補缺與發展—隨民政部第5工作組陜西調研見聞

◎本刊記者 李 雪

11月的陜北更顯厚重，溝壑縱橫，黃河蜿蜒，藍天下盡是灰綠、棕黃的蒼茫之色。從韓城市，到延安延川縣、宜川縣、子長縣，再到榆林佳縣、綏德縣，本刊記者隨第五工作組赴陜西調研采訪。其中既有革命老區，也有后起之秀，在民政事業上，它們同樣面臨著補缺與發展，探索著適合自身的發展之路。

6年爭取的資金是過去的15倍

2012年，馬少斌從佳縣紀檢委監察局局長調任民政局局長，“當時覺得，民政是菩薩事業，救災救濟發下去就行了。”但一來，他就發現不那么簡單。在朱家洼鄉調研時，他遇到一個盲人，沒有家人，也不會做飯，只能這家送點兒那家給點兒，除了每月400元的五保補助沒有任何經濟來源。

佳縣是國家級貧困縣，素有“十年九旱”之稱，當時孤寡老人有1500多人。許多人寄人籬下，甚至居無定所，一天一頓白水煮掛面，到了冬天水缸結冰，想喝口水都難。另一方面，在民政基礎設施建設方面，可以說是一窮二白，全縣僅有一所鎮敬老院。

當年，馬少斌給上面打報告：建中心敬老院，而且順利獲批——建筑面積13350平方米，床位300張，總投資3500余萬元。在他看來，這是趕上了好時機。2012年，習近平當選總書記后提出：人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。相應地，政策資金也開始向民生方面傾斜。

700萬資金先行撥付，縣里也很支持，劃撥了64畝土地。對佳縣民政事業來說，這樣的支持力度是史無前例的。抓住機遇還不夠，他們還要創造機遇——能不能以中心敬老院為中心，把其他項目也涵蓋進來，減少重復投資，而且方便運營。做規劃設計時，他們預留了一些地方。

留白有了，補缺可不容易。就這樣，中心敬老院一邊建著，他們一邊申請其他項目。那幾年，馬少斌沒少往西安跑。佳縣距離西安600多公里，去一趟要七八個小時，閉門不見的釘子也沒少碰。匯報的時候他主要講兩點：老區困難群眾的生活什么樣，已經立項或者在建項目的進展如何。一開始，更多是靠情感人，時間長了，后者能說的越來越多，這時候大家也認可“老馬能干成事”，申請項目也就不像開始那么難了。

民政園也從中心敬老院一枝獨秀變成了百花齊放：優撫醫院，總投資230余萬元；王家砭敬老院及救災物資儲備庫，總投資1200萬元；社會福利中心，總投資646萬元；光榮院，總投資1650萬元……

朱家洼鄉那位盲人，第一批入住敬老院。如今，除了中心敬老院和王家砭敬老院，佳縣還建成了蘆佳鎮敬老院、烏鎮敬老院，擁有500張床位，集中供養特困人員430人；坑鎮敬老院、店鎮敬老院也在建設中。

6年來，佳縣爭取到民政項目資金近1．5億元，是2012年前全縣民政項目總投資的15倍。2018年11月8日，中心敬老院的午餐是包子和蘑菇白菜木耳湯，吃過飯后，院民們在樓前亭廊曬太陽，朝不保夕的生活終于成了過去時。

當記者問馬少斌哪個時刻最艱難時，他說是“那個事”。2015年，他的母親、妻子在半年間相繼離世。當時，妻子在西安住院化療，他無法陪伴，只能在去省上開會、跑項目的間隙，看看妻子，兒女至今不能釋懷。

11月底，佳縣又落實了兩個項目：老年養護院、未成年人保護中心，總投資3000萬。省發改委的領導有點不解，“你都要到齡離崗了，還這么上勁兒爭取項目？”按照當地56歲離崗的政策，12月馬少斌就到齡了，“但在佳縣群眾這兒，我永遠不到齡?！?/p>

9個機構只有一個編制

兩棟窯洞式建筑，相對而立，中間花壇還有翠色，站在宜川縣十里坪村敬老院的院子里，可以望見不遠處的蒼山。這里是敬老院、光榮院、殘疾人托養中心三塊牌子，一套機構，有60名院民、21名工作人員；醫務室、閱覽室、康復訓練室、活動室、餐廳一應俱全。

