改革開放40年與中國生態環境規劃發展

王金南，萬 軍，王 倩，蘇潔瓊，楊麗閻，肖 旸

（生態環境部環境規劃院，北京 100012）

改革開放40年，是中國生態環境規劃伴隨社會經濟發展和生態環境保護事業不斷壯大的歷程。40多年來，生態環境規劃工作走過了從無到有、從簡單到完善的過程，40多年的生態環境規劃歷程表明，生態環境保護與社會經濟發展密切相關，每個時期規劃確定的工作重點雖有所不同，但都對指導環境保護工作發揮了綱舉目張的作用，成為國民經濟和社會發展規劃體系中的重要組成部分，推動了生態環境保護事業的發展。在美麗中國建設目標下，生態環境規劃擔負光榮使命。未來的生態環境規劃將以系統謀劃生態環境保護頂層戰略為目標，統籌規劃研究、編制、實施、評估、考核、督查的全鏈條管理，建立國家—省—市縣三級規劃管理制度體系，加強環境規劃方法的科學性、創新性，注重綜合性和空間性，完善環境規劃制度，在美麗中國建設的偉大征程中，發揮更加重要的基礎性、統領性作用。

1 中國生態環境規劃發展歷程

1.1 生態環境規劃伴隨著改革開放事業而發展

我國改革開放重點是經濟領域的體制、機制和政策的改革，不斷擴大對外開放的過程。社會經濟發展與生態環境保護辯證統一的關系不斷調整[1]，呈現螺旋式演進態勢。隨著社會經濟快速發展，我國生態環境問題呈現復合型、壓縮性、累積性特點，發達國家上百年走過的城鎮化、工業化、全球化道路，中國在短短的40年里基本完成，而且中國幅員遼闊、區域發展差距懸殊，發達國家上百年經歷的生態環境問題，在我國短期內集中出現。改革開放賦予中國經濟巨大活力，也推動中國體制機制與政策快速適應社會經濟發展的需要深刻變革，生態環境保護治理成為國家治理體系的重要內容，四十年期間也發生重大變革。

1973年8月，國務院召開了第一次全國環境保護工作會議，審議通過了《關于保護和改善環境的若干決定》，確定了我國第一個關于環境保護的“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”的“32字方針”。“全面規劃”是32字方針之首，以此確立了環境規劃在各項環境管理制度中的統領地位。自第一個全國環境保護規劃以來，現已編制并實施了9個五年的國家環境保護規劃；規劃名稱經歷了從計劃到環保規劃，再到生態環境保護規劃的演變；印發層級從內部計劃到部門印發，再升格為國務院批復和國務院印發，已經形成了一套具有中國特色的環境規劃體系。

規劃（計劃）關注的重心，隨著突出環境問題及當時階段對生態環境保護的認識不斷調整。“七五”“八五”期間，我國城鎮化、工業化發展程度較低，環境污染以點源為主，環境保護的重點是開展廢氣、廢水、廢渣等工業“三廢”的治理，這期間的環境保護規劃主要針對工業污染治理進行部署。“九五”期間我國開始走可持續發展道路，并在“十五”環境保護規劃中強化。“十一五”期間，國家將主要污染物排放總量顯著減少作為經濟社會發展的約束性指標，著力解決突出環境問題，體現環境保護更加重要的戰略地位[2]。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的貫徹落實，在“十二五”“十三五”期間的各級生態環境保護規劃中均得到體現。可以說，生態環境保護規劃的發展就是我國生態環境保護事業的重要體現。

1.2 國家生態環境規劃發展實踐

1.2.1 第一個規劃：“五五”（1976—1980年）計劃

1978年，十一屆三中全會明確把黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，宣布中國開始實行對內改革、對外開放的政策，標志著我國進入改革開放新時期。這期間，我國對農村開始實行家庭聯產承包責任制改革，對國民經濟建設提出了“調整、改革、整頓、提高”的八字方針，國民經濟體制改革還處于“摸著石頭過河”的探索階段。20世紀70年代早期，全國環境污染時有發生，生態環境遭到一定程度破壞。第一次環境保護會議，加深了對我國環境形勢和環境問題的認識，我國的環境管理工作逐步展開[3]。1978年中共中央在批轉國務院環保領導小組工作匯報時指出，消除污染、保護環境是進行社會主義建設，實現四個現代化的一個重要組成部分，我們決不能走“先污染后治理”的彎路，這是第一次以黨中央的名義對環境保護做出的重要指示。

按照原國家計委《關于擬定十年規劃的通知》，國務院環保領導小組于1975年5月編制了第一個環境保護10年規劃，并提出“5年內控制、10年內基本解決環境污染問題”的總體目標。從國家環境保護10年規劃實施情況看，國家提出的5年內控制、10年內基本解決環境污染問題的環境保護目標，反映了當時國家治理污染的決心和良好愿望。但由于在制定環境保護規劃目標時，對我國環境污染現狀不明，低估了環境污染的復雜性、治理污染的艱巨性和解決環境問題的長期性，致使這一目標完全不可能實現。

在這一期間，由于環境保護事業剛剛起步，對環境規劃的內涵、意義、方法論以及規劃的實施與管理都沒有充分的認識，在理論和實踐上都缺乏足夠的經驗。環境保護規劃也處于零散、不系統的狀態。除了一些地區開展了環境狀況調查，環境質量評價等工作外，大規模和較深入的環境保護規劃工作尚未開展起來，環境保護規劃的探索主要是加深對環境保護的理解。

同期，在國民經濟發展計劃（1976—1980年），簡稱“五五”計劃中提出：大中型工礦企業和污染危害嚴重的企業，都要搞好“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)治理，按照國家規定的標準排放。第一次全國環境保護會議上確定的北京、上海、天津等18個環境保護重點城市，工業和生活污水得到處理，按照國家規定的標準排放。黃河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官廳水庫、渤海等水系和主要港口的污染得到控制，水質有所改善等的環境保護內容。

1.2.2 首次納入綱要：“六五”（1981—1985年）計劃

在“六五”期間，除第一個國家環境保護10年規劃外，未形成環境保護五年規劃文本。環境保護作為獨立的篇章（第三十五章環境保護）納入國民經濟和社會發展第六個五年計劃，并作為與發展工農業生產、調整產品結構、鼓勵企業技改、擴展對外貿易等經濟建設領域并列提出的第十項基本任務，提出實施“三同時”制度與提高“三廢”處理能力。在固定資產投資中給予“職工住宅、城市建設、環境保護178.8億元”的表述，環境保護的重要意義被充分肯定。同時，不少地區和城市借鑒國外環境規劃的方法,開始編制環境規劃,具有代表性的環境規劃有山西能源重化工基地環境規劃、濟南市環境規劃、長春市環境規劃等[4]。

