民辦學(xué)校退出與學(xué)生受教育權(quán)的保護(hù)
——基于國(guó)家義務(wù)視角

張利國(guó) 于海波

(大連民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116600)

近年來(lái)，民辦學(xué)校倒閉導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)中斷或無(wú)學(xué)可上的事件時(shí)常被媒體曝出，有的甚至引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件，不僅對(duì)民辦教育造成很大的負(fù)面影響，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于民辦學(xué)校退出過(guò)程中學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)的研究整體較為薄弱，主要聚焦于兩個(gè)方面：一是針對(duì)《民辦教育促進(jìn)法》以及相關(guān)立法，對(duì)學(xué)生安置相關(guān)法律條款和規(guī)范的研究(1)鄭毅：《民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的法律問(wèn)題及規(guī)范完善——以義務(wù)教育階段為例》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期，第238-246頁(yè)。②王鵬、龔緯：《論民辦高校破產(chǎn)后受教育權(quán)的法律保護(hù)》，《山東審判》2011年第5期，第75-78頁(yè)。；二是針對(duì)私立學(xué)校或民辦學(xué)校本身，對(duì)退出時(shí)如何保障學(xué)生利益的研究(2)鄭麗君：《美國(guó)私立高校退出問(wèn)題研究》，《黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第2期，第12-16頁(yè)。④應(yīng)倩：《民辦學(xué)校破產(chǎn)能力及相關(guān)問(wèn)題研究》，上海交通大學(xué) 2009年碩士學(xué)位論文，第30-31頁(yè)。。但從國(guó)家義務(wù)配置的視角看，對(duì)民辦學(xué)校退出時(shí)受教育權(quán)保護(hù)問(wèn)題的相關(guān)研究付諸闕如。民辦學(xué)校退出時(shí)學(xué)生的安置問(wèn)題，主要體現(xiàn)在《民辦教育促進(jìn)法》第五十七條“民辦學(xué)校終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善安置在校學(xué)生。實(shí)施義務(wù)教育的民辦教育終止時(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)。”按照規(guī)定，民辦學(xué)校是承擔(dān)學(xué)生安置義務(wù)的主體，而代表國(guó)家意志的審批機(jī)關(guān)僅對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)生承擔(dān)“協(xié)助”義務(wù)。民辦學(xué)校與學(xué)生是緊密相關(guān)的利益共同體，保護(hù)受教育權(quán)是民辦學(xué)校退出機(jī)制的核心問(wèn)題，毋庸置疑，民辦學(xué)校應(yīng)發(fā)揮受教育權(quán)保護(hù)的主體作用。但是，我國(guó)民辦學(xué)校具有典型的政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)(3)張利國(guó)、袁飛：《民辦高校分類管理中政府職能的重塑》，《黑龍江高教研究》2014年第10期，第89-93頁(yè)。，其發(fā)展與政府政策密切相關(guān)，甚至可用唇亡齒寒來(lái)形容(4)高桂娟、許志娥：《我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的政策分析》，《教育與教學(xué)研究》2009年第9期，第39-41頁(yè)。。因此，從國(guó)家義務(wù)視角審視當(dāng)前民辦學(xué)校退出時(shí)學(xué)生的受教育權(quán)保護(hù)，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、受教育權(quán)國(guó)家義務(wù)配置的法理分析

(一)受教育權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容

由于教育在提升國(guó)民素質(zhì)、培養(yǎng)人才、傳播文明及提高國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力等方面具有獨(dú)特而重要的作用，教育權(quán)與受教育權(quán)歷來(lái)受到國(guó)際社會(huì)的高度重視。作為公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，受教育權(quán)不僅在《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》《取締教育歧視公約》等規(guī)范性國(guó)際文件中予以規(guī)定，而且作為一項(xiàng)基本權(quán)利在絕大多數(shù)國(guó)家的憲法中加以明確。1954年我國(guó)頒布的《憲法》第九十四條首次對(duì)受教育權(quán)作出規(guī)定，使其成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。此后，歷次憲法修訂都對(duì)受教育權(quán)作出明確規(guī)定，2018年頒布的《憲法》第四十六條不僅規(guī)定了公民的受教育權(quán)，亦從人才培養(yǎng)目標(biāo)角度對(duì)國(guó)家義務(wù)作出規(guī)定。國(guó)家義務(wù)作為與公民基本權(quán)利相對(duì)應(yīng)的憲法基本范疇，是基本權(quán)利的根本保障(5)龔向和、劉耀輝：《基本權(quán)利國(guó)家義務(wù)是憲政的產(chǎn)物》，《法治研究》2010年第6期，第33-38頁(yè)。。按照德國(guó)憲法學(xué)有關(guān)理論，受教育權(quán)所對(duì)應(yīng)的國(guó)家義務(wù)主要呈現(xiàn)三種樣態(tài)：對(duì)應(yīng)受教育權(quán)防御權(quán)功能的國(guó)家消極義務(wù)(不予以侵犯的義務(wù))；對(duì)應(yīng)受教育權(quán)受益權(quán)功能的國(guó)家給付義務(wù)(請(qǐng)求國(guó)家積極作為的給付義務(wù))；對(duì)應(yīng)受教育權(quán)客觀價(jià)值秩序功能所衍生的國(guó)家保護(hù)義務(wù)(竭盡全力促進(jìn)基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù))(6)張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)(增訂本)》，法律出版社2017年版，第67-71頁(yè)。。在具體運(yùn)用方面，國(guó)家義務(wù)突出表現(xiàn)為通過(guò)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等國(guó)家職能的設(shè)定與履行等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，如在立法領(lǐng)域，目前我國(guó)已初步形成以憲法為基礎(chǔ)、以教育法和其他教育法為核心、以教育法規(guī)和各類教育規(guī)章為主體的多層次的教育法律體系，以保障公民的受教育權(quán)。

