改革開放40年我國民辦教育事業的發展及展望

單大圣

(國務院發展研究中心，北京 100010)

改革開放40年來，我國民辦教育從恢復走向快速發展，成為教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。民辦教育事業的快速發展是改革開放以來我國教育體制改革的縮影，認真回顧其改革發展歷程并總結其歷史發展經驗，對于在新的歷史起點上進一步深化教育體制改革具有重要意義。

一、改革開放40年民辦教育的發展歷程

我國具有悠久的私人辦學歷史傳統，比如孔子的私學、宋代的書院以及近代的教會學校，私人辦學與官學相互補充，對推動我國教育的發展起到了重要作用。新中國成立前夕，私人辦學規模占到整個教育體系的半壁江山。新中國成立后，為與高度集中的計劃經濟體制相適應，政府開始有計劃、有步驟地改革舊教育的課程、教材、教學方法和制度，對舊教育包括私人辦學進行社會主義改造，逐步將私立學校全部改為公立學校，同時取消新中國成立前由外國人創辦的教會大學，從而確立了以公有為主的辦學體制，這是當時教育體制的最顯著特征①范文曜、王烽：《體制機制創新推進教育跨越發展——改革開放30年的教育體制改革》，《復旦教育論壇》2008年第6期，第5-6頁。。改革開放以后，在社會經濟體制改革的背景下，原有的教育體制特別是以公有為主的辦學體制不斷受到沖擊，開始出現各種“不適應癥”，亟待進行相應的改革。

(一)恢復和初步成長階段(1978—1991年)

改革開放后，在以公有為主的辦學體制外逐漸萌發出民辦教育機構，首先出現的是各類文化補習性質的培訓機構，如北京市出現一些由離退休教師組織的為參加各類考試人員進行考前輔導的實習小組和實習班②1984年鄧小平為北京自修大學題寫校名，1982年彭真為中華社會大學題寫校名，在社會上產生很大影響。。特別是1981年出臺的《高等教育自學考試制度的試行辦法》，為社會助學機構的發展提供了政策空間。除多元化教育需求的驅動外，從20世紀80年代初期開始，為解決公辦教育經費短缺的問題，教育主管部門鼓勵社會力量“捐資辦學”“集資辦學”，也興起了國有企事業組織與社會團體辦學、民主黨派辦學和農民辦學等教育形式，成為公辦教育的有益補充。

伴隨著豐富的辦學實踐，社會力量辦學被逐步納入教育宏觀管理。1985年，以《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布為標志，我國教育體制改革正式啟動。該決定將教育弊端的總根源歸結為體制，強調要從教育體制入手進行系統改革，雖沒有直接提出改革辦學體制的任務，但提出了擴大辦學自主權和對地方辦學、社會力量辦學“松綁”的改革思路。同時，彭真在1982年《關于〈憲法〉修改草案的報告》中增加了“國家批準的私人辦學者”的說明，1986年頒布的《義務教育法》以及相關文件作出了“個人依法辦學可以進行試辦”的規定，都體現了國家鼓勵社會力量辦學的政策導向。特別是1987年出臺的《關于社會力量辦學的若干暫行規定》，是改革開放后第一個規范民辦教育發展的政策文件，鮮明地提出了“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”。當然，這里的“社會力量”僅限于國家和集體經濟范圍。

(二)快速發展階段(1992—2001年)

以鄧小平南方談話為標志，我國改革開放進入一個新階段。1992年中共十四大提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資辦學和民間辦學，改變國家包辦教育的做法”；1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出要“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”和“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”；1995年頒布的《教育法》提出“國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織以及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構”；1996年頒布的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》提出“到2010年，基本形成以政府辦學為主，社會各界共同參與的辦學體制及公辦學校和民辦學校共同發展的格局”。

