我國政府績效評估實踐：問題、支持性條件與發展趨勢

摘要：政府績效評估被看作是重要的治理工具創新和政府改革助推器，受到世界各國與地區政府的重視。作為一種管理工具創新，政府績效評估在理論上雖已較為成熟并得到高度認可，但在實踐運用中還面臨來自評估指標體系不科學、評估程序不透明、評估結果與行政問責體系相分離等方面的挑戰。本著增強實踐可行性、科學性和有效性之目標，完善政府績效評估需要在評估指標體系設計、評估結果應用、評估指標體系動態調整、政府信息公開支持、目標控制取向轉換、人才支持、公民參與等方面做出切實改進。

關鍵詞：績效評估;行政改革;評估指標;政務信息公開

中圖分類號：D035 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）17-0036-05

作為政府改革與治理創新的重要工具之一—政府績效評估對于提高政府工作效能，增強政府回應性，構建負責任的結果導向的政府具有重要意義，因而受到世界各個國家與地區執政黨和政府的重視。就我國來看，由于受到世界范圍內新公共管理主義運動和改革開放前“大鍋飯”嚴重降低人民生產積極性弊端的共同影響，自上個世紀90年代以來，“政府績效評估開始在一些地方政府受到熱捧”[1]，后來逐步擴散到全國。由于源自西方的績效管理理念與改革開放以后興起的目標責任制精神相契合，政府績效評估在我國普及較為迅速，各級地方政府都試圖通過引進績效管理來實現提高工作效率和推動經濟社會發展之目標。然而，在對績效評估寄予重望之余，其實際效果如何卻不得而知，也因“面臨著勞而無功的現實而屢遭質疑”[2]。同時，在理論研究和實踐之間也出現了裂痕——與實踐運用相比，政府績效評估理論研究可謂“曲高和寡”，實踐操作者對理論研究成果的吸收運用呈明顯減弱跡象[3]。可以說在形式上績效評估在政府部門得到了普遍應用，但現實卻是它后來被越來越多地當作“花瓶擺設”，很多當初對績效評估滿腔熱情的地方政府最后也都半途而廢，比如備受矚目的“甘肅模式”在推行的第三年就叫停了，而且一直沒有重啟的跡象。

事實上，政府績效評估的理念雖然很容易理解，并被社會各界廣泛接受，但科學實施績效評估確是一個艱難的挑戰，面臨著諸多障礙與問題。比如，客觀評估所需的支撐體系難以建立，科學評估指標體系構建中的價值沖突，以及實施評估所需的高昂成本等。總體來看，自從1993年公布《國家公務員暫行條例》以來，經過20多年的實踐發展，政府績效評估在實踐中取得了巨大的發展，績效評估觀念已經深入人心，績效評估也在各級政府機構得到了普遍應用，但“從實踐操作層面看，現在的績效評估體系遠未成功”[4]，很多情況下僅僅被當作是一個安全帶——大部分人相信它是必要的，而不愿意去使用它[5]。為此，有必要考察我國政府績效評估實踐的發展情況，反思政府績效評估過程中存在的問題，以期為完善政府績效管理體系，助推行政管理改革提供參考。

一、當前政府績效評估實踐存在的主要問題

與私營部門績效評估相比，政府績效評估面臨更多的約束性條件，也面臨著更多的問題。我國政府績效評估實踐中面臨的主要問題可以概括為以下幾個方面：

（一）評估指標體系不科學

“作為政府績效評估的核心，績效指標體系的建構決定著整個績效評估的科學程度，同時影響著政府工作的科學程度”[6]。具體而言，科學的績效評估指標體系是政府績效評估實踐應用的基礎，它需要與各個政府部門的工作實際尤其是工作目標相適應，兼具科學性、規范化和可行性。但受到政治文化、歷史發展水平、指標制定者與公共行政實踐者溝通不足等多方面因素的影響，我國的政府績效評估指標體系在科學化、規范化和可行性方面存在諸多有待完善的方面。

第一，從橫向上看，由于缺乏權威的、統一的規劃和指導，職能相同或相近的政府部門績效評估在“內容和側重點上差別大、評估標準不統一、評估程序和方法不一致”[7]，這就使得績效評估結果不具備可比性，科學性和客觀性也備受質疑。