受教育權(quán)的人權(quán)意義不僅體現(xiàn)在其被越來(lái)越廣泛地運(yùn)用于國(guó)際條約和各國(guó)憲法之中，也體現(xiàn)在學(xué)界對(duì)受教育權(quán)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的不斷深化和持續(xù)爭(zhēng)論。按照民法“利益說(shuō)”觀點(diǎn)，權(quán)利的本質(zhì)是法律所承認(rèn)和保護(hù)的利益(7)黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第45頁(yè)。。受教育權(quán)究竟為何種權(quán)利，受教育者據(jù)此可獲得什么利益，對(duì)其自身有何意義？我國(guó)學(xué)者從人權(quán)角度，結(jié)合受教育權(quán)本質(zhì)學(xué)說(shuō)的演變進(jìn)程，將受教育權(quán)本質(zhì)的爭(zhēng)論觀點(diǎn)劃分為四種學(xué)說(shuō)，即公民權(quán)說(shuō)、生存權(quán)說(shuō)、學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)和發(fā)展權(quán)說(shuō)，其中“公民權(quán)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)公民的政治權(quán)利，“生存權(quán)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)公民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，“學(xué)習(xí)權(quán)說(shuō)”側(cè)重公民自身的發(fā)展完善，“發(fā)展權(quán)說(shuō)”強(qiáng)調(diào)受教育權(quán)的最終意義是使受教育者獲得身心全面和諧的發(fā)展(8)轉(zhuǎn)引自龔向和：《受教育權(quán)論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，第18-26頁(yè)。。盡管這四種學(xué)說(shuō)對(duì)受教育權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)都有失偏頗，但呈現(xiàn)兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。一是受教育權(quán)內(nèi)容具有豐富性。受教育權(quán)不僅包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，還包括對(duì)受教育者主體發(fā)展和人格完善等權(quán)利。它在本質(zhì)上是一項(xiàng)復(fù)合權(quán)利，是受教育者的“公民權(quán)或政治權(quán)”“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化權(quán)利”“發(fā)展權(quán)”及“學(xué)習(xí)權(quán)”(9)楊成銘：《受教育權(quán)的促進(jìn)和保護(hù)——國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)的實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2004年版，第45-55頁(yè)。。二是國(guó)家義務(wù)主體具有主導(dǎo)性。國(guó)家不僅應(yīng)承擔(dān)為受教育者主動(dòng)提供有助于其受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的學(xué)習(xí)條件與機(jī)會(huì)、消除妨礙其受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的不利環(huán)境與條件等積極義務(wù)，也要承擔(dān)不得損及受教育者正當(dāng)學(xué)習(xí)權(quán)與學(xué)習(xí)效果的消極義務(wù)。這也表明，受教育權(quán)不僅是主權(quán)國(guó)家必須履行的法定義務(wù)，也是聯(lián)合國(guó)各成員國(guó)和國(guó)際人權(quán)公約締約國(guó)義不容辭的國(guó)際責(zé)任(10)方妍、黃明東：《從我國(guó)法律和國(guó)際公約視角解讀大學(xué)生受教育權(quán)》，《河北法學(xué)》2011年第9期，第150-155頁(yè)。。

(二)對(duì)國(guó)家義務(wù)的認(rèn)識(shí)不能脫離受教育權(quán)具體的法律關(guān)系

法律關(guān)系是以權(quán)利、義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。在任何法律關(guān)系中，一方主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，意味著對(duì)方主體必然要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，反之亦然。民辦學(xué)校受教育權(quán)涉及多重法律關(guān)系，主要有政府(教育或工商行政部門等)與民辦學(xué)校之間形成的管理關(guān)系以及學(xué)校與學(xué)生之間形成的特殊教育行政關(guān)系。