各地區根據“六五”計劃確定的環境目標做了大量工作，取得了顯著成就，環境影響報告書制度和“三同時”制度的執行率分別達到90%和85%，城市環境急劇惡化的趨勢有所控制，環境管理得到了加強。但從總體來說，環境污染與破壞仍呈發展趨勢，環境規劃工作薄弱，許多地方的環境規劃還沒有真正納入國民經濟與社會發展計劃之中。

1.2.3 首次獨立印發：“七五”（1986—1990年）計劃

計劃經濟與市場經濟的關系、社會主義與資本主義的關系問題是改革開放以來急需解決的問題。隨著改革的深入，鄧小平提出“社會主義也可以搞市場經濟”。1982年，黨的十二大提出了“建設有中國特色的社會主義”的命題，打破將計劃經濟和市場調節完全對立的思想束縛，提出“以計劃經濟為主、以市場調節為輔”的原則[5]。1984年，中國開放14個沿海城市和海南島，向世界敞開國門。國營企業實行廠長負責制，鄉鎮、民營企業崛起。同時，經濟趨熱導致通貨膨脹，“三角債”嚴重。從1986年開始的第七個五年計劃的頭兩年,在工業持續高速發展,能源消耗大量增加的情況下,大氣和水體的主要指標繼續穩定在1980年的水平。說明控制環境污染的能力在增強[6]。

依據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃的建議》要求，原國務院環境保護委員會組織擬定了《“七五”時期國家環境保護計劃》初稿。經過反復研究論證，國家首個5年環境規劃經國務院環境保護委員會第九次會議審議并原則通過。從此，環境保護五年規劃成為國民經濟與發展計劃的重要組成部分。

國家環境保護計劃突出城市環境綜合整治和工業污染防治工作，強調不同地區和行業要有針對性地提出各自的環保目標。強調環境容量約束與總量控制，要求“人口密度高和工業集中地區的工業，應當逐步向環境容量大的地區轉移。在環境容量許可條件下開采自然資源，繼續進行環境容量研究工作。經濟區和城市群共同使用的水系應逐步實行污染物總量控制”。注意經濟區、城市群和鄉鎮企業出現的一系列新的環境問題，注重環境管理制度在環境保護計劃中的重要作用[7]。“七五”環境保護計劃的多數指標已經完成，在經濟高速發展，國家對環境保護投資有限的情況下，環境污染在一定程度上得到控制。“七五”環境保護計劃的科學性有了顯著的提高。第一次形成了一個內容比較豐富、指標比較齊全、方法比較科學的環境保護五年計劃。

1.2.4 指標首次納入上位規劃：“八五”（1991—1995年）計劃

1991年，三年多的宏觀調控讓過熱的經濟趨于平穩，各項經濟指標大幅下降，國際社會對中國制裁趨于放開。1992年，鄧小平南巡深圳、珠海等地，發表了重要的南巡講話，對中國90年代的經濟改革與社會進步起到了關鍵的推動作用，啟動中國經濟發展快車的引擎。1992年，黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。

經濟社會建設的快速發展，讓人民群眾看到了脫貧致富的希望，初嘗改革開放帶來的成果。但在那個由計劃經濟向市場經濟轉型時期，傳統的粗放型增長方式已經成為經濟發展的主導模式，并產生著強大的慣性，許多地方的經濟增長都是以破壞生態和犧牲環境為代價的。粗放型增長方式帶來嚴重的環境污染和生態破壞等一系列環境問題，對人民群眾的生產生活和中國經濟社會發展的可持續性造成了嚴重的威脅和危害[8]。工業和人口的過分集中，工業結構和建設布局的不夠合理，城市基礎設施的落后，大量城市生活廢物和工業“三廢”的集中排放，致使城市環境污染成為我國環境問題的中心。此時，污染防治仍以企業治理“三廢”為主。

環境保護十年規劃和“八五”計劃綱要（以下簡稱《“八五”計劃綱要》）是根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》，在國家計委的指導下，由國家環境保護局組織各地區和國務院各有關部門編制的。

《“八五”計劃綱要》強化“七五”環保計劃對總量的控制要求，提出污染防治逐步從濃度控制轉變為總量控制，從末端治理到全過程防治；提出工業粉塵排放總量控制目標，對重點工業污染源、流域、海域實行污染物總量控制；注重環境保護與經濟和社會協調發展，強化環境管理與科技進步。此期間，工業污染防治和城市環境綜合整治成效顯著，自然保護區建設取得較大進展。

《“八五”計劃綱要》的顯著進展在于，把環境保護指標首次納入了國民經濟和社會發展規劃中。全國統一的技術大綱，規定了計劃編制的主導思想、指標體系、主要內容和主要方法。計劃內容中不僅編制了宏觀的環境污染物總量控制計劃，還編制了環境質量保護的污染物控制計劃。主要指標還分解到省、自治區、直轄市和計劃單列市。在時間序列上，除有十年規劃、五年計劃之外,還編制了年度計劃并也納入國家國民經濟和社會發展年度計劃。編制方法的科學化、計算機化有了較大的進展。初步形成了一個以促進經濟與環境持續、協調發展為目的的宏觀環境保護目標規劃和以污染物排放、治理分配到源為特征的環境質量規劃相結合的環境規劃體系，環境保護從各個層次納入國民經濟和社會發展規劃，這是環境規劃進入發展決策的重要標志。

1.2.5 首次經國務院批準：“九五”（1996—2000年）計劃

進入20世紀90年代，中國工業不斷深化改革，加快經濟體制轉軌，1991—2000年期間GDP年均增長10.4%，工業經濟步入了蓬勃發展的快車道。其基本特征可以概括為：以市場化改革和對外開放為背景；以改善國民經濟結構、促進經濟發展為目標；以輕重工業均衡發展、多種經濟成分共同發展、積極利用外資和國內外兩個市場、梯度發展為四項基本工業化戰略。

