阜平縣城鄉建設用地增減掛鉤對農民生活方式的影響

張紅勛

關鍵詞：增減掛鉤;生活方式;物質影響;精神影響

基金項目：河北省社科基金項目（編號：HB15GL070）;河北省教育廳項目（編號：BJ2016072）階段性成果;通訊作者：許月明

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年9月20日

一、引言

隨著我國城市化的快速發展，對于城鎮建設面積的需求量也越來越大，占用耕地的數量也不斷增長。與此同時，農村存在居民點規模小、布局散、結構亂、設施差、用地粗放、“空心村”現象普遍等突出問題。為了緩解城鄉建設用地供需矛盾，保護18億畝耕地，我國開始全局籌劃，于2004年出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，隨后相繼在全國各地開展了相應的工作。2016年3月28日，河北省國土資源廳提出“省廳在安排增減掛鉤指標時，重點支持貧困縣（市）的扶貧開發和易地扶貧搬遷工作，對國家確定的燕山—太行山片區特困地區和片區外國家扶貧開發工作重點縣共46個縣（市），可將部分節余指標在省域范圍內掛鉤使用”;2016年7月11日，《河北省國土資源廳關于啟動城鄉建設用地增減掛鉤節余指標庫的通知》提出“為河北省國家級貧困縣制定一些特殊的土地政策，政策期限上限定在2018年底”。

阜平是國家級貧困縣，“燕山—太行山”國家集中連片特困地區扶貧開發重點縣，是“燕山—太行山片區區域發展與脫貧攻堅試點”。為讓阜平縣在規定時間內順利脫貧，河北省國土資源廳連續三年在政策上給予支持，把阜平列為省內首個城鄉建設用地增減掛鉤扶貧試點縣。2016年阜平有20個行政村實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，2017年超過40個行政村，從城鄉建設用地增減掛鉤的試點工作來看，目前城鄉建設用地增減掛鉤工作處于嘗試和試行階段，它的實施與落實促進了城鄉一體化發展，優化了城鄉用地空間，促進了新農村建設，確保了耕地總面積數量的不變，符合國家宏觀政策的要求。但也存在諸多問題，如一些政府過度追求指標政績效益問題，忽略農民意愿，安置區以及農民的拆遷補償得不到保障，配套設施不完善，影響掛鉤工作的順利進行。在現行的掛鉤工作運行中，雖然節約了土地，撤并了村莊，但是也造成了農民居住地點和耕作地點的距離變遠，影響了農民的生活生產方式。

二、阜平縣城鄉建設用地增減掛鉤實施概況

阜平縣地域范圍2，496平方公里，現轄13個鄉鎮，其中行政村209個，自然村1，131個，2015年全縣總人口23.1萬人。阜平縣自2016年開展城鄉建設用地增減掛鉤項目以來，先后開展了樓房、大教廠、全莊、南臺、福子峪等32個項目區，遍布各個鄉鎮，涉及行政村40多個，人口1.5萬人左右。

全縣項目區通過建新區選址，由縣、鄉領導小組對項目區涉及的農戶進行意愿調查及政策宣傳動員，依據政府規定的標準為基礎，制定建新區選址、拆遷補償辦法、評估報告確定、收益分配方案、整合搬遷補償辦法和住房分配辦法、搬遷方案、拆遷方案、復墾后管護方案、過渡安置方案、土地權屬調整等方案，采取公平、公正、公開的形式，由村民代表投票通過，充分尊重村民的自主意愿。之后，按照人均建筑面積25平方米的標準進行統一規劃小區建設，并保證住宅主體建設達到國家規定的安全和使用功能相關規范標準，內部統一裝修，滿足居住需要。同時，高標準完成村內公共服務設施的配套及村民醫療、養老和物業管理的補貼。

阜平縣對于搬遷農戶的安置補償方式主要有兩種：（1）住房安置補償，以原住房財產換現住房，以評估價款換新住宅的原則，村民應購房面積按照優惠價計算，超過應購房面積按市場價計算，村民自己付款，政府不予補貼;（2）貨幣安置補償，主要針對于已經在村域外擁有個人房產的，鼓勵其貨幣安置。選擇貨幣安置對象需提供擁有或購置其他住房的有效證件或證明，經鄉村兩級確認后進行貨幣補償。

三、城鄉建設用地增減掛鉤對農民生活方式的影響

城鄉建設用地增減掛鉤政策的實施對于項目區涉及的農戶生活方式的影響主要表現在物質需求和精神需求兩個層次，人們生活方式的改變，一般是基于滿足物質生活的基礎上，不斷地延伸新的精神生活，同時新的精神觀念也會對物質需求產生新的影響。