1.政府與學(xué)校之間的法律關(guān)系。我國(guó)民辦教育的形成、發(fā)展與政府相關(guān)法律法規(guī)和政策息息相關(guān)(11)民辦教育發(fā)展過(guò)程中“政策風(fēng)險(xiǎn)”不容忽視，甚至影響民辦學(xué)校的興衰成敗。比如，2002年出臺(tái)的《關(guān)于舉辦高等醫(yī)學(xué)教育的若干意見》和2004年下發(fā)的《關(guān)于取消高等教育學(xué)歷文憑考試的通知》，使全國(guó)大部分醫(yī)學(xué)類民辦專修學(xué)院和學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)的學(xué)校大都走向倒閉或破產(chǎn)。現(xiàn)在的分類管理政策一定程度上不僅會(huì)影響民辦教育整體的結(jié)構(gòu)與布局，而且可能導(dǎo)致一批劣質(zhì)學(xué)校退出。，因此，該法律關(guān)系盡管不直接涉及學(xué)生，但對(duì)學(xué)生利益影響重大。在探討民辦學(xué)校退出對(duì)受教育權(quán)影響以及保護(hù)等問(wèn)題時(shí)，不能脫離對(duì)國(guó)家義務(wù)配置的思考，這種義務(wù)可能體現(xiàn)在政府對(duì)民辦學(xué)校的輔導(dǎo)、指導(dǎo)與救濟(jì)等多重義務(wù)中。

2.民辦學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系。這主要有一般行政法律關(guān)系說(shuō)、特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)及其改良說(shuō)、教育契約關(guān)系說(shuō)、監(jiān)護(hù)代理關(guān)系說(shuō)、民事與行政關(guān)系兼有說(shuō)等(12)陳紹峰：《受教育權(quán)糾紛及其法律救濟(jì)》，教育科學(xué)出版社2010年版，第48-61頁(yè)。。在受教育權(quán)糾紛處理實(shí)務(wù)中，大多采用一般行政法律關(guān)系說(shuō)和教育契約關(guān)系說(shuō)。我國(guó)民辦學(xué)校具有典型的投資辦學(xué)特征，其提供的教育產(chǎn)品兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品屬性，具備公益性和營(yíng)利性雙重特征，簡(jiǎn)單用一種學(xué)說(shuō)來(lái)解釋民辦學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系都難圓其說(shuō)。因此，很多學(xué)者反對(duì)用單一的民事或行政法律關(guān)系來(lái)處理受教育權(quán)糾紛，也不主張從整體上確定民辦學(xué)校與學(xué)生之間的基礎(chǔ)法律關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)按照辦學(xué)性質(zhì)、教育階段和具體行為等不同情形來(lái)確定受教育權(quán)法律關(guān)系，即“學(xué)校在活動(dòng)時(shí)，根據(jù)條件和性質(zhì)的不同，可以具有兩種主體資格。當(dāng)其參加行政法律關(guān)系，取得行政上的權(quán)利和承擔(dān)行政上的義務(wù)時(shí)，它就是行政法律關(guān)系的主體；當(dāng)其參與民事法律關(guān)系，取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)時(shí)，它就是民事法律關(guān)系的主體。”(13)勞凱聲：《中國(guó)教育法制評(píng)論(第5輯)》，教育科學(xué)出版社2007年版，第19頁(yè)。學(xué)者也普遍認(rèn)為，義務(wù)教育階段不論公辦教育抑或民辦教育，受教育權(quán)體現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系；非義務(wù)教育階段則視具體行為而定。招生錄取、資格審查、學(xué)籍管理、退學(xué)以及開除學(xué)籍等紀(jì)律處分、頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證等，都可被視為一種授權(quán)性行政行為，此時(shí)學(xué)校與學(xué)生之間構(gòu)成一種行政法律關(guān)系。民辦學(xué)校為學(xué)生提供的后勤、餐飲、郵寄、保管等業(yè)務(wù)以及營(yíng)利性民辦學(xué)校(主要是各種民辦非學(xué)歷教育性質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu))開展的培訓(xùn)、補(bǔ)習(xí)等教育活動(dòng)，可被視為一種教育服務(wù)合同關(guān)系，通常按照民事法律關(guān)系來(lái)處理。

民辦學(xué)校一旦倒閉或退出，很可能導(dǎo)致學(xué)生無(wú)法繼續(xù)或終止學(xué)業(yè)，民辦高校可能還面臨學(xué)生無(wú)法獲得畢業(yè)證和學(xué)位證等風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)受教育者影響重大。按照行政法的信賴保護(hù)原則(14)亦稱保護(hù)合法信賴原則或者尊重合法信賴原則，指行政主體應(yīng)當(dāng)確保管理活動(dòng)的明確性、穩(wěn)定性和連貫性，以樹立和保護(hù)行政相對(duì)人對(duì)行政主體及其管理活動(dòng)真誠(chéng)信賴的原則。，作為國(guó)家法律法規(guī)明確的授權(quán)性行政行為，獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)不僅體現(xiàn)在《教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》及《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》等法律法規(guī)中，而且在處理有關(guān)學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)的司法案例時(shí)也堅(jiān)持授權(quán)性行政行為的做法。如果因民辦學(xué)校退出導(dǎo)致學(xué)生無(wú)法獲得學(xué)業(yè)、學(xué)位權(quán)，明顯違反了行政法的信賴保護(hù)原則。此外，教育具有投入高、周期長(zhǎng)、時(shí)間連續(xù)和相對(duì)穩(wěn)定等特點(diǎn)，學(xué)業(yè)一旦中斷或終止，學(xué)生或家長(zhǎng)都需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力去調(diào)整和適應(yīng)，其間所花費(fèi)的成本難以估量。因此，無(wú)論民辦學(xué)校抑或政府相關(guān)部門，都應(yīng)積極擔(dān)負(fù)起保障學(xué)生受教育權(quán)的義務(wù)。