進入90年代后,在加強企業污染防治的同時,大規模開展農村面源污染防治和重點城市、流域、區域環境治理。隨著中國經濟持續快速發展,發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國集中出現,環境與發展的矛盾日益突出。資源相對短缺、生態環境脆弱、環境容量不足,逐漸成為中國發展中的重大問題。由于中國正處于工業化和城市化加速發展的階段,也正處于經濟增長和環境保護矛盾十分突出的時期,環境形勢依然十分嚴峻。一些地區環境污染和生態惡化還相當嚴重,主要污染物排放量超過環境承載能力,水、土地、土壤等污染嚴重,固體廢物、汽車尾氣、持久性有機物等污染增加。

為貫徹落實《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》和《國務院關于環境保護若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），1996年7月，國務院召開的第四次全國環境保護會議審議通過了《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》（以下簡稱《“九五”計劃》），這是國家環保五年計劃第一次經國務院批準實施。

1992年聯合國環境與發展大會之后我國率先提出《環境與發展十大對策》和《中國21世紀議程》，要求各級人民政府和有關部門在制定和實施發展戰略時，編制環境保護規劃，提出了走可持續發展之路的必要性。《“九五”計劃》進一步明確了可持續發展戰略，并在國民經濟和社會發展規劃中單列可持續發展環保目標。

《“九五”計劃》力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區的環境質量有所改善，并提出“創造條件實施污染物排放總量控制”。《“九五”計劃》是貫徹落實《決定》中“一控雙達標”（即到2000年底，各省、自治區、直轄市要使本轄區主要污染物的排放量控制在國家規定的排放總量指標內，工業污染源要達到國家或地方規定的污染物排放標準，空氣和地面水按功能區達到國家規定的環境質量標準。）的重要措施。《“九五”計劃》要求重點抓好“三河”（淮河、海河、遼河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)、“兩控區”（酸雨控制區和二氧化硫污染控制區）、一市（北京市）、“一海”（渤海）的污染防治工作（簡稱“33211”工程）。全國實行污染防治與生態保護并重方針，推出兩項重大舉措，即《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀綠色工程規劃》，在一定意義上說是對“七五”“八五”等歷次環保計劃的創新和突破。

在這期間，國家環保局編制的6項國家級環境保護規劃獲國務院批準實施，還聯合計委等13個部門印發中國生物多樣性保護行動計劃、中國自然保護區發展規劃綱要(1996—2010)兩項規劃，環境保護呈現部門合作，多部門參與的局面。

1.2.6 指標分解與區域保護取得重大進展：“十五”（2001—2005年）計劃

2001年12月11日，中國經過長達15年的談判成為WTO第143個正式成員國，中國經濟開始新一輪上升期，開始探索“新型工業化”道路階段[9]。黨的十七大明確提出了“全面認識工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新形勢新任務”，“市場化”有了更清晰準確的定位。中國積極順應全球產業分工不斷深化的大趨勢，充分發揮比較優勢，承接國際產業轉移，實施出口拉動外向型經濟，大力發展對外貿易和積極促進雙向投資。汽車產業等資本和技術密集型的產業在居民消費結構升級的促進作用下實現了快速發展，成為我國重要的支柱產業，并帶動了鋼鐵、機械等相關產業的發展[10]。

在這期間，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，壓力繼續加大。一些重點流域、海域水污染嚴重，部分區域和城市大氣灰霾現象突出，許多地區主要污染物排放量超過環境容量。農村環境污染加劇，重金屬、化學品、持久性有機污染物以及土壤、地下水等污染顯現。部分地區生態損害嚴重，生態系統功能退化，生態環境比較脆弱。核與輻射安全風險增加。人民群眾環境訴求不斷提高，突發環境事件的數量居高不下，環境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素之一。生物多樣性保護等全球性環境問題的壓力不斷加大。環境保護法制尚不完善，投入仍然不足，執法力量薄弱，監管能力相對滯后[11]。同時，隨著人口總量持續增長，工業化、城鎮化快速推進，能源消費總量不斷上升，污染物產生量將繼續增加，經濟增長的環境約束日趨強化。

2001年12月，《國家環境保護“十五”計劃》（以下簡稱《“十五”計劃》）獲國務院批復，要求繼續重點抓好“三河、三湖、兩控區”、北京、渤海等“九五”期間確定的環境保護重點區域的污染防治工作，抓緊治理三峽庫區和南水北調工程沿線的水污染。《“十五”計劃》堅持環境保護基本國策走可持續發展戰略，以改善環境質量為目標，保障國家環境安全，保護人民身體健康，以流域、區域環境區劃為基礎，突出分類指導。

“十五”期間，各地區、各有關部門不斷加大環境保護工作力度，淘汰了一批高消耗、高污染的落后產能，加快了污染治理和城市環境基礎設施建設，重點地區、流域和城市的環境治理不斷推進，生態保護和治理得到加強。但“十五”環境保護計劃指標沒有全部實現，是國家“十五”計劃中，唯一沒有完成的五年計劃。二氧化硫排放量比2000年增加了27.8%，化學需氧量僅減少2.1%，未完成削減10%的控制目標。淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池（以下簡稱“三河三湖”）等重點流域和區域的治理任務只完成計劃目標的60%左右。

“十五”期間，各類規劃全面推進，除國家環境保護規劃外，有8個專項規劃獲得國務院批準實施，全國生態環境保護綱要獲得國務院印發。編制并實施了《“十五”期間全國主要污染物排放總量控制分解規劃》，確定了6項主要污染物排放總量控制指標，并分解總量控制目標到各省、自治區、直轄市和計劃單列城市。在全國各地區開展了14年的水環境功能區劃工作基礎上，國家環保總局環境規劃院（中國環境規劃院）初步完成了全國水環境功能區劃的匯總編制工作，這是國家首次對全國進行系統的水環境功能區劃，并且初步完成了我國31個省、市、自治區的生態功能區劃編制工作。

“十五”期間，重點區域的環境保護規劃取得了重大進展。《珠江三角洲環境保護規劃綱要》和《廣東省環境保護規劃綱要》經廣東省人大批準實施，這兩項規劃在規劃思路、技術方法、重點任務、規劃實施機制上都具有重大創新。兩項規劃首次提出了生態環境空間管控的概念，將珠三角14.13%，廣東省20%的區域劃為生態嚴控區，實施嚴格保護，這是我國最早的生態保護紅線的實踐。規劃通過省人大審議，印發實施，開創了環保規劃通過人大審議確立法律地位的先河，解決了環境規劃執行力弱，缺乏法律地位的尷尬局面。隨后，長江三角洲、京津冀區域環境保護規劃編制工作也相繼展開。

