欠發達地區農村基層治理現代化的困境與對策研究

龍金菊 郭智

摘要：隨著國家精準扶貧戰略的推進，民生政策落實與執行過程中凸顯了許多農村基層治理問題，筆者以銅仁市民生監督專項整治行動與欠發達地區農村基層治理的視覺契合，對欠發達地區農村基層治理所凸顯的主要問題進行梳理，并從農村基層權力構成、公眾的政治參與、政治文化建設與“互聯網+”技術層面提出相應的對策。

關鍵詞：農村基層治理 困境 對策

一、農村基層治理的現代化：欠發達地區地方發展的必然趨勢

地方發展的動力始終將來源于地方。對于欠發達地區來說，長期以來經濟、政治、文化教育的落后造成了發展的遲緩力，中央財政轉移支付與民生問題是全國同步小康目標實現的必要方式。但地方發展終究不能長久依靠“雪中送炭”式的外在支持，如何借助“雪中送炭”式的外在支持為自己找到自力更生發展的契機才是關鍵。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]而作為占人口比例一半以上的農村，國家治理體系和治理能力現代化離不開地方治理現代化，推進農村基層治理現代化既是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一，也是事關地方經濟社會發展和農民生活幸福的一項系統工程。然而，“以往中央—地方關系過分注重“強干弱枝”，致使當前很多地方治理能力建設實踐仍處于起步探索期，雖然也積累了不少零散經驗，但從總體來看，對地方治理能力建構的頂層設計依然缺乏一個清晰的‘路線圖。”[2]

那么何為農村基層治理現代化？《憲法》第 111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”《村民委員會組織法》第 2 條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”根據這兩部法律，農村基層治理應該是指政府組織、村民、鄉村社會組織等利益相關者，在黨組織領導下，以政府管理為基礎、為了達到增進鄉村利益和發展鄉村社會的共同目標而多元參與、談判、協調的持續互動過程。可見，農村基層治理是一種復雜的社會政治現象，它既有政府的統治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村規民約；既有國家的介入，又有村民的參與。但是，在日常實踐中，基層農村仍然缺少自治性色彩。從民生資金與民生項目的實踐來看，農村基層治理一方面對政府仍有很大的依附性；另一方面又具有自發的不受控制性。總體來說農村基層治理相當缺乏活力。根據新時代社會經濟政治發展的多維度要求，提升農村基層治理的現代化，是欠發達地區地方發展的必然趨勢。

二、 欠發達地區農村基層治理存在的問題

80 年代初，欠發達地區逐步建立起村民委員會，實行村民自治。目前，在國家政府的推動下，我國欠發達地區村民自治發展取得了一些成績，但在實施中的效果各地良莠不齊，還存在一些問題。 以銅仁市為例，具體體現如下：

1、 村支“兩委”權力集中致使干群關系問題嚴重

村支“兩委”指的是在農村基層民主建設中存在的兩個實體——村黨組織與村民自治組織。《村民委員會組織法》出臺后，人事權、辦事權和財務權都要交給村委會，村支部的職能是宣傳共產黨政策、幫助黨的路線方針政策在基層的落實、帶領廣大基層人民在黨的領導下發家致富奔小康。兩者本質上是相統一的，都是在協助鄉鎮政府工作，帶領村民脫貧致富、安居樂業。對于民生項目及民生資金問題上，欠發達地區農村的“村支”兩委幾乎都處于統一戰線之上，形成權力聯盟，具有權力壟斷的傾向。難免會出現一些村干部在民生項目及資金上想著用手中的權力為自己謀取私利而不關心群眾利益，為群眾辦實事，使得村干部在群眾中的形象受到很大負面影響。一些農民群眾對部分村干部的不良作風和腐敗行為很反感，對黨及政府的感情逐漸疏離、淡化甚至是惡化。

