關于修訂《農產品質量安全法》的若干思考

姚文英，張 鋒，黃玉萍，董自庭，徐東輝

（1農業農村部農產品質量安全中心，北京100020；2商洛市農產品質量安全檢測中心，陜西商洛726099；3中國農業科學院蔬菜花卉研究所，北京100081）

0 引言

現行《中華人民共和國農產品質量安全法》自2006年11月1日實施以來，對規范農產品生產經營活動、保障農產品質量安全發揮了重要作用。近年來，國內農產品質量安全整體水平得到顯著提升，蔬菜、畜產品、水產品檢測合格率保持在97%左右，農產品質量安全形勢持續保持總體平穩、趨勢向好的態勢[1-2]。但與此同時，因法律實施時間較長，原有法律條文沒有考慮與《食品安全法》的有效銜接，也難以適應當前農產品質量安全變化形勢，所以社會各界對于修訂《農產品質量安全法》的呼聲越來越高。

1 法律修訂的必要性

現行《農產品質量安全法》已經運行了12年，其間法律實施的環境和條件發生了較大變化，亟待修訂相關內容以適應形勢發展的需要。

1.1 農產品質量安全監管有新要求

2013 年中央農村工作會議上，習近平總書記強調，能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對黨的執政能力的重大考驗。并指出，確保農產品質量安全，既是食品安全的重要內容和基礎保障，也是建設現代農業的重要任務，要堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。“四個最嚴”的新要求需要從法律制度層面貫徹和落實[3-4]。

1.2 農業農村發展進入新階段

黨的十八屆五中全會報告提出，要堅持綠色發展、堅持可持續發展，構建科學合理的農業發展格局、生態安全格局[5]。黨的十九大提出實施鄉村振興和質量興農的戰略要求，并指出要加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向。按照黨中央的要求，農業農村部正在制定質量興農戰略規劃。近年來，各地也在積極推進農業綠色化發展，加快高標準農田綠色轉型，實施化肥、農藥減施行動，推進畜禽糞便、農膜、秸稈資源化利用。綠色興農、質量興農的理念和實踐需要體現在《農產品質量安全法》中，并以法律形式制度化[6]。

1.3 部門職責分工有新調整

黨的十八大以來，黨中央、國務院進一步改革完善食品安全監管體制，將多部門監管調整為以市場監管部門、農業農村部門兩家為主的分段監管方式，并提出了“四個最嚴”（最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責）的食品安全工作新要求[7-8]。按照新的分工，農業農村部門負責食用農產品從種、養殖環節到進入批發、零售市場或生產加工企業前（簡稱“三前”）的質量安全監督管理，同時還負責牲畜屠宰環節和生鮮乳收購環節的質量安全監督管理[9]。食用農產品進入批發零售市場或者生產加工企業后，由市場監管部門負責監督管理。《食品安全法》已于2015年修訂，按照上述分工調整了相關條款。現行《農產品質量安全法》亟需修訂，以法律形式鞏固監管體制改革成果，并與修訂后的《食品安全法》相銜接，便于各部門依法履行職責[10-11]。

1.4 法律實施過程中發現新問題

現行法律主要圍繞行政管理構架農產品質量安全治理體系，未能體現出多元參與、共享共治的治理理念。如農產品生產經營者的主體責任、行業協會的自我管理和新聞媒體的自我約束責任均未規制，散戶未納入法律調整范圍，地方政府及部門的屬地責任落實缺乏法定督促機制，同時缺乏引導社會力量參與農產品質量安全治理的激勵措施，導致諸多方面的法律責任無法落實[12-13]。現行法律中個別制度設計因對實際情況預估不足難以實施，如禁止生產區域的劃定因缺乏救濟制度無法操作。另外，現行法律對違法行為的處罰力度過輕，導致違法成本過低。執法實踐中發現的這些問題都需要通過盡快修訂法律予以解決。

1.5 農產品質量安全監督管理有新實踐。

《農產品質量安全法》實施以來，各地在依法實施農產品質量安全監督管理過程中，創造性地實施了一些新的監督管理措施，如大部分省份都開展了農產品質量安全追溯管理，部分省份探索實施農產品合格證制度、農產品質量安全信用管理制度以及農產品質量安全違法行為舉報獎勵制度等，并取得了較好的效果[14-15]。這些通過實踐證明行之有效的制度措施需要以法律制度形式固化、推行，進一步完善國內農產品質量安全治理體系、提升治理能力[16-17]。

2 法律修訂應遵循的原則

總的來說，《農產品質量安全法》修訂要貫徹落實黨的十九大關于鄉村振興、質量興農的戰略部署要求，要落實黨的十八屆三中全會決定關于建立最嚴格的食品安全監管制度的總體要求，遵循全程監管的思路，體現趨緊從嚴的制度安排[18]，在修訂中應遵循以下3 個原則。

2.1 在立法目標上，要堅持質量和安全并重，突出農業農村高質量發展

現行法律偏重關注農產品安全，是由法律制定當時的歷史背景所決定的。當前中國農業農村發展進入新階段，國務院機構改革也已完成，農業農村部負責農業全產業鏈的質量和安全問題，食品安全法也已修訂發布。因此，法律修訂過程中，在安全問題上應多與《食品安全法》等法律法規銜接，其他法律法規已經明確的內容，《農產品質量安全法》就無須贅言，在質量問題上應多留空間、多著筆墨[19-20]。要與鄉村振興、質量興農戰略的實施緊密結合，將促進農業綠色、生態、安全生產，維護公眾身體健康和生命安全，實現農業農村高質量發展作為立法目的，建立基于目標導向的監管制度體系和政策支持保護體系[21-22]。

