新時(shí)代國(guó)家區(qū)域政策下 中部地區(qū)發(fā)展的思路及展望

丁文珺 伍玥

[關(guān)鍵詞] 中部地區(qū);中部崛起;區(qū)域政策演變;區(qū)域合作;區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

[中圖分類號(hào)] F293.1 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ?[文章編號(hào)] 1002-8129（2019）01-0075-06

當(dāng)前隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的變化，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出新趨勢(shì)和新特征。主要體現(xiàn)在，一是區(qū)域發(fā)展總體格局在擴(kuò)大內(nèi)需和對(duì)外開(kāi)放兩個(gè)維度上增添了空間感和層次感，基本形成了“四大板塊+三大經(jīng)濟(jì)帶”縱橫交織、海陸統(tǒng)籌的總體戰(zhàn)略框架，未來(lái)區(qū)域間要素的自由流動(dòng)性和市場(chǎng)的深入融合度將進(jìn)一步增強(qiáng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的利益格局也將實(shí)現(xiàn)由邊界分明向利益交織、相互依存的狀態(tài)進(jìn)行演變[1];二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)從集聚發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，以城市群為核心、以重要的中心城市為節(jié)點(diǎn)的多極網(wǎng)格化支撐模式正在形成;三是區(qū)域合作機(jī)制將實(shí)現(xiàn)新突破，跨行政區(qū)、跨區(qū)域板塊的經(jīng)濟(jì)合作將更加密集，通過(guò)改革創(chuàng)新打破行政壁壘推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的探索方向[2];四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力面臨轉(zhuǎn)換，在新一代技術(shù)革命深入推進(jìn)和資源環(huán)境約束力度不斷加強(qiáng)的雙重推動(dòng)下，建立在新要素稟賦基礎(chǔ)上的生產(chǎn)方式、聚集方式才是未來(lái)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵動(dòng)力，以要素驅(qū)動(dòng)為主的增長(zhǎng)模式已開(kāi)始向以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的增長(zhǎng)模式進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí);五是區(qū)域發(fā)展政策差異化、個(gè)性化訴求更加明顯，隨著當(dāng)前板塊間及板塊內(nèi)區(qū)域發(fā)展分化形勢(shì)的加劇，在區(qū)域發(fā)展特色逐步凸顯的同時(shí)，以針對(duì)性、差異化為特色的區(qū)域發(fā)展政策與發(fā)展制度的改革創(chuàng)新勢(shì)在必行。在新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，中部地區(qū)需要加快推進(jìn)區(qū)域合作思路和發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，以重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，切實(shí)承擔(dān)起新時(shí)期國(guó)家賦予中部地區(qū)的改革發(fā)展重任。

一、拓寬區(qū)域合作思路：依托國(guó)家戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)“外拓”與“內(nèi)聯(lián)”同步深化

受區(qū)域間板塊單元整體黏合度不強(qiáng)、地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性較高以及地區(qū)利益性競(jìng)爭(zhēng)激烈等因素影響，中部地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系一直較為薄弱，嚴(yán)重影響了中部地區(qū)整體發(fā)展水平的提升。在新的發(fā)展階段，中部地區(qū)在探索推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)積極依托國(guó)家整體戰(zhàn)略布局，深化中部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部合作，通過(guò)區(qū)域內(nèi)若干板塊間的融合發(fā)展來(lái)推進(jìn)中部地區(qū)的一體化發(fā)展。依托長(zhǎng)江中游城市群發(fā)展戰(zhàn)略，深化武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭城市群、環(huán)鄱陽(yáng)湖城市群之間的合作交流;圍繞中原城市群，加強(qiáng)河南、山西、安徽之間的一體化發(fā)展;繼續(xù)深化晉陜?cè)S河金三角地區(qū)區(qū)域合作;加快推進(jìn)湘贛開(kāi)放合作試驗(yàn)區(qū)等省際毗鄰地區(qū)合作發(fā)展[3];以國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為依托，積極推進(jìn)鄭開(kāi)、太榆、合淮、昌九、長(zhǎng)株潭等重點(diǎn)區(qū)域一體化發(fā)展。