為了更好地扶持民辦高等教育的發展，國家從1993年開始選擇一些省、自治區和直轄市中不具備頒發學歷文憑資格的民辦高等教育機構，組織開展高等教育學歷文憑考試試點工作。同年，原國家教委發布《民辦高等學校設置暫行規定》，指出民辦高等教育是“我國高等教育事業的組成部分”，并明確民辦普通高校的設置條件和程序；教育主管部門批準浙江樹人大學等4所民辦高校的設置申請。針對社會各界辦學領域主要集中于職業技術教育和成人教育的實際，1999年出臺的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出“鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業教育，經國家教育行政部門批準，可以舉辦民辦普通高等學校”，進一步拓展了民辦教育的發展空間。特別是1999年開始的高等教育擴招，帶來了巨大的高等教育需求，催生了獨立學院這一不同于民辦普通高校的新的民辦高等教育形式。獨立學院依托母體公辦高校的資源優勢和社會資金的支持，在較短時間內獲得快速發展。

針對民辦教育快速發展的形勢，教育行政部門加強對民辦教育機構的規范管理，對政府的職責、民辦教育機構的審批、民辦教育機構的財產和財務管理、民辦教育機構的權利和義務、學校內部管理體制等作出明確規定。1997年國務院頒布的《社會力量辦學條例》是第一個針對民辦教育的行政法規，規定了發展民辦教育的基本原則、行政管理體制、民辦教育機構的設立、教學管理、財產與財務管理、機構的變更與解散、政府的保障與扶持以及法律責任等，將民辦教育納入依法管理的軌道，著力推動民辦教育的健康及有序發展。2001年，我國加入世界貿易組織，承諾開放初等教育服務(不包括國家義務教育)、中等教育服務(不包括國家義務教育)、高等教育服務、成人教育服務和其他教育服務(如語言培訓)[注]張力：《我國加入世貿組織以后教育面臨的機遇與挑戰》，《思想理論教育導刊》2002年第11期，第37-43頁。，擴大了民辦教育發展的空間。

(三)依法規范發展階段(2002年至今)

隨著民辦教育的快速發展，制約民辦教育發展的困難和問題也開始逐漸暴露，包括如何正確認識民辦教育的地位和作用、對民辦教育的扶持和管理以及民辦學校內部治理等方面的問題，并迫切需要用法律法規來規范和約束。2002年12月通過的《民辦教育促進法》，是新中國成立后第一部關于民辦教育的專門法律，強調“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”，“ 民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”，并對民辦學校的設立、學校的組織與活動、教師與受教育者、學校資產與財務管理、管理與監督、扶持與獎勵、變更與終止以及法律責任等方面作出明確規定。之后，教育行政部門陸續對民辦教育收費管理、民辦高等教育、獨立學院設置與管理進行規范，使民辦教育發展逐步進入法治軌道。需要指出的是，針對當時民辦學校利用自籌資金辦學、捐資辦學者為數不多且多數是投資辦學的事實，在堅持民辦教育事業公益性原則以及《教育法》關于“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”規定的前提下，《民辦教育促進法》以“獎勵”的形式允許舉辦者取得合理回報。在當時條件下，這是一種必要的折中，有利于凝聚改革共識，但是籠統的按照非營利性教育機構的方式管理各類民辦學校[注]在現實中產生了四類民辦學校：捐資舉辦的民辦學校、舉辦者要求所有權但不要求合理回報的民辦學校、舉辦者要求取得合理回報的民辦學校以及在工商行政管理部門登記注冊的經營性的民辦培訓機構。，給民辦學校的規范管理和政策落實帶來很大困難，形成諸多政策難點，比如法人屬性、產權歸屬、扶持政策乃至民辦學校教師社會保險等問題，一直困擾著民辦學校的發展。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》圍繞大力支持民辦教育、依法管理民辦教育提出系統的改革框架，特別要求積極探索營利性與非營利性民辦學校分類管理，努力形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育與民辦教育共同發展的格局。2012年，教育部印發《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域 促進民辦教育健康發展的實施意見》，進一步加大了鼓勵民辦教育發展的力度。2015年修訂的《教育法》刪除了“不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的內容，為民辦學校分類管理提供了法律依據。2016年11月全國人大表決通過《關于修改〈民辦教育促進法〉的決定》，將民辦學校劃分為營利性和非營利性兩種，解決了長期以來制約民辦教育發展的政策難題，有利于與其他法律制度相銜接，從而完善財政、稅收、土地和收費等方面的管理制度。隨后，各地積極出臺民辦教育分類管理、分類登記的配套政策，標志著民辦教育發展進入新的階段。

