論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟的整合

摘要：生態環境公益訴訟與環境民事公益訴訟的關系在理論與司法實踐層面存在著高度相關性，面臨著不可調和的沖突。在制度理念的比較上，分析兩種訴訟之間的內在統一性與差異性，認為應以整合為現實演化的最終結果。在整合方法上，生態環境公益訴訟與環境民事公益訴訟至少需要從協商性規范、原告主體參與性規范、評估性規范三個方面入手。

關鍵詞：生態環境損害賠償訴訟;制度建構

中圖分類號：D925.1 ???文獻標識碼：A ?文章編號：CN61-1487-（2019）18-0070-03

一、理論與司法層面的問題檢視

作為嚴格追究生態環境損害責任的制度工具，生態環境損害賠償訴訟被寄予厚望。但值得注意的是，該類新型訴訟與既有公益訴訟體系下的環境民事公益訴訟在制度類型上存在高度相關性。從立法規范層面的表達來看，兩種訴訟制度在適用范圍、制度功能、立法理念、救濟對象等方面均無明顯區分界限。因此，這兩種訴訟在理論建構的肇始便埋下了沖突的根源。從理論層面出發，有學者認為這兩項訴訟制度在實質上互相并不沖突。“生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之間是并行不悖的兩套系統，具有著相同的訴訟目的。”[1]64所以在制度融合上，兩種制度之間應當以整合為未來的發展方向。也有學者持“私益訴訟說”觀點，認為生態環境損害賠償訴訟是當事人為維護自己的私人利益而提起的訴訟。[2]也就是說，國家為了維護其所有的自然資源，賦予省級、市地級政府經訴權;因此，不應將其強行放在環境公益訴訟的體系內，否則將或造成體系混亂。

除此之外，對生態環境損害賠償訴訟的試點情況進行實證梳理發現，兩種訴訟在司法實踐中也常發生混同，面臨著不可調和的沖突。實踐中出現的這兩類訴訟往往基于相同的案件事實提起，訴訟請求、被告主體亦基本一致，這導致兩種制度過度交叉競合;且由于生態環境損害賠償訴訟制度在立法層面并無完善的制度設計，最高人民法院也并未針對兩項制度的銜接問題制定相關的指導意見，這兩類訴訟在司法實踐中的銜接模式也各不相同，下表對兩種訴訟的交叉競合現狀進行了梳理。

二、生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟內在統一性與差異性辨析

（一）內在統一性分析

1.契合而趨向一致的內在關系

通過對兩種訴訟適用范圍的規范分析，兩項制度間適用范圍的關系可以總結為包含與被包含的關系，生態環境損害賠償訴訟的適用范圍可以被環境民事公益訴訟的圖景所大體囊括。根據現有立法對環境民事公益訴訟的適用范圍的規范表述，環境民事公益訴訟的救濟范圍被限定在“社會公共利益”這一范疇。由于“社會公共利益”這一概念的內涵邊界相對寬泛，相關司法解釋擴展了環境公益訴訟的適用范圍，以避免實踐中的不當限縮。總體而言，可以將司法實踐與司法解釋中的救濟情境總結為兩種：其一，在污染環境、破壞生態導致環境公益出現實際損害的前提下，對已造成的實際損害進行修復，此類賠償屬于補償性救濟類型。其二，因污染環境、破壞生態導致環境公益存在重大風險，現針對尚未造成實際損害，對可能的“重大風險”予以救濟，屬預防性救濟類型。而生態環境損害賠償訴訟中，將“生態環境損害”這一核心術語界定為對環境要素、生物要素帶來的不利改變以及生態系統功能的失衡。①具體而言，該訴訟所救濟面向三項核心利益。這三項利益分別是生態系統功能退化，環境要素的不利改變以及生物要素的不利改變。“功能退化”亦或是“不利改變”均表明生態環境損害賠償訴訟救濟類型屬于典型的補償性救濟，是為了彌補社會總體環境損失。因此，生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟在適用范圍上雖不完全一致，但十分契合，趨向一致。

