山東省棚改政策及相關問題研究

商祺

棚戶區一般指簡易房屋、棚廈房屋集中區，具有抗災性弱、結構簡陋老化、功能設施不完善、居住環境差的特征。棚戶區改造是體現以人民為中心發展思想的重大民生工程，是推動新型城鎮化的重要舉措，同時也帶動了有效投資消費和房地產去庫存。

一、山東省棚戶區改造的背景與現狀

2007年以來，山東省委省政府認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區改造納入保障性安居工程大力推進，2007年至2012年全省累計投資790億元，改造各類棚戶區48.2萬戶，使近200萬群眾住房條件得到根本改善，在緩解城市內部二元矛盾、提升城鎮綜合承載能力的同時，促進了經濟增長與社會和諧，直接拉動市場消費達3000億元。

2013年7月，國務院下發《關于加快棚戶區改造工作的意見》，山東省第一時間貫徹落實意見要求。7月5日，時任山東省省長郭樹清就山東省棚改工作作出批示，要求進一步加大棚戶區改造力度。9月3日，山東省政府召開全省保障性安居工程建設工作會議，要求科學編制規劃，加大資金投入，落實優惠政策，確保完成任務。12月9日，印發《關于貫徹落實國發〔2013〕25號文件加快棚戶區改造工作的意見》，提出了資金籌措、用地供應、稅費減免、補償安置等四個方面的政策措施。2015年9月，山東省政府印發《關于貫徹國發〔2015〕37號文件加快推進城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設的實施意見》，進一步明確山東省棚戶區改造計劃。2015年至2017年山東省改造城鎮棚戶區110萬戶以上，改造農村危房20萬戶以上。2016年5月、2017年6月，山東省委省政府先后下發《關于深入推進供給側結構性改革的實施意見》和《關于深化投融資體制改革的實施意見》，將棚改作為房地產去庫存、城鄉基礎設施條件補短板、投融資機制創新的重要抓手。

2015—2018年山東省棚改計劃量逐年提高，年均增加15萬套，平均增速達32%，特別是2017年呈爆發式增長，較2016年增加28萬套，增速達59%。同時，山東省棚改計劃占全國的比重也逐年上升，2018年占比達15%，居全國首位。經過前幾年的大規模改造，2019年山東省棚改計劃大幅下降，但前幾年的大規模改造尚未全部完成，山東省仍然面臨較大的資金需求壓力。

由圖1可見，近四年山東省列入棚改計劃較多的地市主要有菏澤、濰坊、濟寧、日照，近四年棚改計劃平均占全省比例達44%。

二、山東省棚戶區改造工作中幾點經驗做法

（一）加大財政支持力度

為提高中央專項資金和省級獎補引導資金的使用效率，2015年7月省財政廳和省住建廳聯合下發《山東省城鎮保障性安居工程財政補助專項資金管理辦法》。對于符合條件的中央和省級安排的棚戶區改造專項補助資金列省級支出，作為資本金注入山東省財金發展有限公司，最大限度發揮財政性資金的引領和杠桿作用，撬動更多資金支持棚戶區改造項目建設。

（二）建立審批綠色通道

山東省建立了棚戶區改造項目審批綠色通道機制，并出臺相關指導意見，從優化審批流程、規范審批要件、創新審批方式等方面，作出一系列的制度創新。實行棚戶區改造項目審批屬地管理，將審批事項整合為立項、規劃、土地、施工許可4個環節，并將立項、規劃、施工許可3個環節下放市縣辦理，進一步壓縮審批時限，精簡審批要件，加快推進棚戶區改造項目網上審批，提高審批效率，加快推進項目進度。

（三）多方面拓展融資渠道，解決資金瓶頸問題

一是通過創新開發性、政策性金融運作方式，充分吸引和利用國開行、農發行的政策性貸款，為山東省棚改項目提供大額、長期、低息的資金支持。2014年山東省成立了省棚戶區改造資金管理中心，并由中心出資成立山東省財金投資有限公司（后更名為山東省財金發展有限公司）用于承接國開行資金。省財政廳、省棚改資金管理中心結合當時政策及棚改工作實踐先后下發了《山東省棚戶區改造項目貸款發放及支付管理實施細則（暫行）》《山東省棚戶區改造項目國家開發銀行專項貸款申報指南（暫行）》等一系列操作性文件，規范和加強了棚改項目資金管理，大大提高了資金使用效率。2017年，山東省印發《關于深化投融資體制改革的實施意見》，提出要加大政策性、開發性金融支持力度，充分發揮其中長期融資的優勢及引導作用，為棚戶區改造等重大項目提供長期穩定、低成本的資金支持。二是鼓勵商業銀行創新信貸模式，創新金融產品，支持棚戶區改造項目。省財政廳于2016年下發《關于印發省級統籌運作解決城鎮普通中小學大班額問題、棚戶區改造等項目貸款操作指南的通知》，堅持“政府主導，市場運作”的原則，最大限度的利用工農中建交等國有商業銀行、招商興業中信等股份制銀行以及郵儲銀行的信貸資金支持棚改項目。