二、改革開放40年民辦教育的主要成就

改革開放40年來，在政府的政策引導和社會各界的大力支持下，民辦教育事業取得了顯著成就，主要體現在以下五個方面。

(一)規模不斷擴大，成為教育事業發展的重要增長點

40年來，民辦教育從無到有、從小到大，規模不斷擴大，類型不斷豐富，成為我國教育事業發展的重要增長點。2017年，全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，在全國學校總數中占比34.57%，各類教育在校生5 120.47萬人。其中，民辦幼兒園16.04萬所，在園兒童2 572.34萬人；民辦普通小學6 107所，在校生814.17萬人；民辦初中5 277所，在校生577.68萬人；民辦普通高中3 002所，在校生306.26萬人；民辦中等職業學校2 069所，在校生197.33萬人；民辦高校747所(含獨立學院265所、成人高校1所)，普通本專科在校生628.46萬人，碩士研究生在學1 223人；另有其他民辦高等教育機構800所，各類注冊學生74.47萬人[注]教育部：《2017年全國教育事業發展統計公報》，2018-07-19，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。。在民辦教育快速發展的過程中，一批社會有識之士以及富有教育理想和開拓精神的校長發揮了積極作用，涌現出一批辦學理念先進、教育質量較高、辦學特色鮮明、社會聲譽較高和發展前景廣闊的民辦學校。

(二)緩解公辦教育供給不足的問題，增加全社會教育資源的投入

受國情和發展階段的影響，在“窮國辦大教育”的背景下，財政經費投入不足的問題一直制約著教育事業的發展。雖然1993年制定的《中國教育改革和發展綱要》就已提出“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到4%”，但這一比例多年徘徊在2.5%的低水平，至2005年仍只有2.82%，不僅遠低于發達國家，也低于發展中國家的平均水平[注]據聯合國教科文組織統計，發展中國家教育投資占GDP的比例，1960年為2.3%，1965年為2.8%，1970年為3.3%，1975年為3.9%，1980年和1985年均為4.0%。。特別是隨著農村集體經濟的削弱與瓦解，原有農村社隊籌資興辦的學校教育經費短缺的問題日益顯現。民辦教育發展吸納了來自公民個人、 企事業單位和社會團體等方面的有形資產及無形資產，開辟了社會資源轉化為教育資源的有效渠道，有效緩解了公辦教育供給不足的問題，成為支撐世紀之交普及義務教育和高等教育大眾化兩次超前發展的重要力量。2010年以來，民辦教育在解決進城務工人員隨遷子女的教育問題以及擴大學前教育資源方面也發揮了積極作用。

(三)擴大教育選擇機會，滿足人民群眾日益增長的差異化和多層次教育需求

從需求角度看，民辦教育是應過度教育和差異教育之需而生的。過度教育需求是指入學需求大于公辦學校所能提供的教育機會，差異教育需求是指教育需求超過現有公辦教育的水平和范圍[注]閻鳳橋：《對我國民辦教育有關政策的經濟學分析》，《浙江樹人大學學報》2005年第3期，第13-14頁。。改革開放以來，隨著收入水平的提高和社會利益格局的分化，人民群眾對多層次、個性化的教育需求持續快速增長[注]中國(海南)改革發展研究院課題組：《“十二五”教育公共服務體系建設：突出矛盾與主要任務》，《中國教育學刊》2011年第1期，第22-34頁。。相對于公辦教育單一的教育內容和方式，民辦教育擁有體制機制靈活的辦學優勢，以豐富的教育類型、多樣的專業設置和靈活的人才培養模式，在滿足差異化、多層次教育需求方面發揮了積極作用，如有的民辦學校提供學科特色教育服務，有的提供特定的升學服務，有的提供個性化的差生轉化服務，有的提供寄宿制教育服務，有的提供出國留學服務等。可以說，民辦教育的異軍突起，很好地滿足了人民群眾對教育的多元化需求。