2.功能面向的一致

兩類訴訟均是通過糾正民事主體的違法行為來保護人類賴以生存的自然環境。生態環境損害賠償訴訟制度的主要功能是對受損生態系統功能與環境要素司法救濟。生態環境損害的賠償范圍包括清除污染，生態環境修復等方面的費用，這說明生態環境損害賠償制度在功能上對環境公益具有恢復性和賠償性理念。而環境民事公益訴訟制度作為對環境公共利益損害的一種民事司法救濟制度，該制度以維護生態環境和自然資源免受污染和破壞為核心內容。[3]環境民事公益訴訟對環境利益損害的救濟結構一般可以被解構為兩個部分。其一是，當環境利益遭受侵害，被告可以通過停止侵害、排除妨害等方式對受損環境公益進行救濟。其二是，若一部分環境損害無法通過被告的救濟行為修復時，被告應當通過金錢給付方式對被侵害對象做出合適的補償。在賠償視角下，兩種不同類型的救濟方式分別映射出了環境民事公益訴訟在制度建設上的雙重目的屬性。在尚可修復的前提下，環境公益訴訟在功能上更為注重追求消除侵權行為造成的環境公共利益損害;在修復存在困難的前提下，環境公益訴訟在功能上更為注重分配修復環境公共利益損害時所產生的成本負擔。其雙重目的各有針對與側重，最終都達成對環境公益的保護。不難發現，兩大訴訟制度在救濟受損環境公共利益，恢復生態系統功能方面存在極強的規范相似性與功能面向的一致性。

（二）差異性辨析

1.訴訟程序不一致

生態環境損害賠償訴訟設計了較為獨特的“磋商前置”程序。基于這項制度，生態環境損害賠償訴訟啟動前，賠償權利人和義務人需就環境損害程度、修復啟動期限、賠償義務人責任承擔方式等具體問題展開磋商。而環境民事公益訴訟中并沒有磋商制度，類似的協商性制度（調解，和解制度）也不是強制訴前程序，適用時間、適用方式均與磋商程序不同。關于磋商制度與調解、和解制度具體規定和異同主要如圖表所示。

2.法理基礎不一致

在環境公益訴訟的規范建構中，不少學者設定法定訴訟擔當作為訴訟實施權的理論建構基點。傳統民事訴訟理論認為，訴權在某種程度上代表著實體權益的程序性人權。[4]4但環境公益具有“公共性”、“不可分割性”等特點，傳統的實體權益配置模式無法滿足現代型訴訟的要求。生態環境作為公共品，不可避免地會引發私人主體間的博弈;在這一博弈情境下，私人主體會自發沉默而非積極提起訴訟。因此，為避免這種博弈的產生，在環境公益訴訟中，立法者通過將訴權賦予特定的強力主體，以保證環境公共利益得到切實的保障。這一考量的基本邏輯在現實立法中最終得以貫徹②。生態環境損害賠償制度以任意訴訟擔當為法理基礎。學界的主流觀點辨析認為，行政機關作為賠償權利人是一種任意訴訟擔當的安排。因為根據權利分配的慣常秩序，在自然資源被侵犯的狀況下，行政機關自然可以代表國家宣稱并行使自然資源所有權。但是必須強調的是，任意訴訟擔當的基本邏輯是建立在訴訟實施權的意定授予基礎之上。當然，鑒于生態環境損害賠償制度本身便是針對“環境公益”的特殊救濟，立法者在試點經驗基礎上正式立法時，現有制度的法理基礎也許會發生一定程度的轉換。

3.原告主體資格不同

目前可以提起環境民事公益訴訟的主體主要有符合一定條件的社會組織、檢察機關兩類。對生態環境損害賠償訴訟制度而言，2017《生態環境損害賠償制度改革方案》規定國務院僅授權省級、市級政府針對生態環境損害賠償提起訴訟。

三、生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟制度的銜接整合探究

上文通過對兩種制度之間的統一性與差異性的對比發現，雖然兩項制度也存在一定的差異性，但這種差異性本身并不是根本性的問題，并不意味著兩種訴訟制度必須分離開來進行建構;只有彌合二者之間的差異，使得制度之間互相作用、取長補全才能發揮制度的最大功能。[5]因此，兩種訴訟制度的整合才是二者未來應然的發展方向。

（一）協商性規范的整合

賠償磋商制度與調解、和解制度均是訴訟制度外尋求解決糾紛的代替性機制。將兩種功能類似的制度放置于同一公益訴訟案件中可能引發司法資源浪費、類似制度的重復適用以及制度功能的重疊。但是對于磋商制度與和解、調解制度而言，兩種制度的適用階段、啟動程序、協商規則均不同;為實現對受損生態環境救濟效益的最大化，多元的救濟手段能夠彌補單一的訴訟途徑的不足。磋商制度為訴訟前置程序，而訴訟調解、和解制度適用于訴中階段，且兩種制度的啟動程序、協商規則也不同，最終均是為了實現環境公共利益的救濟。當然，為了節約司法資源，提高訴訟效率，訴前磋商程序中探討的協商內容應當避免與調解、和解的內容相沖突。除此之外，部分省市在試點實踐經驗的基礎上甚至規定了兩次磋商制度的原則。③可以依據訴前磋商的行政性質，從行政權優先于司法權的角度出發，將磋商制度前置于生態環境損害賠償訴訟制度;在磋商未達成合意的情況下，生態環境損害賠償訴訟進程中能夠適用調解、和解制度。以此豐富對生態環境損害的救濟手段，彌補訴訟中缺乏調解制度的不足。