同時(shí)，在開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境下，中部地區(qū)各省份應(yīng)拓寬思路，以國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略布局為依托，跳出中部地區(qū)板塊范圍，積極融入到國(guó)家整體戰(zhàn)略布局之中，通過(guò)充分發(fā)揮中部地區(qū)承東啟西區(qū)位優(yōu)勢(shì)來(lái)提升中部地區(qū)的整體發(fā)展水平和開(kāi)放水平。積極融入國(guó)家“一帶一路”建設(shè)，鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、南昌、合肥發(fā)揮好“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市作用，充分發(fā)揮中歐國(guó)際班列、武漢新港、岳陽(yáng)港、蕪湖港和九江港等通道連通中部地區(qū)和“一帶一路”沿線國(guó)家的優(yōu)勢(shì)，打造“一帶一路”的內(nèi)部支撐。全面參與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，著力發(fā)揮好長(zhǎng)江中游城市群在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的重要支撐作用，加強(qiáng)與長(zhǎng)江上下游省份的聯(lián)動(dòng)發(fā)展與合作交流。積極對(duì)接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，支持山西、河南在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及能源供應(yīng)等方面取得突破。繼續(xù)鼓勵(lì)和推進(jìn)中部地區(qū)各省份利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)與周邊大的區(qū)域板塊進(jìn)行交流合作，湖南、江西向南融入泛珠合作機(jī)制，山西向北對(duì)接環(huán)渤海地區(qū)，安徽向東融入泛三角合作區(qū)，河南向東部沿海地區(qū)融入。

二、切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路：實(shí)現(xiàn)由“等待國(guó)家戰(zhàn)略布局”向“融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變

中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家針對(duì)中部地區(qū)的發(fā)展需求和發(fā)展特色，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策、規(guī)劃，并先后針對(duì)中部地區(qū)的一些特別地區(qū)、特殊領(lǐng)域及特定項(xiàng)目給予了多方面的支持，但與東部沿海地區(qū)、西部地區(qū)相比，中部地區(qū)的政策支持力度相對(duì)較弱，對(duì)吸引國(guó)家層面大力度、傾斜化、差別化的政策扶持一直以來(lái)都是中部地區(qū)的共同期盼。但從現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來(lái)看，中部地區(qū)在整體發(fā)展水平上優(yōu)于西部地區(qū)和東北部地區(qū)，在改革開(kāi)放力度、打造新增長(zhǎng)點(diǎn)方面又弱于東部地區(qū)，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家可能都很難對(duì)中部地區(qū)整體給予全面的大力度的政策傾斜。因此新時(shí)代中部地區(qū)在發(fā)展時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)變等待國(guó)家政策支持的思路為積極融入現(xiàn)有的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之中[4]。

一是深入挖掘國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)區(qū)域發(fā)展，深入梳理、積極融入、著力對(duì)接國(guó)家已制定的涉及中部地區(qū)發(fā)展的、為中部地區(qū)整體或特定地區(qū)量身打造的系列發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)發(fā)揮已有戰(zhàn)略對(duì)中部地區(qū)發(fā)展的促進(jìn)作用。二是借力國(guó)家已有戰(zhàn)略布局謀劃自身發(fā)展，更多地融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略總體框架，結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色和優(yōu)勢(shì)，積極對(duì)接、拓展、牽引國(guó)家已有重大項(xiàng)目及重點(diǎn)政策向中部地區(qū)合適區(qū)域延伸[5]。三是以功能平臺(tái)建設(shè)吸引國(guó)家戰(zhàn)略布局，依托中部地區(qū)已有的各類綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、國(guó)家級(jí)新區(qū)等功能性平臺(tái)積極推進(jìn)改革創(chuàng)新和先行先試，根據(jù)區(qū)域特色和優(yōu)勢(shì)積極爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)試點(diǎn)或試驗(yàn)區(qū)，加快在若干領(lǐng)域形成可復(fù)制、可操作的中部發(fā)展模式，以此來(lái)吸引國(guó)家戰(zhàn)略布局及政策覆蓋。