第二，從縱向上看，政府績效評估指標缺乏層次性。我國中央-省-地市-縣-鄉五級政府部門之間以及同一部門不同層級工作人員之間，其在職能履行方面存在顯著差異，尤其是中央政府與地方政府之間以及行政領導與科級以下工作人員之間，其所需履行的職能存在顯著層次差異。比如中央機關職能部門主要把握全局，聚焦政策制定、宏觀規劃與管理，而基層政府則主要面向民眾與企業提供面對面的公共服務;中央政府的考核應聚焦于決策與宏觀管理的科學性、實效性，以及內部行政效率，而基層政府則更應該聚焦于情緒勞動（emotional labor）①，進而引導各級領導干部與民眾之間的良性互動，提高民眾的政治信任水平與公共服務滿意度。但在當前的政府績效評估實踐中，絕大部分績效評估指標體系缺乏明顯的層次區分②，尤其是基層干部績效評估體系也未能把情緒勞動作為重要指標納入績效考核指標體系之中。

第三，績效評估指標體系的價值目標取向有失偏頗。與私營部門主要追求經濟效益最大化不同，政府所追求的價值目標是多元的，效率、公正、平等、民主、回應性等都是重要目標，而在政府績效評估實踐中，往往強調效率指標，而忽視了公平、民主、回應性等社會指標。比如2016年度杭州市民政局（市老齡工辦）績效考核指標包括完善社會保障體系、養老為老服務、社會救助、慈善事業促進、基層政權與社區建設、社會組織培育發展和社會事務等七個方面，但均為強調政策落實和完成數量型任務指標，比如在完善社會保障體系方面，要求出臺《杭州市支出型貧困家庭基本生活保障辦法》;提高城鄉最低生活保障標準，城鄉最低生活保障標準提升10%以上，農村低保標準達到城鎮標準的90%③，而未涉及服務質量、民主價值、回應性等價值目標。

第四，一些地方政府部門的績效評估指標體系設計粗糙，或是“領導上級拍腦袋決策的結果，完全脫離現實”[8]，或者東拼西湊，與本部門主要職能、工作目標、工作性質不相適應，難以準確測量工作績效，不具備科學性和可行性。

第五，績效評估標準不科學難以量化。組織所設定的績效目標必須是可測量的，即績效目標要轉化為可計算的量化指標，而現有政府績效評估所依據的主要標準卻是難以精確量化的。我國現有的政府績效評估標準主要依據《公務員法》，考核內容立足于“德”“能”“勤”“績”“廉”等五個維度。然而，這五個維度“太模糊以至于難以用于評估實踐”[4]。從本質上看，包括《公務員法》和各省市公務員考核實施辦法在內的相關法律法規文本多是公務員評估操作的一般性框架，難以用于實際評估過程，自然也就無法有效地指導政府績效評估實踐。

第六，評估過程不透明，績效評估結果難以服眾。體制內外共同參與、程序民主、過程透明、結果公開的績效評估才有說服力，但我國政府績效評估過程中民眾參與程度不高，政府內部非領導職務公務員參與情況也不容樂觀，其評估結果自然也就令人質疑。比如根據政府主導完成的《中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關于2013年績效評估和為民辦實事情況的通報》顯示，公眾對各市州黨委政府和省直機關各單位2013年工作的滿意度較高，評價平均分為85.91（總分100）④。但如此高的評價，網友多持懷疑態度。這一公開結果與第三方評估的政府網站信息公開指數差距較大，根據《2015中國政府網站績效評估總報告》⑤，2015年全國地市級城市政府網站信息公開指數均值只有0.49，省會城市均值也只有0.74。

第七，績效評估指標體系偏離政府角色定位。政府績效評估要評估政府該做的事以及應該履行法定職責的程度[9]，并隨著政府職能轉變要求及時更新評估指標體系。但當前我國很多地方政府績效評估指標不僅未能根據政府職能轉變要求及時進行更新，而且還存在越位現象，即在績效評估過程中很多賦予較大權重的所謂“中心工作”其實“許多不屬于政府的份內職責。”[7]，而那些應該隨著經濟社會發展變化應該納入政府績效評估指標體系的內容卻被忽略了，比如互聯網企業監管責任、政府購買公共服務績效等。