（二）原告主體資格的整合

環境公益訴訟整合起訴主體之目的在于尋找最佳起訴主體，形成各起訴主體各司其職、訴訟秩序穩定運行的狀態。起訴主體順位設計的初衷是協調存在于環境公益訴訟制度當中的不同適格原告，保持司法秩序的良好運行。

環境公益訴訟的起訴主體順位應當以環保組織作為第一順位的起訴主體，檢察機關作為第二順位的起訴主體，行政機關作為環境公益訴訟的有限原告，這是對各類起訴主體進行多方統籌分析后得出的結論，也是從保護環境公共的利益的最優角度出發，結合現行環境公益訴訟制度進行的設計和安排。將環保組織放置于第一順位的原因源于環保社會組織在性質上的公共性與非營利性以及保護環境公共利益過程中秉承的價值中立原則。而檢察機關須克制謹慎，奉行謙抑原則，在一般情形下，檢察機關為維持環境民事公益訴訟平衡的三角結構，不能過分干預訴訟。因此，只有在環保組織不起訴的情形下，檢察機關才能支持起訴或者督促起訴。最后，在行政權擴張的背景下行政機關本身就存在權力膨脹之嫌，若再將其作為首要的環境公益訴訟的起訴主體，難免會引發行政機關權力過度擴張;所以應當對行政機關的起訴資格加以限制，使其有限地參與環境公益訴訟。當然，起訴主體的順位并不是僵化的，原告主體順位設計需要在訴訟實踐中不斷探索，在經驗基礎上靈活調整，才能在不同階段適應不斷發展變化的法治環境。

（三）評估性規范的整合

針對機構不專業、程序不規范等問題，需要考量生態環境服務費用是否應當納入政府預算中。同時要對生態環境損害評估鑒定中心的管理模式與資質條件統一規定。具體建議如下：鑒定評估服務首先應當實現評估業務的價值中立，保持價值中立是統一評估鑒定業務的前提要件。其次從管理模式上，可以借鑒“兩級多元”的方式，以“分級別，多元化”的方式實現對環境污染損害鑒定、評估的管理。“兩級”是指從中央和地方兩級入手，實現生態環境損害鑒定評估業務的規范化。首先應當在環境行政部門統一管理標準，出具環境污染損害評估司法鑒定范圍、相關流程、檢測方法和技術標準等。具體到地方層面，須對環境污染損害鑒定評估機構嚴格審核。“多元”則是指評估手段、評估方法應當保持多元化，以適應生態環境的復雜性。

注?釋：

①《生態環境損害賠償制度改革方案》將“生態環境損害”這一核心術語界定為“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水……等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化。”

②《民事訴訟法》第五十五條規定的起訴主體“法律規定的機關和有關組織”在性質上屬于民事法律關系主體之外的第三方，基于法律規范層面確認符合條件的環保組織獲取訴訟實施權。

③《貴州省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》第十八條規定：“磋商次數原則上不超過兩次……重大、復雜、疑難案件經雙方協商一致，可以增加一次。”

參考文獻：

[1]劉莉，胡攀.生態環境損害賠償訴訟的公益訴訟的解釋進路[C].中國環境科學學會環境法學分會2018年會論文集.

[2]汪勁.論生態環境損害賠償訴訟與關聯訴訟銜接規則的建立———以德司達公司案和生態環境損害賠償相關判例為鑒[J].環境保護，2018（5）.

[3]羅麗.我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策[J].中國法學，2017（3）.

[4]柯陽友.起訴權研究：以解決“起訴難”為中心[M].北京：北京大學出版社，2012.

[5]郭海藍，陳德敏.省級政府提起生態環境損害賠償訴訟的制度困境與規范路徑[J].中國人口·資源與環境，2018（3）.

作者簡介：曾麗渲（1993—），女，漢族，甘肅蘭州人，單位為甘肅政法學院環境法學院，主要從事環境法學研究。

（責任編輯：李直）