(四)豐富教育形態，成為促進教育改革的重要力量

改革開放以來，民辦教育的發展打破了公辦教育一枝獨秀的辦學體制，形成了公辦教育與民辦教育共同發展的格局。作為與公辦教育不同的教育形態，民辦教育靈活的辦學機制、個性化服務的特色以及對社會需求的適應性，對公辦學校形成了明顯的沖擊，在一些地區和領域甚至倒逼公辦學校改革，極大地激發了教育活力。同時，民辦學校在特色辦學、人才培養以及現代學校制度建設等方面的改革和探索，也為深化公辦學校辦學體制、管理體制和育人機制改革提供了有益借鑒。一些民辦學校還通過各種方式參與公辦學校管理，提高了公辦學校的辦學水平。民辦教育的快速發展還促進了政府職能的轉變，與過去對公辦學校進行直接管理的方式相比，教育行政部門需轉變職能，履行教育全行業管理者的職責，更多應用立法、撥款、規劃、標準、信息服務和政策指導等手段，對包括民辦教育在內的各類教育機構進行宏觀管理，財政、稅收和社會保障等部門也需加強政策指導及制度機制建設。

(五)作為一種新的教育類型，豐富了中國特色社會主義教育體系

改革開放以來，我國民辦教育逐步涵蓋學前教育、義務教育、職業教育、高等教育與技能培訓等階段，學歷教育與非學歷教育并舉、普通教育與職業教育并重；在地域分布上，從最初發端的少數城市擴至全國城鄉；在地位和作用上，從作為公辦教育的一種補充到與公辦教育共同發展，辦學質量和特色已得到社會的廣泛認可[注]陶西平、王佐書：《中國民辦教育》，教育科學出版社2010年版，第2-9頁。。發展民辦教育，不是教育資源總量的簡單增加，也不是權宜之計和階段性的工作任務，而是我國教育發展的戰略舉措，體現了政府在教育領域深化改革、擴大開放的決心和實際行動，也進一步豐富了中國特色社會主義教育體系。

三、我國民辦教育發展的展望

中共十九大提出深化教育改革、加快教育現代化的任務，2018年召開的全國教育大會發出了加快教育現代化的動員令，未來一個時期，民辦教育可以而且應該大有作為。

(一)民辦教育仍擁有重大的發展機遇和廣闊的辦學空間

目前，我國教育總體發展水平已進入世界中上行列[注]《中國教育的時代選擇——黨的十八大以來教育改革發展成就述評·提高質量篇》，《中國教育報》2017年10月17日，第1版。，但教育發展不平衡、不充分的問題仍然很突出，教育普及水平仍然較低。2017年，我國學前教育毛入園率為79.6%，高中階段毛入學率為88.3%，高等教育毛入學率45.7%[注]教育部：《2017年全國教育事業發展統計公報》，2018-07-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html。，仍有較大的提升空間；教育體系還不完善，適應學習型社會要求的終身學習體系尚未建立，兒童早期教育、社區教育、老年教育和閑暇教育等都無法滿足社會需求；教育的包容性和選擇性不強，教育同質性較高、特色不足，隨著社會經濟環境的快速變化，針對學習者對學習方式的自主性要求以及對學校、教師、專業和課程的選擇性要求回應不足，對教育對象群體分化、流動性變強的適應性不強；教育體系活力不足，政府、社會和學校各個層面的積極性不高，公辦教育與民辦教育相互促進、共同發展的良性競爭局面尚未形成。要解決上述問題，不僅需要發展強大的公辦教育，也需要發展強大的民辦教育。隨著近年來民辦教育政策和制度環境的不斷改善，民辦教育仍擁有重大的發展機遇和廣闊的辦學空間，要善于把握發展機遇，發揮自身優勢，加快發展，為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要作出更大的貢獻。

(二)民辦教育發展亟須成熟、定型的政策和制度環境

改革開放初期，公辦教育占絕對主導地位。為鼓勵和引導民辦教育事業發展，國家采取相對寬松的管理策略，中央主管部門宏觀指導與地方政府積極創新相結合，上下互動，極大地激發了民辦教育發展的活力，也為探索與我國國情相適應的民辦教育發展道路提供了政策空間。民辦教育發展到今天，越來越觸及基本制度和政策，過去鼓勵創新和容忍失敗的寬松環境，可能成為制度碎片化和管理混亂的消極力量，特別是分類管理的頂層設計基本完成后，建立成熟的營利性與非營利性民辦學校分類管理的制度體系已成為當務之急。分類后，營利性民辦學校依照《公司法》等有關法律法規開展經營活動，非營利性民辦學校雖然沒有具體的法律法規指導，但國際上圍繞非營利組織建設已有相對成熟的制度安排和實踐探索，國內有關部門也有針對非營利組織的相關政策規定，所以要加快頂層設計，盡快形成制度，推動民辦教育制度盡快成熟、定型。我國民辦教育已進入主要依靠法律和制度而不是政策來規范的發展階段，在基本制度設計上需加強中央宏觀指導，維護制度的嚴肅性和統一性，為民辦教育的健康發展創造公平的競爭環境。這里說的“統一”指的是基本制度，在民辦教育自身發展模式上仍需因地制宜，留出足夠的政策空間。