午飯后，佳縣中心敬老院的院民在樓前曬太陽

宜川縣十里坪敬老院康復室

說起現在的工作，院長孟建琴說最大問題是缺服務護理費，“老人看病住院，只能雇護工，一個護工一天最少200元，2017年缺口大概是五六萬?？h里困難，想要錢必須有文件；護理費沒有標準，也沒有相關文件；最終，只能是縣民政局補貼?！?/p>

另一方面，她認為應該增加人員配比?！坝行埣踩四贻p力壯，之前出現過因為矛盾造成傷害的情況，這就需要工作人員加強監護管理。按照規定，正常老人、半失能老人、失能老人和護理人員的配比是10∶1、5∶1、3∶1，護理部總共8個人，太少了。所以，是不是能把護理人員配置標準提高點？消防也是個大問題，一旦上自動系統，工作人員必須持證上崗，24小時就要配到3個人?！?/p>

類似的問題在佳縣中心敬老院也存在，馬少斌建議提高護理費和運行費，“中心敬老院一年支出300百萬，一個是水暖氣電，140萬左右；再一個是吃穿醫療，保障對象標準是每年6000元，基本不成問題；最缺護理費和運營經費。原來敬老院不收失能、半失能老人，從去年開始，國家要求不低于30%。以前10個老人需要一個護理員，現在5個半失能老人或3個失能老人就需要一個護理員，需要的人多，成本自然也高了，省上規定護理員工資2300元，但我這只有1800元。運營經費只能靠市里，縣上財政困難，沒法按比例配置，缺口只能我們自己想辦法。”

而最讓馬少斌焦慮的問題還不是費用，而是編制——這直接關系到這些新建機構能否正常運轉。“項目建起來了，但敬老院、兒童福利院、福利中心、公益性公墓等9個機構，只給了中心敬老院一個編制。負責人沒編制，還有承擔責任的風險，他寧可不干，也不登記。沒有機構，沒有代碼，運行經費、人頭費撥不下來，相關配套也都撥不下來?！?/p>

企業參與產業扶貧還有很大潛力

站在延川縣趙家河村高處，放眼望去，山上溝底翠色無邊：2300畝核桃、1000畝國槐。對于這個人均耕地面積不足一畝、人均年收入不足3000元的村子來說，這是他們的奔向新生活的希望。提到這種改變，不得不說說延川縣慈善協會及其會長高鳳蘭。

2007年，56歲的高鳳蘭退居二線，面臨著兩個選擇，年薪10萬的企業顧問，或是籌辦慈善協會。她選擇了后者，“我來自農村，高中入黨，想為弱勢群體做些力所能及的事?！毖哟ㄊ菄壹壺毨Эh，慈善更是從零起步，這位曾經的縣委副書記、政協主席只能借賓館大廳、政協會議室開展工作，一個月400元的補貼還不夠手機費。直到4年后，他們才有了兩間辦公室。

2008年協會成立后，高鳳蘭開始找自己的同學、朋友、同事，一石入水，一波波蕩漾開去，從延川走出去的人、在延川工作過的人到素不相識的陌生人，從延川、到延安再到西安，一家企業一家企業去拜訪……2012年“11·28”延川購物中心火災、2013年“7．3”延川暴雨，她兩次在10天內籌得200多萬元，為受災群眾送去溫暖。10年間，慈善協會募集資金3000多萬元，實施慈善項目46個，惠及5萬余人。

對于支持延川慈善事業的朋友們，高鳳蘭念念不忘：江蘇無錫范躍寧100多次來延川，帶來了數百萬多捐款；延川企業家龐永寧贊助貧困學生300多人；中華慈善總會新聞界慈善促進會會長徐鐿軒與她合作，為延川100多名孩子做了心臟病手術。

2016年，高鳳蘭和徐鐿軒為了尋找精準扶貧的點，走遍了延川縣黃河沿岸5個鄉鎮，最后確定了趙家河村。這是個貧困村，551戶1945人其中95戶貧困，沒有產業，經濟薄弱，但自然條件還不錯。1973年，習近平總書記還在那里工作過半年。

高鳳蘭還記得當時遇到的一對五旬老夫婦，兒子因窯洞塌房死了，媳婦改嫁，留下3個孫子。丈夫有殘疾，無法勞動，一家人住在幾十年前知青住過的窯洞。

徐鐿軒聯絡了隆力奇董事長徐之偉，經過一番考察，徐之偉決定在這里開展精準扶貧，資助500萬，每年100萬。緊接著是制定脫貧方案，高鳳蘭和村里組織召開大會，最終確定種植核桃、槐樹實現脫貧致富。