三、應(yīng)對(duì)動(dòng)能轉(zhuǎn)換需求：做好“傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)客觀判斷”和“發(fā)展需求趨勢(shì)判斷”

擁有豐富的原材料、能源等自然資源優(yōu)勢(shì)，具備較好的原材料加工業(yè)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)都是中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)。在改革開(kāi)放初期，這一比較優(yōu)勢(shì)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，在中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，這一比較優(yōu)勢(shì)也為中部地區(qū)推進(jìn)招商引資、吸引產(chǎn)業(yè)落地起到了重要的基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前面對(duì)我國(guó)由高速增長(zhǎng)逐步轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的客觀趨勢(shì)，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)和利用這一傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)容易使中部地區(qū)在發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展方向上造成誤判，特別是面對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的客觀形勢(shì)，逐步淡化中部地區(qū)在發(fā)展前期階段所形成的資源和資源加工優(yōu)先的思維定式，是推進(jìn)中部地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵前提[6]。

在客觀定位傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，中部地區(qū)還應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新是新形勢(shì)下推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)發(fā)展趕超的必然要求。從創(chuàng)新基礎(chǔ)來(lái)看，中部地區(qū)是我國(guó)重要的科教和智力資源密集區(qū)，僅中部6個(gè)省會(huì)城市就有高校300多所，其中“985”和“211”高校16所[7]，而且湖北、河南均擁有國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)，同時(shí)中部地區(qū)還擁有研發(fā)與孵化中心、國(guó)家級(jí)高技術(shù)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、火炬產(chǎn)業(yè)園、科研院所等各級(jí)各類豐富的創(chuàng)新資源。但截至目前為止中部沒(méi)有一個(gè)地區(qū)的R&D占GDP比重能達(dá)到全國(guó)平均水平，湖北省盡管高一點(diǎn)，也只有1.8%，河南省則更低[8]，這在一定程度上也與中部地區(qū)一直以來(lái)對(duì)傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)過(guò)度依賴息息相關(guān)，資源、勞動(dòng)力和投資一直都還是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)力。面對(duì)新形勢(shì)、新要求，中部地區(qū)必須高度重視創(chuàng)新在發(fā)展中的重要作用，著力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，加快健全有利于創(chuàng)新發(fā)展的體制機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮創(chuàng)新拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)，形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟(jì)體系[9]，增強(qiáng)中部區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

四、聚焦產(chǎn)業(yè)薄弱領(lǐng)域：切實(shí)推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”與“產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展”同步提升

當(dāng)前中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要面臨兩大挑戰(zhàn)，一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平仍然相對(duì)較低，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)迫在眉睫;二是較高的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性造成了區(qū)域間的盲目攀比和惡性競(jìng)爭(zhēng)。新時(shí)期推進(jìn)中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須首先從這兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)著手，切實(shí)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平來(lái)看，一直以來(lái)中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次整體偏低，第一產(chǎn)業(yè)占比相對(duì)較高，但現(xiàn)代化水平已然偏低，第三產(chǎn)業(yè)占比一直相對(duì)偏低，且生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比持續(xù)降低，第二產(chǎn)業(yè)中重工業(yè)占比一直相對(duì)偏大。新一輪中部崛起規(guī)劃已明確提出要把“產(chǎn)業(yè)整體邁向中高端水平”作為當(dāng)前中部地區(qū)發(fā)展的主要目標(biāo)，并從發(fā)展定位上給予了由“三基地一樞紐”向“一中心四區(qū)”的提升。在新的發(fā)展階段，中部地區(qū)必須把加快調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為提升中部地區(qū)發(fā)展水平的重點(diǎn)予以關(guān)注，推進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育和發(fā)展一批產(chǎn)業(yè)集群和新型工業(yè)化示范基地，積極承接優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快形成具有中部地區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)體系。

