災難作出反應，限制災難轉變為應急事件的程度。2015年國家減災委員會強調“要結合社區災害風險特點，從防災減災監測預警、工程防御、防災準備、應急救援救助、災后恢復重建等多方面入手，注重調動社區和居民積極參與，切實提升基層城鄉社區的綜合防災減災能力”。可以看出，國家宏觀層面已經開始從危機管理的全過程視角關注減災的微觀問題——調動減災主體積極性。所以當前如何建立減災主體間的聯系與互動、信任與規范等關系，提高減災主體的的參與積極性，使其能在農村社區減災中發揮有效作用就顯得尤為重要。

我國是自然災害多發國家，自然災害種類多，分布面積廣，發生頻次高。每年自然災害都會造成國家經濟的巨大損失，同時也會對人民群眾的生命造成嚴重的威脅。雖然，近十年間我國的公共危機管理研究取得一定的成績，危機應對體系和法律法規逐步健全，減災治理也開始應用高科技設備和技術，政府的應對能力也隨之提高。但是由于農村社區中災害發生的復雜性這就使農村社區危機呈現出復雜多變特點，面對這種情況，農村社區減災治理水平需要在更高層面上得到提升。

二、基于社會資本的農村社區減災治理風險分擔

（一）自上而下的層級模式效能遞減

自2006年以來，開始建立社區安全體系，“安全社區”的創建得到發展。2010年開始“國家綜合減災示范社區”創建工作也開始推動，該項工作對我國社區的安全發展起到了積極的作用。但是這項創建工作基本是在政府的主導下進項開展的，所以在創建的過程中政府行政色彩大于實際積極。在創建過程并沒有體現社區的功能和作用。通過調查發現，即便一些社區已經成為“減災型社區”，但是社區居民的減災防災意識不高，參與程度也低，同時由于社區也缺乏專項減災經費，缺乏基本的減災裝備。這其實也與“安全社區”和“減災型社區”創建的初衷背道而馳。

2010年上海靜安區“11·15”特大火災事故就是這一問題的突出表現。事故初期應對遲緩，有的慌不擇路，有的不敢疏散轉移，這些都是導致重大傷亡的重要原因。2010年火災事故的發生以及傷亡損失的慘重不由得引起我們反思，反映的問題具有普遍意義，即減災效果至基層已被不斷削弱。由于災害大都是在基層發生，減災管理措施需要在基層得到落實和執行。而我國的減災管理工作依舊還是層級遞減式的管理模式，在管理的過程中上級的遠景、要求以及執行能力已經在逐級下傳的過程中有所削減。

（二）自下而上的農村社區減災風險分擔模式

自下而上的減災模式就是將由政府主要承擔的減災責任變為政府和社會一起分擔，這就需要社會的廣泛參與及分擔。社區的廣泛參與一般需要一定基礎——社會資本。帕特南對意大利的長期研究表明，社會資本作為公眾財富，能有效推動公民社會的合作，促進其他資本的發展。從災害社會學的角度來看，公民參與的社會關系網絡將影響社區減災的參與性、對社區減災工作的認同感以及對社區的歸屬感。風險分擔模式下的社區減災治理要達到以下兩個目標：

目標之一是建立一個面對自然災害，有充分準備能力和應對能力的社區。社區民眾通過參與減災，有效識別社區風險，積極預防和化解風險，達到事前減災治理的目的。民眾通過減災治理的參與，一方面提升了社區安全性，更重要的是增強了自身對社區的安全感知，享受到治理過程中形成的安全感。因為是自己參與的治理，所以民眾就會格外認同社區的安全狀態。反過來也會增加進一步參與的積極性，形成社區減災管理的良性循環。

目標之二是建立一個有恢復能力的社區。社區遭受各種自然災害破壞后，通過內在動力和外界援助，能快速恢復社區基本機能。這種恢復力包括基礎設施等物質的可恢復性，也包含了社會體系的快速恢復，這就要求社區具有很強的生命力。這正是在豐富的社會資本的作用下，才促進了成員間的協調、互惠與合作，實現個體利益并解決較大的范圍內的集體秩序問題。這反映出社區減災治理實現風險分擔模式的基礎就是社區具有豐富的社會資本。