慈善協會與馮家坪鄉政府的扶貧相互配合，前者負責產業扶貧和凈水，后者負責村容村貌改造、道路建設、自來水鋪設。

半年后，精準扶貧項目啟動，第一項工作就是挖坑，為核桃、國槐種植做準備，既要挖出老化果樹，也要在荒地上開辟新天?！按蠹乙黄鹕?，挖了20多天?！备啉P蘭告訴記者，“5個直飲水站、一個慈善愛心超市已經投入運營了，核桃四五年才能掛果，國槐也得三四年才能成材，想看到收益還得再等幾年?，F在，大家就在樹間套種，藥材、洋芋等等?！?/p>

“村里基本是老人，只能雇人挖坑，每個坑3元，一共是67萬。因為屬于勞務費，中華慈善總會不能報銷，鄉鎮也沒錢解決?！爆F在這筆欠賬已經3年了，她想著能不能找個愛心人士給解決了，但是很困難。

當記者問高鳳蘭參與產業扶貧有什么感受時，她覺得，“要從根本上致富脫貧，還是得有產業。產業扶貧投入大，見效慢，企業參與的空間與潛力很大，還需要進一步挖掘。隆力奇董事長當過農村支部書記，對農村的情況比較了解。要讓企業了解產業扶貧的意義和效果，應該多宣傳，多介紹?！?/p>

以項目引領發展

車行韓城，高低起伏，想在這個七山一水二分田的地方找到一片開闊地并不容易。抵達韓城社會福利園時已近傍晚，水河畔300畝土地上，深色的建筑群在斜陽中蜿蜒轉折，竟有種長河落日的壯闊之感。

2012年，韓城成為陜西省首個計劃單列試點市，這對韓城提出了新的發展要求，當然也包括民政。現有的福利機構多數設施老舊、功能缺失，還有兒童福利院、社會福利院、殘疾人康復托養中心等福利機構處于空白；與此同時還要跟上單列市的發展要求。一句話，既要補缺，又要發展。

2016年10月，韓城市十八次黨代會召開，提出建設“五個韓城”，實現“五個領先”，其中之一就是“建設幸福韓城，實現民生領先”。一方面，這與黨中央對民生民政工作高度重視分不開；另一方面，時任市委書記李智遠曾在寶雞市民政局工作10年，對民政工作非常關注。

半個月后，社會福利園項目開工?！爸埃覀儗γ裾＠麢C構做了規劃，提出建設社會福利園，并在2015年立項，但對具體的建設、運營方案沒有想太多?！鍌€領先’提升了民政的格局和高度，我們在這方面也做了進一步的完善提升?！表n城市民政局局長趙永東說。

這是韓城投資規模最大、養老服務床位最多、社會服務功能最全的民生項目，共有四大板塊、10個功能區：醫療護理區，占地45畝、建筑面積5．3萬平方米，由民政局與衛計局聯手搭建，提供集中醫健康監測評估、養生調理和生活管理照料于一體的醫療服務；候鳥式養老公寓，占地40畝、建筑面積3萬平方米；健康養老綜合服務街區，占地40畝，建筑面積2．1萬平方米，通過打造中草藥產業街區、創業孵化基地、品牌中醫館、健康養老從業人員培訓基地，推動健康養老產業服務升級；社會福利綜合服務區，占地175畝，建筑面積7．5萬平方米，涵蓋7個功能區域：中心敬老院、社會福利院、殘疾人康復托養中心、社會老人托養中心、兒童福利院、未成年人救助保護中心、軍人療養中心、配套辦公樓及餐廳。

項目體量大，面臨的問題也不小。一方面，與市場緊密結合的候鳥式養老公寓、健康養老綜合服務街區如何運營；另一方面，由于環保整治建設成本上漲，項目投資由2016年的7．7億元增至12．3億。

為此，趙永東到杭州、深圳、北京等城市考察健康養老和福利園區運行，漸漸理順了運營思路，“我們采取PPP模式融資建設，將服務街區和候鳥式養老公寓交給3P公司建設運營，緩解建設資金壓力，減輕后期運營負擔?！?/p>

中關村醫藥技術轉化中心大健康產業基地、榮華控股等企業洽談，學習養老理念，謀求合作機會?！澳壳?，相關企業已經向我們遞交了運營方案，具體細節正在協商。”