2、農村基層治理過程中公眾政治參與積極性不高

文化教育水平是農村基層治理現代化不可忽視的重要因素，一般來講，欠發達地區文盲所占人口比例較其他地方高，在欠發達地區中，由于青壯年和有勞動能力的人出外務工，剩下的大多數為農村留守老人及留守兒童。在留守人員中，老年人文盲和無教育經歷的人占絕大多數，這就造成了農村基層治理現代化的文化瓶頸，致使農村基層治理參與制度建設困難，監督及辯論、制定政策難度加大等問題。生活中我們可以看到：凡是在文化比較貧乏的地方，公民意識就相當薄弱。“將公眾的現實利益與公共利益有效結合起來，是激發公眾參與熱情的關鍵。 ”[3]對于村民而言，村民自治沒有帶來基本的利益，貧困的農民把主要的精力放在家庭和個人的物質生活的提高上來，對參與治理的積極性不高，對自身權益的重視程度不高和漠視，這很大程度上也阻礙了農村基層治理的現代化進程。

3、 宗族觀念對農村基層治理文化建設的消極影響

宗族基本上是按男性血緣關系原則建立起來的是一種有著內部認同和外部邊界的社會群體。宗族文化是中國基層傳統文化的組成部分，欠發達地區的宗族勢力尤為突出，對農村基層治理有一定的影響。首先，在欠發達地區宗族組織與村民自治共存的狀態下，村民在推選候選人時，一般根據血緣關系和利益關系來決定。“宗族勢力往往會利用血緣紐帶關系形成利益集團，采取非正常手段操縱村民選舉，獲取自治權力。”[4]其次，宗族觀念在欠發達地區對村民自治的過程中起著干預作用，在對政府政策的執行上以及村民事務的管理上，傳統的宗族觀念對村民自治方式的影響可能會使其流于形式，無法真正的落到實處，個人權威式參與色彩濃重。再次，在村民利益分配問題上，比如在民生項目、民生資金的對象戶的確定上，宗族勢力也難免多少帶有親家族傾向，從而導致公共利益的分配有失公平、公正，不利于農村基層治理能力的提高與基層治理結構合理化的成長。

三、欠發達地區農村基層治理的對策與出路

目前欠發達地區農村民間組織發展速度較慢，整體發展情況要落后于發達地區。要使欠發達地區農村民間組織得到更好地發展，真正充當起政府與鄉鎮企業、政府與民眾之間的橋梁作用，必須健全政府管理體系、著力完善農村基層治理權力結構機制，最終改善農村基層治理的內部力量結構，建立和完善平等協商、誠信自律的運行機制，形成民主參與、民主管理和民主監督的制度，推進農村基層治理的互動發展與和諧進程。主要要做好以下幾方面：

1、健全政府管理體系、著力完善農村基層治理權力結構機制

從客觀角度來說，首先要保證政府對農村社會的管理。鄉鎮政府必須在充分尊重村委會自治權的基礎上，以建立新型政府職能為原則，認真履行職責，不斷強化法律意識與服務意識，全面轉變政府職能。村支“兩委”要積極配合和輔助鄉鎮政府，對于村莊的基本義務要認真履行，更不能凡事以村民自治為借口，不愿意接受縣鄉鎮政府對村莊事務的指導工作，甚至與上級政府唱對臺戲。其次要充分重視監委會在農村基層，特別是欠發達地區農村基層治理中的作用和地位。應積極確立各監委會的合法地位，解決其基本的待遇問題，確保其合法活動尊嚴不受侵犯。從主觀角度來說，不管是村支兩委干部，還是監理會成員，都應該提高個人綜合素質。這就要求通過多渠道、多途徑著力培養學習型、創新型村干部隊伍，不斷加其理論知識素養，提升其對政策的執行力與創造力。