（二）評估結果與行政問責體系相分離——束之高閣或被忽略

“績效評估目的實現的關鍵就在于結果應用的不斷反饋與改進”[10]，尤其是要與行政問責體系相對接，進而依據績效評估結果信息對組織成員進行獎懲，并在此基礎上調整和改進人力資源管理體系。但出于對績效評估結果不信任等多種復雜性因素影響，除了深圳、北京等個別發達地區地方政府外，我國現有的政府績效評估多未能與行政問責機制明確掛鉤。其中，除了深圳市在2015年發布的《深圳市政府績效管理辦法》中較為明確詳細地規定了政府績效評估信息運用，并與行政問責明確掛鉤外，其它地方政府尚未發現有明確法規文件對此做出規定。即使是公務員工資中帶有績效工資性質的獎金發放也很難在管理實踐中發揮預期的激勵作用。《中華人民共和國公務員法》規定，公務員定期考核的結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次;其中，在定期考核中被確定為優秀、稱職的享受年終獎金，但法律文本卻并未進一步明確各個等次的比例，各級地方政府出臺的條例細則也只是明確規定被確定為優秀等次的人數比例，而對稱職、基本稱職和不稱職比例卻并未做出明確規定，實際執行中也往往只有優秀和稱職兩種考核結果。如此，所有公務員也就都會獲得年終獎金，發揮不了績效激勵功能，進而使得“評估的效果不佳、流于形式，達不到優化政府職責和提升政府績效的初衷”[11]。

（三）評估程序不規范，透明性低

政府績效評估結果信息只有向社會公開，民眾才能據此評價和監督政府工作，但當前我國一些地方政府推行的績效評估程序并不規范，“評估過程具有封閉性、神秘性，缺乏透明、公開與應有的監督”[12];在個別地方績效評估還淪為干部人事調整的工具——一些地區或部門“一把手”往往打著績效評估的旗號，行調整干部之實，而且評估體系中領導評價占據較大權重，從而可以保證領導中意的人選獲得高分[7]。事實上，2015年公布的《中華人民共和國公務員法》在績效評估程序方面也有明確規定，對非領導成員公務員的定期考核先由個人按照職位職責和有關要求進行總結，主管領導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次。這也就意味著法律明確了主管領導，往往是黨政“一把手”對公務員考核等級評定具有的決定性權力。這種績效考核程序缺乏第三方參與，透明度低，不夠科學、規范。

二、政府績效考核的保證支持性條件

事實上，與絕大部分管理技術創新一樣，政府績效評估的應用也是一個系統工程，而絕非可以單獨使用的技術手段，其成功運用依賴于多種保障支持性條件。具體來看，成功實施政府績效評估至少需要具備以下四類保證支持性條件：領導支持、人才支持、政治文化支持和公開信息支持。

（一）領導支持

領導支持對于任何科層體制下的政府績效評估運用都具決定性作用。在我國，黨政“一把手”是否倡導和支持政府改革項目對于是否能真實地推進相關改革起著決定性作用。當然，除了倡議和支持績效評估外，這些領導還要對績效信息保持足夠的敏感度。正如彼得斯（Peters，2007）所說的，“任何問責體系的有效利用都需要政府精英對不佳績效有某種羞恥感（shame about inadequate performance）”[13]15，“知恥而后勇”——把對不佳績效的羞恥感轉變為變革的動力和行動，這對于利用政府績效考核來推進工作是有益的。

（二）人才支持

正所謂“獨木難支”，僅有領導支持還不足以推動政府績效評估實踐的進行，它還需要可以勝任績效評估工作的人才隊伍。正如Liu and Dong（2012）所指出的那樣，“績效評估的成功有賴于一個準備充分的績效規劃過程，以及精心挑選與經過培訓的評估人員”[4]。這些精心挑選的績效評估人員要熟悉相關領域知識與技能，比如通曉如何科學設計績效評估指標體系，以及如何利用統計軟件進行相關數據信息分析等。同時，理想狀態下，政府績效評估主要由政府以外的“第三方”，尤其是公民及社會組織來實施;這樣既可以節約政府部門公共成本支出，又可以降低組織內部熟人評估帶來的人情困擾，也解決了專業人才缺乏的困境。具體來看，科學的政府績效評估首先需要公共行政實踐者和理論研究者在相互溝通的基礎上構建一個科學、可行的評估指標體系。我國現有的政府績效評估指標體系主要分為兩類：一類是學者基于邏輯推演，從“應然”角度出發，主觀建構的綜合指標體系;另一類是政府內部基于自身工作情況設計的指標體系。從實踐來看，前者由于存在與政府部門實際情況相脫節的問題，難以被相關政府部門所采納;后者則由于多種因素的影響，其科學性、完善性等存在問題。當然，近年來，政府越來越多地授權“智庫”研究設計績效評估指標體系，但即使是這樣，此類績效評估指標體系也很難被政府相關部門所采納，最后都要根據有關領導的要求做出大幅度調整，即研究者設計的用于政府績效評價實踐的指標體系也必須以政府領導的主張為基礎。