為避免自上而下的層級式減災治理模式效能遞減問題，就要采用自下而上的社區減災治理風險分擔模式，就是要構建一個具有“參與性、認同感和歸屬感”的社區，而這都需要社區具有豐富的社會資本。所以本文認為農村社區有效的風險分擔模式是基于社會資本的農村社區減災治理模式。

三、社會資本與農村社區減災治理的互動機理

（一）社會資本之規范與農村社區減災治理的互動機理

從農村社區來看，社會資本通過互惠和認同對社區減災工作起到推動作用。一般認為，當發生災害時社會的原有規范會失效，社會處于無序的狀態。但是本文通過調查發現，原有的社會規范會在災害中持續的發揮作用，而且社區民眾在減災治理的過程中還會形成一種新的規范——應急規范。

在面臨危機時，人們都會有應激反應，此時的受災民眾就會表現出平時少見的利他主義行為，并互相鼓勵。社區社會資本在此時會爆發式增長。當發生巨災時，民眾利益被徹底損害，此時面對威脅社區民眾就會呈現出合作互信的良好狀態。相反，缺乏規范就會影響社區減災工作的有效進行，例如人心渙散，會導致社會陷入混亂。同樣，在社區恢復重建期，如果救援不力或不及時，社會正常秩序沒有得到維護，亦或是物資發放不公或補償不恰當，也會造成社會資本的損耗。

（二）社會資本之信任影響農村社區減災治理的互動用機理

從農村社區來看，社會資本通過信任對信息搜尋和信息傳播起到推動作用。首先，在“災害減緩”和“災害預防”階段，社會資本的合理運用可以起到災害“緩沖劑”和“防護墻”的作用。居民之間機萌芽信息的真實度得到一定的保證，基于居民間的信任不會造成以訛傳訛、造謠傳謠，大的恐慌，反而加深居民之間、居民與政府之間、政府機構之間的信任。其次，在“反應處置”階段，信任可以使減災中的各類信息得到及時的傳播和有效的匯總，這樣可以大大提高應急決策的科學性，從而提升政府的公信力，可以有效的維護災后社區秩序。在減災中社會資本的運轉還可以動員社區內組織和團體的作用，為減災中的政府分憂解難。在“恢復重建”階段，信任作用不可忽視，因為每戶受災情況不同，有遭受重創的，也有家庭可能只是遭受輕微的損失，此時良好的信任機制可以讓救災物質和社會支持的資源向更嚴重的受災家庭流轉，減輕政府的減災壓力。

信任度高的社區，其社區成員安全感也較強，在社區減災中可以更好實現社會動員，使得政府在危機管理中的措施實施起來更為有效，人們也更可能團結起來共同應對災害的挑戰。公眾對政府的信任可增強政府對社會的影響力，使政府與公眾的溝通更加順暢，使社區減災治理統一高效的進行。基于信任的居民間的溝通有助于減少災害信息不對稱發生的概率。

四、基于減災視角的農村社會資本培育機制

（一）優化社會網絡機制的運行

培育社會網絡資本，發展社區組織是根本。由于社區組織發展需要時間和過程，因此從目前的實際來看，社區組織的發展需要政府的扶持，社區的配合，以及適當的吸納民俗因素共同促進社區自治組織的發展，需要注意以下三個方面：

一是政府層面。建立社區組織，多扶持少干預，給予社區組織更多的發展空間。通過資金或購買服務的方式引導幫助社區組織，使其能融入社區工作的運轉中，提高減災能力。農村災害多發地，這些地區原本就自然環境比較惡劣，民眾的生活條件非常艱苦，在災害應對方面既缺乏資金技術，也缺乏意識和文化，十分需要政府的幫扶。

二是社區層面。由于農村社區在文化、經濟上的局限性，所調查的地區很少有一些特色文體娛樂活動。筆者在調查少數民族農村地區時就發現，由于條件的限制，當地的民俗文化，村上雖然建立的文化娛樂大舞臺，但是當地的居民鮮有使用，相反通過訪談發現當地有一些十分具有本地特色的活動吸引著廣大民眾參與。社區工作者可以根據當地的文化民俗特色在社區中發動、聯系社區居民建立一些符合實際情況當地民眾接受的一些活動形式。