二、民辦學(xué)校退出時(shí)學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)的制度省思

大多數(shù)民辦學(xué)校從“出生”到“死亡”是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，這一結(jié)果的出現(xiàn)既與民辦學(xué)校自身有關(guān)，也與法律法規(guī)制度滯后、政府輔導(dǎo)與救助不力等國(guó)家義務(wù)配置的缺失有關(guān)。

(一)相關(guān)規(guī)定整體操作性不強(qiáng)

目前，民辦學(xué)校退出的相關(guān)法律法規(guī)主要體現(xiàn)在《民辦教育促進(jìn)法》第八章“變更與終止”、國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》第十條“健全學(xué)校退出機(jī)制”、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十六條至第十八條、第五章“罰則”部分、《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》第十三條以及《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》第七章“變更與終止”等具體規(guī)定中，實(shí)踐中也參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》《公司法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《民事訴訟法》等法律法規(guī)。與原有立法相比，民辦教育新法新政在退出方面的規(guī)定存在以下不足。

1.學(xué)生安置問(wèn)題沒(méi)有明顯的突破。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱“新《民促法》”)僅在原法第五十九條基礎(chǔ)上增加了一款有關(guān)“非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校清償財(cái)務(wù)后剩余財(cái)產(chǎn)處置”的規(guī)定。從各省(市、區(qū))出臺(tái)的相關(guān)政策來(lái)看，針對(duì)學(xué)生安置問(wèn)題有一些亮點(diǎn)，比如浙江、天津、陜西、內(nèi)蒙古、寧夏、江西、云南、四川等明確提出要制定詳細(xì)的“師生安置方案”。陜西規(guī)定，民辦學(xué)校退出時(shí)，應(yīng)事先公告，經(jīng)批準(zhǔn)后有序退出，依法保護(hù)受教育者和教職工的合法權(quán)益；湖北提出，要完善申請(qǐng)退出和責(zé)令強(qiáng)制退出機(jī)制，依法保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益；寧夏強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)在優(yōu)先保障師生權(quán)益的前提下，依法依規(guī)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算；浙江明確，民辦學(xué)校應(yīng)在學(xué)生和教職工權(quán)益優(yōu)先、全面保障的基礎(chǔ)上開展各類清算工作，民辦學(xué)校清算時(shí)應(yīng)編制教職工和學(xué)生安置方案，清算組負(fù)有擬訂教職工和學(xué)生安置方案，必要時(shí)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出將學(xué)生安置到其他學(xué)校的申請(qǐng)的職責(zé)。但整體上各地對(duì)受教育權(quán)保護(hù)問(wèn)題沒(méi)有作出實(shí)質(zhì)性的修改，更多還是對(duì)新《民促法》相關(guān)法條的簡(jiǎn)單復(fù)制，整體立法品質(zhì)不高。

2.學(xué)生安置相關(guān)規(guī)定較為粗糙、難以操作。按照新《民促法》第五十七條的規(guī)定，代表國(guó)家的審批機(jī)關(guān)僅對(duì)義務(wù)教育階段終止的民辦學(xué)校負(fù)有學(xué)生安置義務(wù)，其他非義務(wù)教育階段的學(xué)生安置一律由民辦學(xué)校負(fù)責(zé)。2018年司法部公布的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》第六十二條和第六十三條分別就民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、民辦學(xué)校侵犯受教育者合法權(quán)益的法律責(zé)任作了規(guī)定，也證明民辦學(xué)校對(duì)學(xué)生安置問(wèn)題負(fù)有法定義務(wù)，而相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)則被排除在外。盡管新《民促法》規(guī)定了義務(wù)教育階段審批機(jī)構(gòu)具有協(xié)助安置學(xué)生的義務(wù)，但對(duì)于在多大程度上協(xié)助、不協(xié)助或怠于協(xié)助有無(wú)法律責(zé)任等事項(xiàng)語(yǔ)焉不詳，這使缺乏法律責(zé)任約束的“協(xié)助”義務(wù)在現(xiàn)有審批機(jī)關(guān)人力、財(cái)力資源相對(duì)緊張的情況下，可能淪為僅憑其道德良心和角色自覺(jué)維系的道德義務(wù)，難以保障民辦學(xué)校退出時(shí)學(xué)生的受教育權(quán)。

(二)政府輔導(dǎo)與救助功能缺位

國(guó)家是受教育權(quán)重要的保障主體和義務(wù)主體。對(duì)于陷入困境的民辦學(xué)校，除自身開展積極的自力救濟(jì)外，政府輔導(dǎo)與救助也非常必要，因?yàn)槿绻ㄟ^(guò)輔導(dǎo)救助使其不退出、少退出或有序退出，都能對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)起到極大的保護(hù)作用。比如，日本政府設(shè)定了經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行預(yù)警，對(duì)陷入困境的私立大學(xué)持續(xù)開展跟蹤輔導(dǎo)，不僅給予資金方面的幫助，而且通過(guò)建立私立學(xué)校重整再生制度，創(chuàng)造合并機(jī)會(huì)，幫助其應(yīng)對(duì)危機(jī)和轉(zhuǎn)型發(fā)展(15)巖崎保道:《私立大學(xué)再編の現(xiàn)狀と私立大學(xué)再建のための政策検討—自主再建を目的とした経営改善策の提言》，《大學(xué)評(píng)価·學(xué)位研究》第8號(hào)，2008年12月，(研究ノート·資料 )，第101-112 頁(yè)。。