（三）公開信息支持

沒有政府信息全面公開的支持，政府績效評估就不可能真正得到落實。事實上，學術界經常把績效管理看作是政府信息公開的前提條件，認為不完善的績效管理體系是阻礙政府信息公開進程的一個重要障礙[14];但問題的另一面是，沒有政府信息真實全面的公開就不可能科學、全面、客觀地進行績效評估。“巧婦難為無米之炊”，科學、全面和客觀的績效評估必須首先保證第三方評估機構和民眾能夠收集和獲得政府部門相關信息，否則政府績效評估就難以進行。當然，政府信息公開的作用不僅限于影響評估指標的落實，信息公開不足也極有可能是造成當前“公眾作為評價主體存在能力的有限性”[15]的主要原因。

（四）政治文化支持

政治文化是開展績效評估的大環境，是政府績效評估大廈的地基，它不僅影響到評估的客觀性、可能性，也會影響到評估的有效性。Jungin（2016）的實證研究發現，感知的績效評估公正性（perceived fairness of performance appraisal）越高，績效評估有效性越強，而感知的績效評估政治化傾向（perceived politicization of performance appraisal）越高，則績效評估有效性越弱[7]。這種公正性就要求政府績效評估應立足于包括公開透明、民眾和被評估者參與、效率或效能導向在內的正確價值導向基礎之上。這種政治文化具體包括政府行政的價值取向、政府內部對績效及其評估工作的重視、民眾對政府績效信息的信任、賦予民眾根據績效評議和對政府問責的真正權力，以及上級領導能夠根據績效信息來做出晉升獎懲決定的法律要求等。

三、推進政府績效考核應注意的問題

正如Ammons和Condrey（1992）所指出的那樣，地方政府把績效評估體系整合入人力資源管理計劃并不意味著執行了有效的績效評估[16]。績效評估是一個系統工程，要發揮實效需要有多方面的前提條件或保障性支持。就我國而言，進一步推行政府績效評估還需要解決以下問題。

第一，構建科學合理可行的政府績效評估指標體系。科學合理的政府績效評估指標體系需要組織專業團隊精心設計，為執行績效評估做準備。具體來看，需要把政府績效評估關鍵環節和內容細化，并以法律法規形式加以固化。應分層級、分部門制定指標，并盡可能兼顧多重價值，不僅考慮完成任務數量，還要考慮完成任務質量;不僅考察結果，還要考察過程。建議通過推動立法和加強執法檢查來確保績效評估指標細化為兼顧多重價值取向、具有激勵約束功能的科學指標體系，把績效評估各等級所占的比例明確化，并據此實施獎懲，確保績效管理和行政問責落到實處。

結合政府職能轉變要求，建議黨中央和國務院及時為各級地方政府績效評估指標更新提供指導。績效評估和管理的目標是通過將支出與產出績效聯系起來，力爭使政府能夠以盡可能低的成本和更高的效率，提供更多更有效的公共產品與公共服務，以滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要。比如結合新媒體發展引導地方政府強化其對互聯網企業的監管，并將其納入績效評估體系及賦予應有的權重。

第二，通過立法和加強執法推進政府信息公開，并確保公開信息的真實性，提高績效評估結果的有效利用程度。建議在以往政務信息公開基礎之上，結合當前的政務信息公開改革⑥進一步鞏固以往信息公開成果，增強政府的回應性，擴大政府信息公開范圍、增強信息公開時效性和主動性，為推進績效評估工作提供信息支持。在保證信息公開可獲得之前提下，政府部門公開的相關信息還必須真實、全面、可靠，這樣才能有助于提高政府內部管理效率和外部服務效率。在政府公開信息真實前提之下的績效評估結果是否得到有效利用，是影響績效管理實效的關鍵變量。在一定程度上，績效評估信息是否得到利用既是績效管理取得成效的決定性因素[17][18]，也是衡量績效管理實踐成功與否的重要檢驗方法之一。因此，建議增加政府執行績效管理的動機和壓力，提高評估信息的可靠性和客觀性等，使得績效評估結果信息得到有效利用，發揮預期的監督和激勵功能。