(三)加強內涵建設是民辦教育高質量發展的必由之路

改革開放以來民辦教育發展已取得顯著成就，但總的來看，公辦教育體系仍然龐大而且優質資源集中，民辦教育發展不夠充分和規范，管理粗放，內部制衡和外部參與機制均不健全。目前，我國教育正面臨歷史性的轉變，即由“窮國辦大教育”向“大國辦強教育”轉變，資源不足已不是教育供需的主要矛盾，民辦教育相對于公辦教育的定位也發生相應的變化，如果原先依靠低成本擴張、與公辦教育具有很強同質性的民辦學校不及時轉型，其發展余地將極為有限，只有那些提供更為個性化的教育服務、管理更現代化、以質量與特色滿足社會多元需求的民辦學校，才會有大的發展機遇[注]王烽：《談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題》，《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》2010年第3期，第6-8頁。。在新形勢下，民辦學校要尊重社會需求和教育規律，找準自身定位，創新發展理念，凝練辦學特色，推進人才培養模式改革，與行業、企業緊密結合，面向地方、區域和社會辦學，提供充分、多樣的選擇教育機會，這是發揮自身優勢、形成辦學特色以及實現可持續發展的有效途徑。

(四)政府應加快轉變職能，實現教育全行業管理

改革開放以來我國民辦教育的發展，既是教育體系結構的深刻革命，也是教育宏觀管理的深刻革命。當前，政府管理教育依然存在越位、缺位和錯位的現象，在民辦教育充分發展和分類管理制度確立以后，教育行政部門僅僅履行對公辦學校的舉辦職能是不夠的，對包括民辦學校在內的各類教育機構實行全行業管理已具有現實可能性。所有的教育機構，不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，均由教育行政部門實行統一規劃、統一準入和統一監管。教育行政部門作為行業管理者，應公平對待各類教育機構，主要運用法律、政策、規劃、財政撥款、標準和信息服務等手段進行管理。在這一點上，需進一步認識教育的“事業”特征。“事業”不僅可以“公辦”也可以“民辦”，關鍵看其宗旨以及承擔社會責任和公益性的程度。應打破身份制度，將非營利性民辦學校納入事業單位范疇，建立統一的事業單位制度。這雖然只是單位類別的變化，并不實質性改變機構的管理體制，卻體現了政府對社會事業全行業管理的態度，有利于公辦學校改革向縱深推進，真正形成公辦事業單位與民辦事業單位共同舉辦社會事業的良好局面。

(五)民辦教育發展必須符合國家和社會公共利益

政府的政策驅動、社會的需求拉動以及民辦教育舉辦者的主動進取，是我國民辦教育發展的基本動力，顯示出民辦教育改革的廣度和深度，但客觀上也形成了十分復雜的利益格局。從改革開放以來民辦教育的發展歷程看，每次重大制度和政策的出臺都伴隨著激烈的爭論，這既反映了民辦教育發展的活力，也有利于社會各方面就有關重大政策和制度的制定展開充分的討論，從而形成改革的最大公約數。同時要看到，無論民辦教育發展到什么程度，都不能忘記改革的初衷，不能忘記發展民辦教育從根本上來說是保障公民受教育的權利。新修訂的《教育法》雖刪除了“教育機構不得營利”的條款，但仍然強調教育活動必須符合國家和社會公共利益。當前，對民辦教育的政策爭論很多，但學生、家長以及社會公眾的利益表達相對薄弱，還有一些弱勢的民辦學校(如農村民辦學校、打工子弟學校)容易被忽視，易受到政策“誤傷”。因此，在復雜多樣的利益訴求下，政府應堅持正確的改革理念，從國家和社會公共利益出發制定政策。