（一）在基礎設施方面：阜平縣通過增減掛鉤項目的區域，進行了統一的規劃和建設，農戶從原本雜亂的自家小院搬進統一規劃建設的低層居民樓，且房屋內均為精裝修，包含安置衛浴、櫥柜、熱水器、吸油煙機，生活基本條件得到改善。新建小區綠化、道路、健身廣場一應俱全，擺脫了之前“臟、亂、差”的農村環境，形成了一個具有現代氣息的居住小區，基本上解決了農戶對于生活配套設施的需求。

（二）在人際交往方面：新建的小區將之前距離較遠、人口較少的一些自然村農戶進行了集中安置。阜平縣由于歷史的原因，形成了一個行政村下有幾個或者十幾個自然村的現象，這些自然村有的位置偏僻，通往外界的道路坎坷，有的人口稀少。增減掛鉤項目的實施使得一個行政村中的自然村被取消，降低了同一行政村農戶之間的距離，促進了農戶之間的交際。但同時，居住的方式在另一方面又影響著農戶人際交往的公共空間形態和頻率，如與居住在開放式的院落的居民更容易相互聚集起來聊天，居住方式在樓房會相對不容易聚集聊天，項目實施后，住在樓房里大家都很少串門，基本只做自己的事情，很少交流。一般都是在空閑時間到小區周圍散步，遇到比較熟的人，就聚集在一起聊天。

（三）在精神觀念方面：物質基礎得到滿足的情況下，人們對于生活的滿意度也隨之增加，農戶的精神觀念發生著改變，如新農村的建設在一定程度上影響著農戶個人的衛生習慣，人們對于生活環境保護更加有自覺性和約束性。搬遷前，農戶利用村內坑塘處理生活垃圾，隨意排放生活污水，只是依靠自然成長的樹木等植物作為綠化植被，生活環境臟、亂、差。搬遷后，物業公司雇傭村內清潔工保障建新區清潔、干凈，建新區實現統一綠化，在居民樓外設有垃圾箱，居民污水實現統一處理。

（四）在消費形式方面：增減掛鉤項目的實施改變了農戶就業方式和種植結構，進而影響農戶生活消費形式。阜平縣增減掛鉤項目實施后產業結構偏向于非農業就業，農民的食品支出將增加。另外，農民的集中樓房化居住也會影響到水電暖的消費支出，如實施之前，農戶并不是家家都有空調的，實施之后，農戶夏天納涼由原來低功率的電風扇變成了高功率的空調。

（五）在生活娛樂方面：雖然社區娛樂設施不斷完善，但是農民一般選擇看電視這樣的閑暇方式，大多單門獨戶，較少參加文體活動。只有偶爾在小區文體廣場中散步，使用健身器材等基礎設施。

（六）在生活做飯和取暖方面：通過集中居住，在住宅集約化條件下，集中供天然氣，實現燃料清潔化，降低污染，擺脫了實施之前落后山區仍以燒柴禾做飯、燒煤取暖的形式，實現了資源節約型和環境友好型的新農村建設。

四、保障措施

總體而言，增減掛鉤項目的實施對于農戶生活方式既有正面影響，也有負面影響，在增減掛鉤項目實施之后，對于一些正面影響，要進一步進行保障，對于一些負面影響，要采取措施進行規避。

（一）應營造社區文化建設，注重農民人際交往與精神需求，營造良好社區氛圍。集中居住的農民脫離了舊宅基地后，對城市生活缺少歸屬感和認同感，社區成為他們的主要生活環境，因此加強新農村社區的硬件設施和社區文化等方面建設，關注農民的人際交往需求和精神需求，可以增強農民的認同感和歸屬感。具體地說，第一，完善社區硬件設施，比如休閑廣場、健身器材、文化廣場的修建，完善道路、網絡、通訊、電力等基礎設施建設;第二，營造社區文化建設，拓寬農民的社交網絡和情感交流，可開展社區活動，豐富農民閑暇娛樂生活。

（二）創造更多的就業機會，增加農民收入。項目實施后的農民，一方面失去了對原有耕地的經營權，就失去了基本的生活收入來源，日常需要的食物都要經過購買;另一方面新的生活方式增加了農戶生活的開支。因此，要區域性調整產業結構，建設農業園區和農業企業，挖掘地方資源優勢，起到示范帶動作用，將農戶手中閑置資金、耕地、勞動力等入股農業企業，成為“三薪”農民。同時，為農民提供更多的就業機會，對于有文化基礎的，可以安排其從事非農產業;對于文化基礎低的，有意向繼續種地的可以為他們提供土壤肥沃、設施齊全、距離較近的耕地，對其進行教育再培訓，成為新型職業農民，鼓勵有能力的種植戶開展規模化種植，引導農戶購買國家貼息的農機器具，提高土地產出率和勞動效率，從而提高種植收入。

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