目前，我國(guó)民辦教育相關(guān)法律法規(guī)和制度性文件對(duì)民辦學(xué)校輔導(dǎo)與救助的功能是缺失的，表現(xiàn)在：一是缺乏退出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)民辦學(xué)校的經(jīng)營(yíng)狀況難以作出有效的甄別和判斷，也無(wú)法開展有針對(duì)性的輔導(dǎo)和救助；二是盡管強(qiáng)調(diào)公辦學(xué)校與民辦學(xué)校在法律地位上的平等，但更多的是形式上的平等，實(shí)踐中難以落實(shí)或落實(shí)不到位。由于針對(duì)陷入困境的民辦學(xué)校的專門輔導(dǎo)與救助幾乎空白，民辦學(xué)校退出時(shí)處于失序狀態(tài)，有些寧愿選擇方式更為簡(jiǎn)單、交易成本更低的“自滅式”退出。

(三)權(quán)利救濟(jì)途徑相對(duì)有限

按照“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法學(xué)理念，受教育權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)也離不開健全的司法救濟(jì)保障。在實(shí)踐中，受教育權(quán)司法救濟(jì)的路徑較為有限，對(duì)受教育權(quán)的保障也存在不當(dāng)之處。

1.短期內(nèi)難以直接通過(guò)違憲審查和憲法訴訟保障受教育權(quán)。目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)審判實(shí)踐是否援引憲法仍存在很大爭(zhēng)議，導(dǎo)致地方法院實(shí)際援引憲法的案例稀少、態(tài)度謹(jǐn)慎。同時(shí)，由于我國(guó)缺乏憲法解釋機(jī)制，受教育權(quán)本身的內(nèi)涵又難以界定，其核心價(jià)值難以涵射到具體的法律規(guī)范中(16)聶帥鈞：《我國(guó)學(xué)前兒童受教育權(quán)法律保障機(jī)制的完善——基于國(guó)家義務(wù)的視角》，《河北法學(xué)》2018年第8期，第145-160頁(yè)。。

2.受教育權(quán)申訴渠道不通暢。新《民促法》第四十三條規(guī)定：“民辦學(xué)校侵犯受教育者的合法權(quán)益，受教育者及其親屬有權(quán)向教育行政部門和其他有關(guān)部門申訴，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以處理。”不過(guò)，按照2016年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 第五十九條“學(xué)校通過(guò)成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，受理學(xué)生對(duì)處理或者處分決定不服提起的申訴”，上述條款可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中的運(yùn)行困難。

新《民促法》只籠統(tǒng)地規(guī)定了教育行政部門和其他有關(guān)部門處理申訴的相應(yīng)內(nèi)容，并沒(méi)有明確具體的申訴處理機(jī)構(gòu)。此外，對(duì)申訴人員構(gòu)成、申訴時(shí)效和處理期限及不履行或怠于履行申訴職責(zé)所應(yīng)擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任，均未作出明確規(guī)定。在當(dāng)前政府行政部門大多處于人手緊張、任務(wù)繁重的情況下，針對(duì)民辦學(xué)校退出受教育權(quán)糾紛等專業(yè)性、復(fù)雜性較高的問(wèn)題，恐怕很難通過(guò)申訴的途徑獲得救濟(jì)和保障。實(shí)踐中，因民辦學(xué)校退出而提出受教育權(quán)保護(hù)的訴訟鳳毛麟角，以教育及相關(guān)行政部門為被告提起訴訟的案件更是罕見。

三、完善受教育權(quán)保護(hù)的思維進(jìn)路

受教育權(quán)保護(hù)貫穿于民辦學(xué)校整個(gè)發(fā)展階段，涵蓋教育、法律和社會(huì)保障等一系列制度，因此，從國(guó)家義務(wù)配置角度看待民辦學(xué)校退出受教育權(quán)保護(hù)問(wèn)題，不僅應(yīng)聚焦受教育權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)等，也應(yīng)主動(dòng)置于退出機(jī)制整體框架下，從宏觀角度對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行設(shè)計(jì)。

(一)堅(jiān)持微觀與宏觀結(jié)合，完善法律法規(guī)