三是民俗層面。眾多調查表明，宗族因素在一些地區仍是影響居民行為的重要因素。在農村社區減災治理中，有些將宗族代表人物吸收到自治體制中來，利用人們對宗族的認同和責任感來開展減災工作，維護秩序，汲取資源等，在特定的農村社區也不失為一種可用的方法。因此吸納宗族代表參與農村社區的減災治理活動，將借助人們對宗族的認同提升農村社區的規范資本是信任資本。

除了建立和發展社區組織，社區的有效參與也將促進社會網絡的形成，根據調查，本文得出以下結論：

首先，增強社區成員的歸屬感，從而形成社區規范和信任。發展多樣化的社區參與形式所積累的社會資本將在災害發生時能夠有效的傳播災害信息，進行自救和互救。其次，發展增權式參與，以社區自治為動力，使社區居民不再單一依賴政府，將社區居民納入到社區社會事務的治理中。增權的內涵就在于被增權者意識和能力的提升，不僅能控制自己的處境，還樹立了正確的參與態度，有較強的參與義務感，形成對社區的認同和歸屬感，從而升華為社區規范。再次，建立多元合作的社會治理結構。帕特南高度強調密集的公民參與對于形成社會資本對作用，他認為社會網絡可以分為橫向網絡和縱向網絡。其中橫向網絡有助于解決參與者集體行動的困境，而縱向網絡則不能產生出相互依賴的協作關系，因為它無法形成平等互惠的交換關系以及組織成員之間的信任與合作。因此，應在治理的理念下進行社區減災治理的改革，實現社區減災治理主體多元。

（二）優化信任機制的運行

在農村社區中，信任關系是社區網絡和規范得以有效發揮作用的內在維系力，信任機制將各種分散的力量整合成一種合力，信任是村民參與農村社區事務的依賴。但是，目前農村存在著普遍信任危機，要在優化社區信任機制的運行，主要有以下幾條路徑選擇：

1.社區組織要提高自身管理的公信力。鄉鎮政府不僅村民遇到困難的求助對象，還是協調村民間、村落間、村落和政府間關系的橋梁。由于在災后重建過程中的救災資源分配不均，災后農村社區的居民對當地社區的信任感會低于正常時期的水平。

2.社區的自治組織（如村兩委）要通過自身的工作水平，平時的減災能力來獲得村民的信任。可以開展一些活動提升村民的滿意度和幸福感。

3.社區工作人員良好的價值觀和服務意識，可以促進村民間的信任。當社區居民都真誠相待是，就會產生信任。但是這些品質和價值觀都需要制度支持。社區可以長期開展一些美德教育活動，建立獎勵和懲罰措施，來約束人們突破狹隘的自我利益，從而培養具備公共利益亦或是社區集體利益的社會人格。

（三）優化規范機制的運行

加強社區認同感的培育可以有以下幾個途徑：

1.社區居民利益的社區化，加快基層社區職能改革，部分政府的職能下放到社區，這樣提高社區組織的自主性，加強居民對社區的依賴感此時，他們就會積極參與社區事務。村民利益如果能夠社區化，就可以提升村民對所居住社區的歸屬感和認同感，這種觀念和感受進而形成一定的社區規范。

2.對社區價值規范進行廣泛宣傳。讓居民熱愛所居住社區，了解社區事務，愿意參與社區減災的工作中，共同推動該項工作的發展。社區減災治理需要居民間的行為促進共同減災工作，農村社區地域面積小，人們依賴安穩的生活，因規范容易獲得村民的認同，這種擁護規范可以使得人民共同行動，被接受，社區的集體利益能夠實現。

3.在社區減災治理中，農村社區可以通過經常展開防災減災日宣傳活動，使村民學習減災知識，掌握減災技能等為目標的社區評比宣傳活動，以提高社區減災意識。形成“人人參與社區減災”的社區文化氛圍。這些減災意識減災文化等社區規范資本是社區社會網絡機制和信任機制有效運行的支撐。