（四）規范有序推進棚改工作，明確認定標準

2017年8月，省住建廳、發改委、財政廳、國土廳聯合下發《山東省城鎮棚戶區改造項目認定辦法》，對城鎮棚戶區的定義予以明確，在認定標準、認定依據、認定程序等方面進行規范，杜絕出現搭順風車項目，特別是杜絕將搬遷改造、房地產開發等項目混入棚改、增加財政負擔等情況。

三、山東省棚戶區改造工作面臨的問題

（一）棚改工作任務重，資金需求量大，融資難度加大，融資成本上升

山東省新三年（2018—2020年）棚改計劃任務重，僅2018年就達84萬套，所需資金量巨大。2017年5月，財政部下發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，再次重申要制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解財政金融風險。2018年3月，財政部、住房城鄉建設部下發《關于印發<試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法>的通知》，強調要完善地方政府專項債券管理，規范棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量。2018年3月，財政部下發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，進一步規范金融企業在服務地方發展、支持地方基礎設施和公共服務領域建設中的行為。各項政策已經表明中央規范地方政府舉債行為、金融企業融資行為的決心，預計下一步地方政府融資成本及難度都將上升。

（二）安置方式的選擇與當地房地產市場實際情況匹配度不足

為打好供給側結構性改革攻堅戰，全面完成“去降補”任務，針對去庫存周期普遍較長的情況，山東省加大棚戶區改造貨幣化安置比重，棚戶區改造省級獎補資金向貨幣化安置項目傾斜。2016—2017年，去庫存取得良好效果，特別是2016年全省房地產開發企業現房待售面積同比下降2.3%，這是自2011年以來現房待售面積首次實現同比下降，但同時也使得部分縣區去庫存周期大幅縮短，甚至低于9個月，當地房地產市場價格存在一定壓力。

四、對棚戶區改造工作的幾點建議

（一）因地制宜選擇安置方式

因地制宜，進一步加大棚戶區改造對當地住房市場的正面促進作用。在去庫存周期較短、庫存商品房面積較少的地區，更多地采用新建安置為主的安置方式，增加住房供給;在去庫存周期較長（高于15個月）、庫存商品房面積較多的地區，采取購買商品房安置或純貨幣化的安置方式，消耗存量庫存，促進當地房地產市場平穩發展。2018年1月，山東省召開全省住房城鄉建設工作會，會議提出鼓勵棚改、拆遷實物安置，取消貨幣化安置獎勵，針對全省去庫存情況的新形勢，提出了新的指導性要求。

（二）做好前期入戶調查工作，制定合理的拆遷安置辦法

棚改是一項民生工程，當地棚戶區改造項目實施部門要做好前期調查工作，要以拆遷居民安置意愿為基礎，做好宣介工作，引導拆遷居民選擇合適的安置方式。安置方式的選擇直接關系到補償資金的計算與撥付，特別是在以新建安置為主的地區，新建安置資金的撥付進度直接影響項目的建設進度，關系到拆遷居民能否如期入住。

（三）發揮政府的組織優勢

一方面要做好拆遷組織工作。加大政策宣傳力度，讓拆遷居民了解棚改政策，自愿配合拆遷工作，提高棚改工作效率，按期完成棚改計劃。另一方面要做好購買商品房安置的房源選擇工作。在去庫存周期較長的地區采取購買商品房安置時，引導當地房地產開發企業參與到棚戶區改造工作中，通過合法合規的招投標方式確定房源供應商，為拆遷居民提供低于市場均價的可選優質房源，降低棚戶區改造安置成本的同時，加快存量商品房銷售，實現雙方合作共贏。

（四）創新融資模式，試點發行棚改專項債券

《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》提出2018年在棚戶區改造領域開展試點，推進試點發行地方政府棚戶區改造專項債券。在當前融資成本高、融資難度大的大形勢下，棚戶區改造專項債券為棚戶區改造項目融資提供了長期、低息、穩定的資金來源，對山東省棚改任務的完成具有積極意義。2018年6月20日，天津市紅橋區棚戶區改造專項債券（一期）通過財政部上海證券交易所政府債券發行系統成功發行，標志著全國首單棚改專項債正式落地，也為山東省提供了思路和經驗。2018年9月5日和14日，2018 年山東省政府專項債券（五期）、2018 年山東省政府專項債券（七期）在深圳證券交易所上市交易，期限均為5年，融資規模達482.96億元，覆蓋除青島以外的16個設區市。今后，通過發行棚改專項債融資將成為棚改項目的主要融資方式之一。

注釋：①截至2019年棚改計劃統計時點，萊蕪市尚未并入濟南市。

（作者單位為國家開發銀行山東省分行）

參考文獻

[1] 伊然.山東規劃3年內改造城鎮棚戶區110萬戶[J].工程機械，2016（1）：63.

[2] 山東省住房城鄉建設廳.山東省：破解征收拆遷難題 推進棚改工作[J].城鄉建設，2016（1）：84-85.