1.2.7 首個由國務院印發、重在實施考核的規劃：“十一五”（2006—2010年）規劃

“十五”環境指標沒有完成，很大程度上催生了環境約束性指標的出現。在我國環境保護規劃與治理的歷史上，環境約束性指標具有里程碑的歷史意義。“十一五”期間，國家將主要污染物排放總量顯著減少作為國民經濟與社會發展綱要的約束性指標，國家建立了嚴格的總量考核制度，大工程帶動大治理，到2010年，化學需氧量、二氧化硫排放總量比2005年分別下降12.45%、14.29%，超額完成減排任務[12]。

2005年，中共中央政治局常委會和國務院常務會聽取了“十一五”環保工作思路匯報，充分體現了黨和國家對環保工作的高度重視，《國家環境保護“十一五”規劃》（以下簡稱《“十一五”規劃》），第一次以國務院印發形式頒布。《“十一五”規劃》推進環境保護歷史性轉變，從傳統的GDP增長和總量平衡規劃，轉向更加注重區域協調發展和空間布局、發展質量的規劃。從規劃對政府的約束性來看，強調規劃的實施和考核，強調剛性約束作用，是《“十一五”規劃》的突出特點。

從國民經濟規劃對環保工作思路的導向性來看，“九五”“十五”及之前的規劃強調區域性、行業性，大多分為城市環境保護、農村環境保護、工業污染防治等等領域。“十一五”則強調要素導向，水、氣、渣等體現要素管理、分類實施。國民經濟規劃在促進區域協調發展等多個環節提及了環境保護，同時單列了建設資源節約型、環境友好型社會任務篇章，比“十五”人口、資源、環境任務表述的內涵要廣。強調要實行強有力的環保措施，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔以經濟手段加以落實。

“十一五”期間，著力解決突出環境問題，在認識、政策、體制和能力等方面取得重要進展，“十一五”環境保護目標和重點任務全面完成，尤其是污染減排兩項指標都超額完成規劃目標[13]。此期間，繼水環境功能區劃工作取得進展后，2008年，由環境保護部和中國科學院聯合頒布《全國生態功能區劃》并實施，在國家“十一五”規劃綱要中明確要求要對22個重要生態功能區實行優先保護，適度開發。

1.2.8 總量與質量并重：國家環境保護“十二五”規劃

《國家環境保護“十二五”規劃》（以下簡稱《“十二五”規劃》）同樣由國務院印發，主要指標確定為：①主要污染物排放總量顯著減少。全國化學需氧量、二氧化硫排放總量比2010年分別減少8%，全國氨氮、氮氧化物排放總量比2010年分別減少10%。②環境質量明顯改善。地表水國控斷面劣Ⅴ類水質的比例小于15%，七大水系國控斷面好于Ⅲ類的比例大于60%[14]。

與以往的環境保護五年計劃相比，《“十二五”規劃》的編制，體現了堅持“在發展中保護、在保護中發展”的戰略思想，體現了以環境保護優化經濟發展的歷史定位[15]。在規劃指導思想上，緊扣科學發展這個主題和加快轉變經濟發展方式這條主線，努力提高生態文明水平，切實解決影響科學發展和損害人民群眾健康的突出環境問題。全面推進環境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會。在規劃編制機制上，更加注重開門編制規劃，加強基礎研究，公開選聘前期研究承擔單位，開展網絡征集意見和問卷調查，開展各地規劃編制調研和座談，廣泛聽取各行業各領域專家學者有關意見和建議。在規劃內容上，提出深化主要污染物總量減排、努力改善環境質量、防范環境風險和保障城鄉環境保護基本公共服務均等化四大戰略任務。《“十二五”規劃》的主要目標、主要指標、重點任務、政策措施和重點工程項目納入了《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。在這期間，還有“氣十條”等三項規劃獲國務院印發，七項規劃獲國務院批準實施。

“十二五”期間，生態環境質量有所改善，治污減排目標任務超額完成，《“十二五”規劃》確定的7項約束性指標中，除了NOx排放總量控制指標之外，其他指標都已經于2014年提前完成。生態保護與建設取得成效。環境風險防控穩步推進，生態環境法治建設不斷完善。“十二五”啟動的城市環境總體規劃編制試點也取得豐碩的成果，全國廣州、福州、北京、成都、青島、濟南、哈爾濱、烏魯木齊、宜昌等超過40個城市啟動了城市環境總體規劃的編制，探索建立起具有基礎性、戰略性、空間性、系統性等特征的城市環境總體規劃，極大的提高了環境管理系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平。

1.2.9 以環境質量改善為核心、生態與環境首次統籌：“十三五”生態環境保護規劃

黨的十八大于2012年11月8日在北京召開，會議對中國特色社會主義建設有了新的定位。十六大以前關于中國特色社會主義的建設主要集中于經濟、政治和文化建設。到十七大的時候，增加了社會建設，十八大報告增加了生態文明，拓展到“五位一體”。生態文明建設上升到國家戰略，就是把可持續發展提升到綠色發展高度，為后人留下更多的生態資產[16]。我國堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

十八大以來，國家堅決向污染宣戰，全力推進大氣、水、土壤污染防治，持續加大生態環境保護力度，生態環境質量有所改善。國務院于2016年11月印發《“十三五”生態環境保護規劃》（以下簡稱《“十三五”規劃》）。規劃以提高環境質量為核心，統籌部署“十三五”生態環境保護總體工作。《“十三五”規劃》提出到2020年實現生態環境質量總體改善的總體目標，并確定了打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役等七項主要任務。提出12項約束性指標，突出環境質量改善與總量減排、生態保護、環境風險防控等工作的系統聯動，將提高環境質量作為核心目標和評價標準，將治理目標和任務落實到區域、流域、城市和控制單元，實施環境質量改善的精細化、清單式管理。

《“十三五”規劃》呈現新特征，標題由“環境保護”發展為“生態環境保護”，規劃內容實現了環境保護與生態保護建設的全面統籌。在規劃思路上，堅持以改善生態環境質量為核心，將三大計劃的路線圖轉變為施工圖，貫徹環境質量管理的概念。在任務設計上，強化分區分類指導，將全國水環境劃分為1784個控制單元，對其中的346個超標單元逐一明確目標和改善要求；對于京津冀、長三角、珠三角三大區域，分類提出大氣改善的目標與任務。《“十三五”規劃》把綠色發展和改革作為重要任務，改變以往規劃作為保障體系的慣例，顯著強化綠色發展與生態環境保護的聯動，堅持從發展的源頭解決生態環境問題。另外，規劃提出了數十項重要的政策制度改革方案，用改革保障規劃的實施，通過規劃的實施促進改革的推進[17]。