補缺和發展并存，可能是西部地區民政發展面臨的普遍問題。韓城給出的建議是：科學籌劃，以項目引領發展?！按虺龉ぷ魈崆傲浚虬身椖?、集中使用資金，一個點一個點地去解決問題。不能貪大求全，將有限的資金灑了胡椒面?！?016年到2018年，除了社會福利園，韓城先后實施了農村幸福院、城市社區綜合體、精神衛生醫院等項目，累計完成項目投資15億元。

也正是在2016年，趙永東開始到民政工作，這段經歷也讓他感觸頗深：“做好民政工作，首先要轉變觀念，要敢于擔當、敢于創新。既要地方黨委政府的資金傾斜、上級民政部門的支持，也要積極引導社會資本參與民政事業發展?！?/p>

如何破解農村幸福院運營難題

綏德縣張家砭村幸福院，與村委會比鄰而居，一間廚房，一間活動室，老人們或拉家?；蚩措娨?。村主任介紹道：“全村800多人，70歲以上的有七八十人，一天伙食5元，來這兒吃飯的多則五六十人，少則二三十。”

截至2017年底，陜西省共有60歲以上老年人口645萬人，其中農村老年人約280余萬人。相比于城市，農村養老服務設施和服務供給不足。陜西省從2013年啟動農村幸福院建設以來，先后出臺了《關于推進農村幸福院建設的意見》《省級福彩公益金資助農村互助幸福院績效考評“以獎代補”資金管理辦法》等系列文件，從制度、考評、資金方面對農村互助幸福院建設進行規范、監管和扶持。近年來農村幸福院建設成為民政重點工作之一：宜川現有農村互助幸福院15個；綏德建成農村幸福院80個，開院運營66個；延川有41個互助幸福院，在建的8個；在佳縣，農村幸福院85個、老年餐桌22個，17個鄉村振興示范村幸福院在建。

一個幸福院的建設資金為8萬元，鄉村振興示范村新建農村社區服務中心和幸福院則可獲得一共50萬元補貼。宜川的一位工作人員表示：“設施改造、設備購買，8萬元不夠，我們不光花了民政資金，還有扶貧資金、城建資金等。”佳縣民政局書記徐春利也有同感：“我們縣財政非常困難，建設農村幸福院資金嚴重不足，只能靠上級主管部門投資維修改造，這樣趕在2020年實現農村幸福院全覆蓋還是很難完成。所以，在資金投入能不能上向經濟欠發達縣傾斜？”

按照規定，幸福院建成后將交給村委會運營管理。為了保證幸福院順利運營，延川縣出臺了《農村互助幸福院管理辦法》，每個幸福院一年可獲得1萬—2萬元運營經費。

延川縣民政局副局長馮貴斌覺得，想把幸福院運營好，需要好的管理模式，而且應該“互助”上做文章，“縣財政預算一點、鄉鎮解決一點、村里支持一點、本人也拿一點。老人可以納一些糧，小米紅薯粉條都行。比如老人有100棵棗樹，拿出一棵讓人認領，200元，蘋果、紅薯都可以通過認領這個模式，把物變成錢，更好地讓幸福院運轉起來。當然，這需要管理人員的引導，所以關鍵是選一個好院長，再配一兩個工作人員。”但是按照現在的標準，每月1000元工資，想找到適合的人希望非常渺茫。

經濟條件較好的韓城市則將農村幸福院與村委會、衛生室、便民服務中心、愛心超市、放心食品屋、文化廣場等公共設施統籌考慮、統一規劃，“過去村資產流失嚴重，村干部辦公在炕頭、開會在飯桌，沒有村委會的概念?！壁w永東告訴記者，2017年，韓城確定建設30個示范型農村幸福院和81個標準型農村幸福院。市財政專項列支2000萬元用于項目建設補助，新建示范型農村幸福院補助40萬元，改擴建標準型農村幸福院補助16萬元。每年投入3000萬元解決農村幸福院運營經費缺口問題，每個幸福院每年補助運營經費3萬元、冬季取暖費2萬元；護理人員工資每人每月補助2300元；管理員、炊事員、保潔員每人每月1800元；對管護精準脫貧對象中失能、半失能老人每人每年補助經費5000元，其他老人每人每年補助3000元，破解了經費不足導致運營率偏低的難題。2016年至2018年，韓城投資6000多萬元順利建成159個農村幸福院，實現了幸福院全覆蓋、全運營目標。