2.2 在治理方略上，要堅持產、管并舉，突出全過程質量安全管理。

農產品質量安全監督管理的目標是既要保障農產品消費安全更要促進農業農村高質量發展，因此要切實做到“產出來”“管出來”兩手抓、兩手硬。“產出來”要求全面加快轉變農業發展方式，既要凈化農產品產地環境，又要規范農業投入品使用和管理，更要促進農產品生產、包裝、儲藏、運輸及加工技術升級，推進全程標準化、綠色化和品牌化生產，從源頭上提升農產品質量安全水平[23-24]；“管出來”要求實施標本兼治，依法監管、從嚴懲戒，強化農產品生產、儲藏、運輸、加工、銷售各個環節、每個主體的責任落實，實現農產品質量安全全程監管[25]。

2.3 在監管思路上，要堅持各負其責、共享共治，突出生產主體第一責任

要貫徹屬地人民政府負總責、生產主體第一責任人以及社會共治的監管思路，規定相關利益方的權責，提高執法可操作性。要進一步明確農產品生產經營者依據法律法規和國家標準從事生產經營活動，保證農產品質量安全，誠信自律、接受社會監督的責任[26-27]；強化縣級以上地方人民政府及其所屬農業農村部門、市場監管部門及其他有關部門的職責；賦予有關行業協會的行業自律和誠信建設職責；賦予村民委員會在農產品質量安全方面的自治管理職責；鼓勵社會公眾積極參與農產品質量安全監督管理[28-29]。

3 法律修訂內容建議

綜上所述，建議在《農產品質量安全法》修訂內容上著重把握以下4個方面。

3.1 增加綠色發展相關內容，落實高質量發展要求

增設農產品產地安全管理制度，加強農產品產地安全調查、監測和評價，禁止在基本農田保護區、農產品連片生產區建設排污企業，推進畜禽糞便、廢棄農膜、作物秸稈資源化利用[30-31]。嚴格農業投入品管理，增設農業投入品電子追溯制度，鼓勵研發推廣使用低毒低殘留農藥、獸藥，科學指導化肥、農藥、獸藥等農業投入品減量使用[32-33]。完善農產品質量安全標準體系，加快制定農產品品質、包裝標準，推行農產品分等分級和包裝標識，鼓勵發展安全優質綠色農產品公共品牌，實施農產品品牌保護制度[34-35]。

3.2 增加“三前”管理相關內容，落實部門職責分工

按照國務院機構改革和職能調整要求，與《食品安全法》銜接好，進一步明確農業農村、市場監管等部門的監管職責，建立無縫銜接、統一協調的監管體制[36]。當前國內農產品流通呈現“買全國、賣全國”的格局，農產品加工、冷鏈運輸、儲藏等技術水平低、能力不足，農產品流通環節通過使用防腐保鮮添加劑來降低腐損率是必要的，但同時也加大了農產品質量安全風險[37-38]。因此法律應鼓勵農產品冷鏈、儲藏、包裝技術研發和設施建設，增設農產品防腐保鮮添加劑、包裝材料等農業投入品備案管理制度和監督檢查制度，推進建立農產品儲藏、運輸相關標準體系[39-40]。

3.3 實施更加嚴格的監管制度，落實“四個最嚴”要求。

將散戶、家庭農場納入法律調整范圍，與企業和合作社負同等法律責任，實現監管對象全覆蓋[41]。增設農產品生產經營主體第一責任制度，強化生產經營主體責任意識，要求其加強農產品質量安全內部管理，建立生產記錄特別是投入品使用檔案[42]。增設督查和約談制度，細化地方政府及部門的屬地管理責任，對失職瀆職的部門和人員實行問責制度。加大違法行為處罰力度，對責任主體實行更加嚴厲的懲戒。按照當前的經濟發展水平、貨幣購買力以及違法行為規模和可能產生的危害性，合理設置罰款金額，增加對犯罪行為的刑事處罰，提高違法成本[43-44]。

3.4 增設新的監管制度，完善治理體系。

在充分總結分析各地實踐經驗的基礎上，增設農產品合格證制度，要求農產品自檢合格或承諾合格方可上市[45-46]；增設農產品質量安全追溯管理制度，實施全程質量安全可追溯；增設農產品質量安全信用管理制度，對違法失信主體實施聯合懲戒[47]；增設舉報獎勵制度，鼓勵社會公眾參與監督管理，推動社會共享共治。增加行業協會的行業自律和村民委員會的自治管理責任，強化內部監督。增加對謠言傳播者的處罰措施，督促新聞媒體以及社會公眾自我約束[48-49]。鼓勵科研院校積極開展農產品質量安全科學技術研究和知識普及，促進農產品安全綠色生產、引導農產品科學理性消費。增加行業協會的行業自律和村民委員會的自治管理責任，強化內部監督。增加對謠言傳播者的處罰措施，督促新聞媒體以及社會公眾自我約束。鼓勵科研院校積極開展科學普及，引導農產品安全生產、理性消費[50]。

4 討論

本研究總結分析《中華人民共和國農產品質量安全法》重新修訂的意義，并指出隨著經濟社會發展和改革的不斷深化，實施過程中發現的新問題和行業管理部門的職能的新分工，農產品質量安全法及其相關規定已明顯不適應當前農產品質量安全監管形勢需要，進行法律修訂十分必要，并據此提出預防為主、懲防并舉，突出源頭治理；各負其責、社會共治，突出生產主體第一責任的修法原則和建議。修訂實施好《中華人民共和國農產品質量安全法》是落實中央決策部署、推進農業轉型升級、實現鄉村振興的重要基礎保障。各級農產品質量安全管理部門應切實加強農產品質量安全法執法實踐，以加強農產品質量安全監管為抓手，以生產出安全、優質、營養、健康的農產品為努力方向，切實滿足人民群眾對美好生活的向往。