“十三五”期間，國務院削減各領域規劃數量，提高規劃高質量與可操作性，除國家環保規劃外，還有三項規劃獲得國務院印發，分別是水污染防治行動計劃（簡稱“水十條”）、土壤污染防治行動計劃（簡稱“土十條”）、“十三五”節能減排綜合工作方案等，其中“水十條”“土十條”及2013年印發的“氣十條”，是十八大以來黨中央、國務院向污染宣戰的重要文件。

1.3 中國環境保護規劃發展的經驗與存在問題

1.3.1 中國環境保護規劃發展經驗

（1）與國家關于環境保護的理念和政治意愿緊密結合

環境保護既是經濟問題、社會問題，又是政治問題。環境保護工作的成敗取決于國家對環境保護的重視程度、對環境保護與社會經濟發展規律的認識程度以及對處理環境保護與社會經濟發展關系的戰略部署。回顧中國環境保護規劃事業發展的歷程，也可以看作是國家對環境保護工作重視程度不斷提高的過程。從確立環境保護是一項基本國策，到逐步推進可持續發展戰略、科學發展觀、建設生態文明，從新型工業化、人與自然和諧發展、建設環境友好型社會，可以看出國家關于環境保護的理念不斷創新、政治意愿明顯加強。

（2）解放思想、實事求是，推進管理體制改革創新

經過40多年的探索和實踐，中國已逐步建立起比較完善的環境管理體制。40多年來，正是因為始終堅持解放思想、實事求是，不斷推進環境管理體制改革創新，轉變政府環保職能，才使中國環境保護各項事業蓬勃發展，不斷推進[18]。環境管理體制改革推動了環保規劃編制與實施體制的改革。規劃是政府職能和行政手段，規劃編制過程、規劃文本和規劃實施三位一體。環境保護跨部門、多行業、涉及面廣，在環境保護機制體制尚未完全理順的現階段，通過“十二五”開門編制規劃和實施超前謀劃、統籌推進，充分重視規劃的部門協調、實施可達等，實現通過環境規劃編制實施達到統一管理的目的。

（3）做實頂層設計、宏觀決策，從源頭解決問題

環境問題是一個“世界問題復合體”，不僅涉及科學技術，而且涉及經濟發展、社會進步、政治文明，甚至關系倫理道德。單純依靠末端治理來解決環境污染，必然是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，無法擺脫“先污染后治理”的道路。40多年中國環境保護規劃的實踐表明，只有從源頭預防，加快社會經濟發展方式的轉變，才能解決好環境問題。40多年來，由于將保護環境作為推動經濟社會發展和生產方式轉變的內在要求，把調整產業結構作為實現污染減排目標和改善環境質量的重要手段，通過淘汰落后產能，既大幅減少了污染物排放，又有力地促進了經濟質量的提升。因此，必須將環境保護政策滲透到生產、流通、分配、消費的各個環節，加強環境保護參與綜合決策的力度，努力將環境保護與經濟建設融為一體，在保護環境中實現科學發展。

（4）堅持統籌全面、綜合施策、重點突破的規劃思路

環保規劃工作是一項系統工程，一方面必須統籌兼顧，加強總體協調。另一方面，必須堅持重點突破的思路，這是對環保力量的重新調配，是對環保資源的整合重組。40多年來，特別是在“十一五”規劃以來，環境保護規劃以污染物減排約束性指標為抓手，取締關閉了一批長期危及飲用水源地安全的污染企業；通過實施最嚴格的環境保護措施，讓不堪重負的江河湖海休養生息；通過加強脫硫設施建設，推進大氣污染防治工作等工作重點。推動了經濟結構調整，促進了環境質量改善，帶動了全面工作。

（5）以人民為中心，解決老百姓關注的突出問題

環境污染危害群眾健康，必須集中力量重點突破。環境問題是“公共利益聚焦體”，中國的環境問題更加呈現出壓縮型、復合型、結構型特點，發達國家上百年工業化過程中產生的環境問題，在中國改革開放40年來的快速發展中集中出現。如不及時整治，就會錯失良機。這些年來，中國堅持把環境保護同改善民生緊密結合起來，著力解決環境不公平問題，維護群眾環境權益，積極推進和諧社會建設。實踐證明，由于有效維護了廣大群眾的環境權益，解決了群眾關心的切身問題，使環境保護工作有了群眾基礎，環境問題的解決才更加暢通有效。

（6）加強環境保護規劃基礎能力建設和技術方法創新

環境保護基礎能力建設是環保工作“注重實施”以來的有力支撐。40多年來，中國不斷重視環境保護基礎能力建設，國家對環境保護基礎建設的投入也逐年增大，尤其是“十一五”以后，是中國環保投入增幅最大的時期，有力地促進了各地環境保護工作的開展。特別是“十一五”以來，針對中國環境保護工作一直存在“重規劃、輕實施”的問題，以建設先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系為重點，同時加強對環境監測、環境監察、核與輻射、環境科研、環境信息與統計、環境宣教等各個領域的基礎能力建設，為實現國家環境質量改善和節能減排目標提供了強大的保障支撐。

1.3.2 中國環境保護規劃存在的主要問題

我國環境保護事業經過40多年的發展，環境保護規劃體系已經較為完善。但整體來看，中國的環境規劃體系尚存在以下4個方面的問題：

（1）綜合規劃實施統籌發揮不足

中長期環境保護戰略與綜合規劃、專項規劃、行動計劃之間的匹配、協調程度上欠缺，“支強干弱”問題較為突出。三個“十條”等線條明確、任務清晰、過程管理到位、考核問責有力，這些專項規劃發揮作用好，但綜合規劃實施統籌作用不強。當前，地方實施規劃的重點是圍繞著專項考核的“指揮棒”轉，區縣層面實施規劃的重點工作就更是聚焦于大氣、水等各項考核和督查，地方概括近兩年市縣環保局的基本工作就是“考核考核、追責追責、督查督查”，考核督查之外的環保工作無暇顧及，因此未納入考核的內容如源頭預防、生態保護、環境風險、農村整治、政策制度等綜合性任務重視不夠，沒有納入地方政府和有關部門的重點工作，生態環保工作統籌推進的格局沒有形成。