第三，兼顧外部責任取向與內部控制取向，并推動績效評估實現從內部控制取向為主向外部責任取向為主的轉換。績效評估目標大體可以劃分為外部責任和內部控制兩種基本類型。外部責任取向的績效評估是自下而上的途徑，聚焦于公民關注的客觀結果，并主要由社會力量主導評估，評估結果對外公開并與社會問責與監督相掛鉤;內部控制取向的績效評估則是自上而下的途徑。結合當前政務信息公開改革，推進政府績效評估從以內部控制為核心取向到以外部責任為核心取向的轉換。實現外部責任取向的評估的最大前提就是有足夠的可供使用的公開的政府信息，而政務信息公開改革則提供了契機。在信息全面公開基礎上，建議基于社會主觀評價強化各級政府部門對政治體制外部力量的回應性，在績效評估實踐中加入“民意評價”指標，并擴大其所占比重，增加公民的實質性參與度。同時，建議加強上級黨委和人民代表大會對下級政府的體制內評估，并通過曝光評估結果方式給予被評估政府部門施加績效改進壓力。

第四，加強政府與學術界的溝通，充分發揮“智庫”的作用。積極利用“智庫”科學合理設定動態的和契合本地區本部門治理目標的績效評估指標體系，以解決人才支持缺乏的問題。以高校和科研院所為主力的“智庫”是政府績效管理最大的人才支持來源，是包括績效管理在內的行政改革的智力保障。這就需要政府部門“主動有為”——信任并賦權于“智庫”，并積極主動尋求與“智庫”之間的跨行業合作。當然，“智庫”也要尊重公共行政實踐者，努力做到理論和實踐相結合，在設定績效評估指標時與相關政府部門實踐者充分溝通，認真聽取來自實踐者的聲音，兼顧理論應然的政府職能和政府工作的具體情況。

第五，要落實公民政治權力，擴大公民參與，兼顧平衡多重政府行政價值目標，給予公民廣泛的政治參與機會與途徑。在黨的堅強領導下，落實憲法賦予人民的各項政治權力，尤其是細化、落實和保障公民對國家機關和國家工作人員提出批評、建議和對其違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權利，加強巡視、監察工作，嚴厲打擊因公民在行使合法權利而遭受打擊報復的違法行為，確保公民依法參與政府績效管理考核。

注?釋：

①情緒勞動是與體力勞動、認知勞動相對應的概念，它是勞動形式的一種表現，是兩個人之間動態關系的組成部分，指工作人員與公民之間或者工作人員之間在因工作而發生互動關系時，需要管理個人情感，尤其是壓抑私人情感，進而展現適合工作需要的情緒的過程與狀態。詳細參見瑪麗.E.蓋伊、梅雷迪思.A.紐曼和莎倫.H.馬斯特雷：《公共服務中的情緒勞動》，周文霞、孫霄雪和陳文靜譯，中國人民大學出版社，2014。

②近年來，也有部分地方政府開始注重評估指標的層次性區分。比如深證市政府直屬單位的評估與管理指標體系包括行政業績、行政效率、行政執行力與行政成本等四個方面;而區級政府的評估與管理指標體系則調整為經濟調節、公共服務、社會管理與市場監管等四個方面。

③詳細情況參見杭州考評網（http：//kpb.hz.gov.cn/showpage.aspx？id=1051）。

④參見中國政府公開信息整合服務平臺-湖南省分站（http：// govinfo. nlc.gov.cn/hnsfz/zfgb/ gb201407/201506/ t20150 616_ 7972882.shtml？classid=656）

⑤由于2013年地市級政府網站信息公開指數查詢不到，我們采用2015年數據作為比較，2013年政府信息公開指數要低于2015年。

⑥政務信息公開是以習近平同志為首的黨中央推進法治政府建設的重要舉措之一。在2013年10月出臺《國務院辦公廳關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》基礎之上，今年中共中央辦公廳和國務院辦公廳又先后出臺了《關于全面推進政務公開工作的意見》、《2016年政務公開工作要點》和《國務院辦公廳關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》等法律法規文件集中推動政府信息公開工作。

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作者簡介：陳春宏（1997—），女，漢族，海南三亞人，單位為湘潭大學公共管理學院，研究方向為政治學。

（責任編輯：朱希良）