從區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)從以行政區(qū)劃為界限的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)向以產(chǎn)業(yè)互動(dòng)為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)化已成突破之勢(shì)，中部地區(qū)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)由零和博弈向正和博弈的轉(zhuǎn)換也勢(shì)在必行。當(dāng)前中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展雖然存在一定的同構(gòu)性，但從總體發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看也各具優(yōu)勢(shì)、各有特色，湖北的光電子、裝備制造、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在全國(guó)排名較前，湖南的文化產(chǎn)業(yè)等在全國(guó)已屬領(lǐng)先水平，河南的農(nóng)業(yè)、能源與化工、機(jī)械裝備等已具備較完備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，山西省以資源型產(chǎn)業(yè)為主的能源基地的建設(shè)也已規(guī)模凸顯，安徽省的家電輕工業(yè)在全國(guó)已具優(yōu)勢(shì)，江西的綠色及生態(tài)產(chǎn)業(yè)已形成特色。各省可在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，以錯(cuò)位發(fā)展為準(zhǔn)則、以市場(chǎng)機(jī)制為紐帶加快形成互利共贏的發(fā)展格局。特別是在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工體系和經(jīng)濟(jì)模塊化發(fā)展日益成熟的發(fā)展趨勢(shì)下，從政府層面加快構(gòu)建中部地區(qū)的合作發(fā)展平臺(tái)，將為中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展增添新的動(dòng)力[10]。

五、積極承擔(dān)改革重任：全面推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”和“生態(tài)文明建設(shè)”

城鎮(zhèn)化水平不高和資源環(huán)境約束力度趨緊是新常態(tài)下中部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的兩大挑戰(zhàn)，加快探索切實(shí)可行的新型城鎮(zhèn)化之路和綠色發(fā)展之路是新時(shí)代國(guó)家結(jié)合中部地區(qū)自身發(fā)展特色而賦予中部地區(qū)的重要改革重任。在新一輪中部崛起規(guī)劃中，打造全國(guó)新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)區(qū)和全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)已上升成為中部地區(qū)戰(zhàn)略定位的重要內(nèi)容。

從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)來(lái)看，中部地區(qū)兼具加快推進(jìn)改革的必要性和可能性[11]。一方面中部地區(qū)一直存在著城鎮(zhèn)化率相對(duì)較低與貧困人口數(shù)量較多的雙重壓力，2017年除湖北省外其他中部省份城鎮(zhèn)化率均低于全國(guó)平均水平，河南省甚至低于50%，2016年末中部地區(qū)貧困人口占全國(guó)貧困人口比重達(dá)到34%，其中河南、湖南兩省貧困人口數(shù)量是全國(guó)各省貧困人口數(shù)量排名的第三、第四[12]。但另一方面由于具備相對(duì)較多的可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，中部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)潛力巨大。作為落實(shí)全國(guó)3個(gè)1億人城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要區(qū)域，加快推進(jìn)體制機(jī)制改革和試驗(yàn)探索，探索出一條就地就近城鎮(zhèn)化道路，是新時(shí)代國(guó)家對(duì)中部地區(qū)改革發(fā)展部署的重要戰(zhàn)略任務(wù)，也是中部地區(qū)以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)輻射力的必然要求。

從生態(tài)文明建設(shè)來(lái)看，中部地區(qū)是全國(guó)重要的生態(tài)腹地、生態(tài)承載區(qū)和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，如何正確處理開(kāi)發(fā)和保護(hù)的矛盾、正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的關(guān)系，對(duì)中部地區(qū)來(lái)說(shuō)是發(fā)展挑戰(zhàn)也是轉(zhuǎn)型機(jī)遇。近年來(lái)，國(guó)家已先后在兩型社會(huì)改革試驗(yàn)、環(huán)湖開(kāi)發(fā)、資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域賦予了中部地區(qū)先行先試的使命，“十三五”規(guī)劃再次強(qiáng)調(diào)將推進(jìn)鄱陽(yáng)湖、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和漢江、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)作為近5年中部地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)，加快探索創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制，全面提升中部地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，著力改善區(qū)域空氣和環(huán)境質(zhì)量是新時(shí)代中部地區(qū)切實(shí)履行好全國(guó)生態(tài)文明示范區(qū)責(zé)任的必然要求。

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