綜合規劃與其他部門或行業規劃協調難。在不少地方省級專項規劃體系中，環保規劃排名靠后，與相關規劃協調時，難以發揮基礎性作用。即使是北京、江蘇等環保工作力度大的省份，在減煤減化、力度幅度等方面在規劃協調時也不得不一再退讓，繞著問題走，不能硬碰硬、實打實，需要主要領導親自拍板。同時綜合規劃承載內容多，銜接協調時間長，甚至滯后于一些環保專項規劃的出臺，在對外銜接協調時，呈現“碎片化”的問題。在“多規合一”的形勢下，生態環境保護空間規劃內容缺乏，話語權弱，難以與國土規劃、城市規劃等統一平臺對話[19]。

（2）重規劃編制、輕規劃實施

規劃任務分工難，在地方規劃實施過程中尤為明顯。地方反映最強烈的是環保部門“小馬拉大車”，生態環保工作部門聯動機制沒有形成，這個問題在規劃實施上，顯得尤為突出。生態環境保護規劃任務覆蓋了各個領域各個行業，規劃的部門任務分工尤為復雜困難。很多省份環境保護工作責任規定不具體，規劃任務分工也只能原則籠統，使得規劃實施任務的部門職責無法真正落實。很多地方反映，畜禽養殖污染控制、減煤減化、餐館油煙治理、城市綜合執法、加油站換雙層罐等任務無法分解，部門推諉扯皮嚴重，越位、缺位、不到位現象都不同程度存在。規劃的龍頭作用以及帶動各部門各地區齊抓共管干環保的作用無法全面體現。

規劃實施過程中缺乏管理抓手。現有規劃實施缺乏進度管理和過程管理，對于重點任務、重點工程、重大政策沒有“抓手”，沒有日常推進實施機制，只在規劃實施的中期和末期算總賬。規劃編制完成后擱置一邊，在實際執行過程中被束之高閣，墻上掛掛，甚至連負責規劃與項目投資人員平時都不翻閱。江蘇“263工程”（設專職機構、專職人員、專門賬戶）、上海三年行動計劃（秘書處在上海環保廳綜合規劃處）的成功經驗之一就是下設專項工作推進辦公室。北京、上海、南京等地方規劃處室同時承擔生態環境保護規劃編制、北京的京津冀協同發展生態環保指揮部、副中心建設委員會生態環保建設、生態環保委員會辦公室等綜合職能。

規劃任務工程化、項目化不夠。到市縣層級，缺乏一批實實在在的項目作為支撐，規劃實施性較差。原因主要在于：一是項目庫以地方申報為主，省市層面的指導、調控不足，與規劃實施關聯性不強。二是資金機制與規劃任務項目主體不一，環保系統對資金無太多的調控權力，沒有直接對應規劃的資金機制。三是規劃工程來源于地方和外部門，實施主體存在多方面顧慮、協調難。四是地方申報項目，一些環境質量改善項目綜合性較強，往往涉及到方方面面，生態環保規劃對項目庫建設的指導和帶動作用不明顯，現有的資金機制也難以對應支持。因此，以規劃帶動項目實施的效應在減弱，資金項目投入對規劃實施的直接貢獻也在減弱。

（3）規劃體系尚需完善

一些地方規劃體系不健全，規劃合力沒有形成。目前不同層級規劃上下一般粗，各個層級規劃的邊界、定位和任務重點不明晰，省級規劃“指導有余、操作不足”，市縣管落實，但市縣“操作型”的規劃編制力量不足、要求不明確，更沒有達到規劃計劃方案這一要求。不少城市沒有編制市縣環保規劃，環保工作也沒有納入地方國民經濟和社會發展規劃綱要，環保工作零散而被動，環保工作沒有抓手。省級生態環保相關專項規劃體系不合理，部分專項規劃先出，影響總體規劃內容。不少地方反映，由于工作目標導向調整，重金屬等部分專項規劃進退兩難、不知道如何推進相關工作，一些單項工作性規劃無法印發，通過規劃統一思想、凝練項目、推進工作的設想落空。

生態環境保護空間規劃尚需加強，落實生態環境空間要求。目前，環境空間數據基礎薄弱，污染源、風險源、敏感目標、各類保護區、功能區空間定位不準確、邊界范圍不清晰，難以實現與城市規劃、土地規劃等“多規合一”的精細化匹配。我國環境空間管控制度還相對混亂，生態保護紅線劃定和環境功能區劃均發布了技術指南，二者之間的關系尚不清晰，實踐操作上也存在一定技術難度。此外，各地均開展了水環境功能區劃、大氣環境功能區劃，單要素的環境功能區劃與環境功能區劃如何銜接，出現了不同方案。總體上來看，生態環境保護空間規劃尚存在法律性地位不足、機制不健全、溝通渠道缺乏等問題。

（4）規劃技術支撐弱化

目前，還沒有形成健全的生態環境保護規劃編制制度與技術規范體系，生態環境保護規劃編制技術標準、導則、規范缺失，生態環境空間管控基礎平臺與能力十分薄弱。

省級及以下技術支撐力量增長不大。據了解，省級規劃財務處人員包括財務會計等人員大部分不足6人，地市規劃財務科室的不超過4人，長期穩定跟蹤規劃編制和實施的人員往往僅1～2人，有的地市沒有專職規劃管理人員，基層環境規劃管理人員普遍嚴重不足。同時，省級及以下環境規劃編制與管理缺乏穩定的技術支撐隊伍，由于規劃編制實施需要長期性、延續性跟蹤，購買的第三方服務成效非常有限。

環境規劃與管理學科發展不盡如人意，人才儲備不足。環境規劃與管理學科交叉性、應用性強，環境規劃技術方法研究是環境規劃研究領域最活躍的部分，但對于理論體系的研究較少。目前雖然有不少專家從不同領域提出不同的理論，但缺乏統一的理論框架，各種環境規劃的理論與理論之間、方法與方法之間、理論與方法之間的銜接性與兼容性差，缺乏對環境規劃全過程的認知、分析和解釋。實際中環境規劃的研究范圍，只局限在規劃的制定上，至于怎樣促使規劃實施、用什么手段實施，則很少有這方面的研究。對規劃制定過程的研究也多是偏重于局部內容的研究，對規劃系統性的研究較少，在規劃的理論基礎研究、規劃方法和規劃內容的有機結合等方面研究尤其不足。環境規劃人才培養形勢不容樂觀，環境規劃學是綜合性、應用性較強的學科，碩士、博士培養數量有限，不如科研技術及基礎理論等學科領域易于發表文章，環境規劃專業論文發表及人才培養存在先天劣勢。