1.完善現(xiàn)有法律條款。一是建議將新《民促法》第五十七條第一款“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校”改為“從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校”，明確其終止時(shí)，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極指導(dǎo)和協(xié)助學(xué)校安排學(xué)生繼續(xù)就學(xué)。這樣就將審批機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)對(duì)象由義務(wù)教育階段民辦學(xué)校擴(kuò)至所有從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校。因?yàn)橐恍┟褶k本專科院校一旦退出，涉及原有學(xué)業(yè)的承續(xù)和學(xué)生最終學(xué)歷、學(xué)位證書獲取等問(wèn)題，而這些學(xué)校不同于義務(wù)教育階段的學(xué)校，往往受地域、專業(yè)和課程等因素限制，在所在區(qū)域很難找到與原學(xué)校類似的轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校，完全寄希望于已陷入終止困境的民辦學(xué)校來(lái)解決顯然不切實(shí)際，需要借助教育及相關(guān)行政部門進(jìn)行跨區(qū)域、跨行業(yè)的“積極協(xié)助”義務(wù)來(lái)完成。同時(shí)，可借鑒《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》有關(guān)學(xué)校終止后學(xué)生安置的規(guī)定(17)《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第五十二條規(guī)定，獨(dú)立學(xué)院終止時(shí)仍未畢業(yè)的在校學(xué)生由參與舉辦的普通高等學(xué)校托管。對(duì)學(xué)習(xí)期滿且成績(jī)合格的學(xué)生，發(fā)給獨(dú)立學(xué)院的畢業(yè)證書；符合學(xué)位授予條件的，授予獨(dú)立學(xué)院的學(xué)士學(xué)位證書。，采用類推適用原則，對(duì)具有掛靠單位的民辦學(xué)校，一旦終止可由所掛靠單位承擔(dān)學(xué)生安置責(zé)任(18)鄭毅：《民辦學(xué)校終止后學(xué)生安置的法律問(wèn)題及規(guī)范完善——以義務(wù)教育階段為例》，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期，第238-246頁(yè)。。二是為防止審批機(jī)關(guān)消極不作為，可以在新《民促法》第六十三條或正在修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中增加“審批機(jī)關(guān)不履行或怠于履行法定職責(zé)，造成嚴(yán)重后果的”相應(yīng)法律責(zé)任，以督促審批機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待學(xué)生分流安置問(wèn)題。

2.允許有條件地適用重整制度。重整是指對(duì)可能或已經(jīng)破產(chǎn)但又有挽救希望與挽救價(jià)值的法人型企業(yè)，通過(guò)對(duì)各方利害關(guān)系人的利益協(xié)調(diào)，強(qiáng)制性進(jìn)行營(yíng)業(yè)重組與債務(wù)清理，以使企業(yè)避免破產(chǎn)、獲得更生的法律制度(19)王欣新：《破產(chǎn)法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第247頁(yè)。。對(duì)于民辦學(xué)校可否適用企業(yè)法上的破產(chǎn)重整制度，學(xué)界有“贊成說(shuō)”和“否定說(shuō)”。在境外，重整或再生已成為美國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)私立教育法一項(xiàng)重要的法律制度，并在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，重整制度為經(jīng)營(yíng)困難的民辦學(xué)校提供了一個(gè)擺脫困境、重獲新生的機(jī)會(huì)，為防止直接進(jìn)入破產(chǎn)清算階段而引發(fā)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)起到了減震器和緩沖帶的作用，其價(jià)值和意義值得提倡。民辦學(xué)校可有條件地適用重整制度，但重整的對(duì)象應(yīng)該是那些辦學(xué)規(guī)模大、社會(huì)影響廣且具有一定重整再生能力的民辦學(xué)校。

3.制定專門的民辦學(xué)校變更退出實(shí)施細(xì)則。以營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校為基本框架，制定兩類學(xué)校變更退出的實(shí)施細(xì)則。細(xì)則內(nèi)容主要涵蓋兩類學(xué)校的退出標(biāo)準(zhǔn)、退出程序、退出條件、清算問(wèn)題及相關(guān)法律責(zé)任等。其中，師生權(quán)益保護(hù)問(wèn)題既可單列一章，也可分散到清算制度、輔導(dǎo)救助和罰則等相關(guān)章節(jié)。對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校，要堅(jiān)持以民辦學(xué)校為主體、政府積極履行輔導(dǎo)救助義務(wù)的受教育權(quán)保護(hù)思路，建立起事前預(yù)警(將招生數(shù)量變化作為重要考察指標(biāo))、明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)、引入重整再生制度及完善退出程序(如學(xué)生權(quán)益保護(hù)優(yōu)先、學(xué)生安置方案合理性合法性審查前置)等在內(nèi)的受教育權(quán)保護(hù)機(jī)制。除保障學(xué)生的學(xué)費(fèi)返還請(qǐng)求權(quán)以及必要的損害賠償請(qǐng)求權(quán)外，受教育權(quán)更要側(cè)重對(duì)學(xué)生學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)的維護(hù)。對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校，則應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)退出為主導(dǎo)、加強(qiáng)政府監(jiān)管的總體思路。民辦學(xué)校退出時(shí)，應(yīng)事先公告，經(jīng)批準(zhǔn)后有序退出。完善信息披露制度，對(duì)辦學(xué)狀況持續(xù)惡化有退出之虞的民辦學(xué)校，可引入責(zé)令強(qiáng)制退出機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)“自滅式”退出行為的監(jiān)管和處罰力度，避免營(yíng)利性民辦學(xué)校因隨意退出對(duì)學(xué)生權(quán)益造成侵害。