2、要加大對公眾公民意識的教育與培養，拓寬公政治參與渠道，增強公眾的監督力度

治理民主化是世界潮流，而參與是民主的最鮮明特征。因此，要通過健全完善公共參與來促進治理民主化水平的提升。激發公眾參與，首先需要樹立正確觀念，提升公民意識。增進鄉村利益和發展鄉村社會是地方治理的重要目標指向。其次，需要將參與同公眾的現實利益結合起來，以形成持久推動力。將公眾的現實利益與公共利益有效結合起來，是激發公眾參與熱情的關鍵。為此，要以公眾的根本利益為出發點，切實提升地方治理水平，使公眾從中得到實惠，進而調動其參與地方治理的積極性。銅仁市民生監督中，群眾義務監督不同于民生監督組和監委會的監督力量，更為直接，效果也更加明顯。群眾義務監督具有自發性、主動性、積極性和公正性，在一定程度上克服了紀檢監察力量不足和監委會能力有限的監督瓶頸，逐漸成為民生監督的后起之秀。因此，積極鼓勵、引導群眾積極參與民生監督顯得尤為重要和必要。但是，如何引導和鼓勵，充分發揮群眾監督在民生監督中的生力軍作用，這需要進一步總結經驗，試點推進。

3、正確引導欠發達地區宗族觀念，促進政治文化的建設

對待宗族問題，不能一味的持消極的態度，需根據農村基層治理的實際情況出發，引導其發揮積極作用。比如，宗族權威者在村民之間矛盾與糾紛的協調處理和社會公益事業中能起到一定的積極作用。然而，當農村基層治理制度流于形式，不能發揮其正常作用時，一部分村民會向宗族領域內尋求支持，這會導致宗族因素干預農村基層治理。例如在選舉中，以宗族派系為劃分的群眾分化，這樣不利于村委會選舉等村民自治制度的落實。此時應該利用公平公正的程序與制度建設來打破宗族勢力的影響。總之，只有一分為二地看待宗族文化，這樣既能發揮宗族的有利因素，又能引導和諧的宗族文化建設，有利于欠發達地區社會穩定。所以，在欠發達地區應對宗族宗教進行合理的引導和利用，來促進政治文化建設與和諧的農村基層治理現代化進程。

4、注重技術創新，提倡“互聯網+”參與模式，提升參與績效

利用互聯網平臺，如微信，微博，網站等鼓勵公眾通過各種方式與農村基層治理。比如民生監督查詢系統的啟用在很大程度上將與人民群眾切身利益相關的民生政策、民生項目和民生資金等毫無保留的展示在公眾面前。如懷疑民生項目評選或民生資金補助的公平性，老百姓還可以使用本縣內其他群眾的身份證號碼來查詢他享受的民生項目或民生資金，在同等條件下將其與自己進行橫向比較，以此判斷民生項目或補助資金的評選是否公正合理。該系統的功能及效用充分體現了“手指一點，民情盡顯”的理念，一舉打破了民生監督開展之前相關部門信息不對稱、不透明、不公開的局面。既保障了人民群眾的知情權，又將政府的行政行為主動暴露在公眾面前，自覺接受監督，讓人看到“陽光民生”的希望。總之，通過“互聯網+”參與模式，整合數據資源，實現網絡共享。政府可通過建立包括國家政策法規庫，社會事務項目資源庫等資源，與社會組織和公眾共享數據資源，做到信息發布公開、透明，為農村基層治理營造良好的媒體環境。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N]. 人民日報，2013-11-16（1）.

[2]李軻.現代化進程中地方治理能力框架建構[J].中南大學學報，2015，（4）

[3]陳朋.地方治理現代化的困境與路徑研究[J].中國特色社會主義研究，2015，（4）

[4]田曉芬.宗族對村民自治的消極影響及對策分析[J].中國集體經濟，2009，（9）

作者簡介：

龍金菊（1982-），女，貴州松桃人，講師，研究方向：基層民主與地方治理、思想政治教育

郭智（1980-），男，貴州銅仁人，中教高級，研究方向：中學教學管理