2 生態環境規劃體系發展與類型

近年來，隨著國家生態環境保護各項戰略的積極推進，生態環境規劃體系得到迅速發展和提升。“十一五”以來，環境規劃的“縱—橫”體系趨于完整[20]。橫向體系基于環境要素角度劃分，包括水、大氣、生態、固體廢物、噪聲環境規劃等；縱向體系是基于研究層級、周期長短或者尺度來進行劃分，包括戰略性規劃、目標型規劃、空間規劃、創建規劃、達標規劃和行動計劃等環境規劃研究[19-21]。

2.1 戰略型規劃

生態環境保護戰略型規劃是指落實黨中央國務院關于生態環境保護的重大戰略思想，對重大的、全局性的、基本的、未來的生態環境保護目標、任務的謀劃。戰略型規劃的理念超前、規劃期限長、創新性強、探索意義重大，規劃編制應全面把握經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設過程中生態環境領域相關工作的大方向、總目標，立足全局，著眼未來，從宏觀上考慮問題；規劃長遠目標與確定近期任務緊密結合，同時要體現戰略型規劃的預見性。在省域尺度和區域尺度上，典型的戰略性規劃為廣東省環境保護規劃綱要（2006—2020年）和珠江三角洲環境保護規劃綱要（2005—2020年）。在城市尺度，典型的戰略型規劃有美麗杭州建設戰略研究、衢州“兩山”示范區建設規劃的探索。

“美麗杭州”建設戰略研究率先開展美麗城市的戰略型規劃探索實踐。2013年，杭州市委市政府為貫徹黨的十八大精神，提出建設“美麗杭州”。由此，《“美麗杭州”建設戰略研究》正式編制，同時形成了《美麗杭州建設實施綱要（2013—2020年）》及《美麗杭州建設三年行動計劃（2013—2015年）》。通過杭州個案研究，探索美麗杭州建設對美麗城市、美麗中國建設的樣本意義，由地方上升具全國層面意義研究，在全國和全省尚屬首次。該規劃有以下4個方面的創新：①理論探索創新。系統研究了美麗城市（城鄉、區域）概念的內涵與外延，構建了美麗城市（城鄉、區域）建設的理論體系，具體形成了美麗杭州的目標定位、戰略任務、建設路徑，為美麗中國的內涵目標、建設路徑、制度設計，進行了前瞻性的理論探索，具有重要的樣本意義。②實踐指導創新。提出了美麗杭州建設的總體要求、重點舉措和保障機制，特別是明確了美麗杭州建設近期（到2015年）、中期（到2020年）、遠期（到2030年）的階段步驟和具體任務，提出了 “九大行動”計劃，為美麗杭州建設提供了路線圖、責任制、操作表，具有鮮明的路徑指導性。③示范借鑒創新。美麗杭州建設研究與實踐的先行先試，對經濟發達、城鄉兼備、處于發展轉型階段的大城市如何加快轉型、創新推動經濟社會與生態環境協調發展提供路徑啟示和經驗借鑒。④社會參與機制創新。設計了“美麗杭州”推進載體，圍繞發現美、推廣美、共建美、提升美，組織專家、企業、媒體、市民等社會各界，通過推薦、討論、點評、體驗、發布，總結典型案例、展示美麗樣本、推廣美麗理念、主動建設實踐，推動各行各業、各個層面、各類群體的積極參與，在全社會形成了共建共享美麗杭州的濃厚氛圍和良好機制。

“綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”理念）是習近平生態文明思想的重要組成部分。“兩山”理念發源于浙江，實踐在浙江，深刻揭示了發展與保護的本質關系，更新了關于自然資源的傳統認識，是發展理念和方式的深刻轉變，也是執政理念和方式的深刻轉變。2017年，衢州市第七次黨代會提出要堅定不移走“綠水青山就是金山銀山”綠色發展道路，奮力推進“綠水青山就是金山銀山”的衢州實踐。為此，編制《浙江（衢州）“兩山”實踐示范區建設規劃》[21]。該規劃的總體考慮是：深入貫徹落實習近平生態文明思想，以習近平總書記對生態文明頂層設計和制度體系設計作為《規劃》的主線，從發展方式、治理體系、思維觀念等作為切入點，主要建立五個體系，即建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系，以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。通過五個體系的建立，建立“綠水青山”與“金山銀山”的轉化平臺，打通轉化通道。建設五美五區，即以生態美建設，打造浙江生態屏障保護區；以生產美建設，打造“兩山”轉化樣板區；以生活美建設，打造幸福民生體驗區；以人文美建設，打造綠色風尚示范區；以制度美建設，打造全國生態文明改革綜合實驗區，實現衢州生態美、生產美、生活美、人文美、制度美。

2.2 目標型規劃

目標型生態環境保護規劃是為保護和改善環境，促進環境與經濟社會協調發展，在一定時期內國家或地方政府及有關行政主管部門，對生態環境保護目標與措施所做出的安排。目標型規劃是國家和省級主要的生態環保規劃類型，以五年綜合規劃為統領、各專項為支撐，是我國生態環境政策措施落實的主要手段。其中，五年規劃是指以五年為周期的針對大氣、水、生態、固廢、土壤、核與輻射安全等要素或領域的生態環境保護規劃，是環境保護規劃體系的重要支撐。

目標型生態環境保護規劃管理與實施中，堅持“綜合規劃為總體，專項規劃為支撐”的原則，“各司其責、相輔相存”的工作思路，使綜合規劃和專項規劃形成分工明確的有機整體。專項規劃在規劃體系搭建后，與綜合規劃同步推進，綜合規劃管平衡和方向，專項規劃管重點和具體化；在規劃任務編制上，專項規劃主要解決目標的細化、內容的深化、要求的實化、措施的強化，強化實施重大工程對規劃實施的作用，以工程促工作，以項目帶效益。