此外，鑒于民辦學(xué)校一般采取先繳費(fèi)后上學(xué)的收費(fèi)方式，為有效避免學(xué)校中途退出對(duì)學(xué)生學(xué)費(fèi)返還權(quán)的侵害，建議設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金、學(xué)費(fèi)補(bǔ)償儲(chǔ)備金或建立學(xué)費(fèi)責(zé)任保險(xiǎn)制度，當(dāng)出現(xiàn)因?qū)W校退出導(dǎo)致學(xué)費(fèi)難以返還時(shí)，學(xué)生可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償或保險(xiǎn)理賠。

(二)建立退出預(yù)警機(jī)制，明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)

1.建立民辦學(xué)校退出預(yù)警機(jī)制。在這方面，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)做法可供借鑒。日本通過(guò)設(shè)定經(jīng)營(yíng)判斷指標(biāo)，對(duì)私立學(xué)校進(jìn)行先期預(yù)警。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在2009年和2013年先后制定《私立高級(jí)中等以上學(xué)校轉(zhuǎn)型及退場(chǎng)機(jī)制方案》《“教育部”輔導(dǎo)私立大專校院改善及停辦實(shí)施原則》，構(gòu)建了相對(duì)完善的私立學(xué)校預(yù)警機(jī)制，前者主要從財(cái)務(wù)、招生及教育質(zhì)量等方面確立了12項(xiàng)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判指標(biāo)，后者主要從入學(xué)學(xué)生數(shù)、校務(wù)評(píng)鑒結(jié)果、積欠教職工薪資情況以及學(xué)校是否存在掏空校產(chǎn)、買賣董事會(huì)席位等違法行為4項(xiàng)指標(biāo)來(lái)判斷，以此作為衡量學(xué)校經(jīng)營(yíng)狀況、決定是否列入觀察名單、執(zhí)行行政督導(dǎo)或決定是否停辦的標(biāo)準(zhǔn)(20)②張利國(guó)、石猛：《新政背景下民辦學(xué)校退出機(jī)制的反思與重構(gòu)》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2018年第8期，第13-17頁(yè)。。

借鑒上述做法，政府可采取以定量為主、定性與定量相結(jié)合的評(píng)估辦法，增加常態(tài)現(xiàn)金結(jié)余率、設(shè)備更新指數(shù)、減薪指數(shù)和在校生保留率等定量指標(biāo)，結(jié)合民辦學(xué)校在財(cái)務(wù)管理、法人治理和辦學(xué)質(zhì)量等方面的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，設(shè)計(jì)民辦學(xué)校預(yù)警指標(biāo)體系，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警等級(jí)評(píng)定，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)情況決定對(duì)困難學(xué)校的介入時(shí)機(jī)和所采取的措施。政府也可在現(xiàn)有年審制的基礎(chǔ)上，針對(duì)民辦學(xué)校在財(cái)務(wù)、招生和培養(yǎng)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)點(diǎn)，建立彈性預(yù)警機(jī)制。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建包括信息收集管理、預(yù)警分析評(píng)估與決策輸出管理等模塊在內(nèi)的綜合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，定期收集和整理民辦學(xué)校主要辦學(xué)信息，開展預(yù)評(píng)估，對(duì)超出預(yù)警閾值的，由預(yù)警分析評(píng)估系統(tǒng)作出評(píng)估，并給予“紅”“黃”牌警告。同時(shí)，將該評(píng)估結(jié)果輸送給專業(yè)人士或權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合研判，以決定是否采取補(bǔ)救措施和采取何種措施，對(duì)情況惡劣或連續(xù)三年紅牌警告的民辦學(xué)校，可以責(zé)令其停招或退出。

2.明確政府輔導(dǎo)救助義務(wù)。一是對(duì)受到預(yù)警的學(xué)校(困難學(xué)校)，政府可以積極介入，組織專家輔導(dǎo)小組深入學(xué)校進(jìn)行咨詢輔導(dǎo)，協(xié)助并監(jiān)督學(xué)校執(zhí)行《經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃書》，通過(guò)減免稅費(fèi)、提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)及創(chuàng)造合并機(jī)會(huì)等形式，幫助民辦學(xué)校改善經(jīng)營(yíng)狀況。對(duì)經(jīng)輔導(dǎo)無(wú)改善跡象的，啟動(dòng)退出機(jī)制。二是建議由政府相關(guān)行政部門牽頭，整合民辦學(xué)校、相關(guān)企事業(yè)單位資源，建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的民辦學(xué)校振興事業(yè)團(tuán)體。該團(tuán)體主要負(fù)責(zé)為陷入困境的民辦學(xué)校提供合并信息和重整機(jī)會(huì)，提供企業(yè)支援和業(yè)務(wù)合作的機(jī)會(huì)，協(xié)助學(xué)生安置的跨區(qū)域協(xié)調(diào)等事務(wù)。同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃進(jìn)展順利、重整希望較大的民辦學(xué)校，提供融資及申請(qǐng)補(bǔ)助金等方面的輔導(dǎo)。上述資金可由各地方政府民辦教育專項(xiàng)基金以分?jǐn)偟姆绞接枰灾С帧Ｈ前l(fā)揮民辦教育協(xié)會(huì)、民辦教育聯(lián)盟等第三方機(jī)構(gòu)的作用，及時(shí)幫助退出學(xué)校收集相關(guān)學(xué)校轉(zhuǎn)學(xué)信息，提供調(diào)解幫助。對(duì)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，政府應(yīng)按照就近原則和不低于原學(xué)校基本教學(xué)質(zhì)量的原則，義務(wù)為學(xué)生提供轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校。必要時(shí)，教育行政部門可向其他學(xué)校分派學(xué)生，其中產(chǎn)生的必要費(fèi)用由原學(xué)校承擔(dān)②。

(三)建立健全受教育權(quán)相關(guān)救濟(jì)機(jī)制

1.明確受教育權(quán)的權(quán)益內(nèi)容。因民辦學(xué)校退出而導(dǎo)致的受教育權(quán)保護(hù)問(wèn)題，主要涉及學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)、畢業(yè)證和學(xué)位證獲得權(quán)以及學(xué)費(fèi)返還請(qǐng)求權(quán)等。因?qū)W校退出產(chǎn)生的學(xué)業(yè)繼續(xù)權(quán)，既包括退出學(xué)校積極履行學(xué)生安置義務(wù)、保證轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)校基本辦學(xué)質(zhì)量不得低于原來(lái)學(xué)校的義務(wù)，也包括審批機(jī)關(guān)對(duì)義務(wù)教育階段學(xué)校履行積極協(xié)助的義務(wù)。其中，民辦學(xué)校對(duì)學(xué)生的安置義務(wù)本質(zhì)上屬于基于合同的民事法律關(guān)系，可以提起違約訴訟。但從我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，受教育權(quán)不屬于該法中民事權(quán)益的范圍，因而不能提起侵權(quán)之訴。對(duì)于審批機(jī)關(guān)沒(méi)有履行或怠于履行民辦學(xué)校(主要為民辦學(xué)歷教育機(jī)構(gòu))受教育權(quán)積極協(xié)助義務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，可增設(shè)為新《民促法》第六十三條規(guī)定的法律責(zé)任的一種情形，并依據(jù)該項(xiàng)規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。對(duì)于因?qū)W校退出學(xué)生無(wú)法獲得畢業(yè)證、學(xué)位證的情形，按照學(xué)界通說(shuō)和司法實(shí)踐，頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證是一項(xiàng)授權(quán)性行政行為，學(xué)生及其親屬可以提起行政訴訟。因?qū)W校退出產(chǎn)生的學(xué)費(fèi)返還請(qǐng)求權(quán)，本質(zhì)上是基于教育服務(wù)合同而形成的民事法律關(guān)系，學(xué)生及其親屬可據(jù)此提起民事訴訟。

2.完善受教育權(quán)申訴制度。進(jìn)一步明確教育及相關(guān)行政部門受理受教育權(quán)申訴的具體機(jī)構(gòu)，規(guī)范申訴基本程序、明確相關(guān)部門的義務(wù)責(zé)任和申訴方的權(quán)利義務(wù)，暢通申訴救濟(jì)渠道。同時(shí)，優(yōu)化申訴人員構(gòu)成和組織程序。對(duì)爭(zhēng)議較少或?qū)κ芙逃龣?quán)影響較小的一般申訴，可簡(jiǎn)化申訴機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成，提高工作效率；對(duì)爭(zhēng)議較多或?qū)κ芙逃龣?quán)影響較大的特別申訴，要嚴(yán)格規(guī)范人員構(gòu)成、申訴時(shí)效、回避制度和后續(xù)救濟(jì)等制度程序，保障結(jié)果的公正與科學(xué)(21)張利國(guó)、李力：《中國(guó)內(nèi)地高校學(xué)生申訴制度之完善——以臺(tái)灣地區(qū)學(xué)生申訴制度為視角》，《大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期，第469-472頁(yè)。。

3.擴(kuò)大受教育權(quán)憲法規(guī)范的解釋力。當(dāng)前，憲法還無(wú)法適用于受教育權(quán)具體的司法實(shí)踐，但在“基本權(quán)利—國(guó)家義務(wù)”的框架下，要自覺(jué)運(yùn)用受教育權(quán)合憲性的立法精神和原則來(lái)解釋具體適用的法律規(guī)范，從而在更高的位階上對(duì)所涉及的民事或行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響，以更好地保護(hù)受教育權(quán)。鑒于民辦學(xué)校退出時(shí)學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)具有典型的群體性和廣泛的社會(huì)性等特點(diǎn)，建議將其適時(shí)納入公益訴訟范疇，以擴(kuò)大受教育權(quán)救濟(jì)途徑。當(dāng)然，受教育權(quán)作為憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，其最直接和有效的保護(hù)還是依賴于憲法訴訟的救濟(jì)，因此，有必要逐步建立憲法訴訟制度并適用于受教育權(quán)司法實(shí)踐，使受教育權(quán)獲得更有力的保障。