自“八五”時期開始，國家環境規劃體系逐漸完善，至今國家層面編制了百余項規劃，綜合規劃與專項規劃形成了“錯位發展、各司其責、相輔相存”的格局。“八五”期間，國家環境保護局在印發《國家環境保護十年規劃 和“八五”計劃綱要》和《中國環境保護行動計劃（1991—2000）》的同時，還印發了《全國城市環境綜合整治十年規劃和“八五”計劃》等5項專項環保規劃。“九五”期間，國家印發的專項規劃超過8項，“三河三湖”污染防治規劃作為重要的專項規劃，由國務院批準后印發。“十五”期間，專項規劃的領域進一步拓展，渤海、三峽庫區、“兩控區”等一批重要區域性污染防治計劃被納入國家環境保護專項規劃體系，2003年“非典”事件之后，國家及時印發了《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》。“十一五”期間，國家印發的環保專項規劃超過34項，領域進一步拓展，丹江口庫區及上游地區水污染防治規劃、生態、農村、重點生態功能區、生物多樣性保護等規劃納入專項規劃體系。“十二五”期間，專項規劃體系進一步完善，在國務院印發的五年專項規劃中，環保領域占到10%。“十三五”期間，國務院對專項規劃進行了精簡，但生態環境保護領域的專項規劃仍然保持在20項左右（表1），尤其是十三五生態環境保護規劃、“三個十條”、“十三五”節能減排綜合性工作方案由國務院印發，充分反映了黨中央國務院對生態環境保護的高度重視。

表1 “十三五”期間環境保護綜合規劃與專項規劃

2.3 空間型規劃

生態環境保護空間規劃是把握生態環境的空間結構、過程與功能特點，將生態環境保護目標、要求與任務舉措落實到空間上的規劃。推進空間規劃“多規合一”是黨的十八屆三中全會明確的重要改革任務，生態環境是空間規劃“多規合一”的重要基礎。近年來，環境保護部門以生態保護紅線為重要手段，積極參與“多規合一”進程，生態環境部在推動環境功能區劃確定、生態保護紅線劃定、資源環境承載力預警、環境網格化管理探索等方面取得了一系列成果，尤其在地市層面推進力度大，初步探索了生態環境保護空間管控、底線管控的技術方法和管理思路，積累了較多的實踐經驗。根據《國家環境保護“十二五”規劃》（國發〔2011〕42號）、《大氣污染防治行動計劃》（國發〔2013〕37號）開展城市環境總體規劃編制試點的要求，環境保護部分三批啟動了28個城市環境總體規劃編制試點。城市環境總體規劃經過5年的實踐與探索，技術方法和規劃框架體系逐步形成。

（1）城市環境總體規劃試點內容探索和技術創新成效

規劃內容上，理順了空間、摸清了承載，城市環境保護的約束性要求逐漸被系統化提出。宜昌、廣州等城市探索建立了一套“環境功能定位—環境資源承載調控—環境空間管控—環境質量改善—環境風險分區管控”的技術方法和規劃框架體系，統籌相關生態環境空間管控要求，劃定生態保護紅線，保護城市內部生態敏感區、脆弱區與重要區不受侵占，留出城市通風廊道、清水通道等生態用地，為城市發展邊界的界定、產業空間合理布局、生態安全系統維護等提供環境空間指引。

技術思路上，探索了全要素、全域化、系統性的生態環境空間保護思路，實施生態環境的系統性保護。環境總體規劃的管控體系，在生態保護紅線的基礎上，擴展延伸為涵蓋大氣、水、近岸海域等要素、領域，對全域的生態環境系統實施分級、分類、分區管理的空間管控體系。突破了大氣、水的網格化分析與管控技術，探索了環境保護的精細化管理途徑。部分試點城市在環境總體規劃編制過程中，探索以大氣公里網格、精細水控制單元、土地利用斑塊作為基礎的環境空間評價管理尺度，開展基于環境重要性、敏感性、脆弱性的環境系統功能解析，以及環境承載力和環境質量改善路徑的分析，為環境精細化、清單式管理奠定基礎。

數據平臺上，整合建立基于大比例尺的環境信息空間信息數據庫，實現環境經濟數據的空間關聯。廣州、福州、威海、長吉產業創新發展示范區等城市（區），采用GIS空間信息技術，建立全域1:100 000基礎地理信息數據庫，部分區域1:10 000乃至1:5 000地理信息數據庫[22]。

（2）城市環境總體規劃試點應用管理成效

規劃實施上，開發環境總規實施管理信息平臺，推動環評審批簡化及公共監督實施。宜昌、廣州、威海等城市開發環境總規實施管理信息平臺，集成污染源、監測點、工業企業等環境基礎信息，以及生態保護紅線、大氣、水環境管控分區等方案成果，構建信息系統平臺，將生態紅線、水和大氣的空間管束要求落實到各個部門、區縣，實現管控內容與管控要求的精細化落地，并集成為電腦版軟件及手機版APP，面向其他部門和公眾公開，作為綜合決策、規劃會商、環評審批、項目選址等的基礎依據[23]。

規劃銜接上，集成環境保護約束性內容，搭建環境保護系統參與“多規合一”的對接平臺。宜昌、廣州、青島、大連等城市意識到，與規劃和國土部門相比，環保管理制度與基礎信息碎片化、空間不落地極大地阻礙了環境參與宏觀決策、參與“多規合一”。因此在規劃編制中，逐步形成共識，將生態環境的功能分區、保護區分布、控制單元、污染源分布、監測斷面點位、工業園區、環境風險源、重要受體等基礎信息逐步集成到環境總規的數據平臺，支撐規劃科學劃定生態保護紅線和環境空間管控區，制定針對性和差異性的管控對策。在參與“多規合一”時，進一步將各生態保護紅線斑塊、各水氣管控單元的環境狀況與環境管控要求明確提出來，供城市布局、資源開發和項目建設遵循參考。

2.4 創建型規劃

2.4.1 國家環境保護模范城市創建規劃

國家環境保護模范城是根據《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》而提出的。自1997年起，在全國開展了創建國家環境保護模范城市活動（以下簡稱創模），目的就是要“建成若干個經濟快速發展、環境清潔優美、生態良性循環的示范城市”，樹立一批經濟、社會、環境協調發展的城市典范，探索城市實施可持續發展戰略的有效途徑。

創模將制定規劃放在了十分重要的位置。原國家環境保護總局制定了《國家環境保護模范城市規劃編制綱要》，指導各個城市開展創模規劃編制。創模規劃是指導城市人民政府有效開展創模工作的總體部署和城市開展各項創建工作的依據，同時也是國家環境保護總局對模范城市進行考核和復查的重要依據。到2012年，有87個城市創建了環保模范城市，國家環境保護模范城市（區）已成為當今我國城市（區）環境保護的最高榮譽，被稱為當今含金量最高的一張“城市名片”，獲此榮譽的城市（區）都因此獲得了一筆巨大的“無形資產”。

創模規劃有三點突破：一是由地方政府牽頭，相關部門參加，共同制定，創模規劃的主體是政府，而不是環保部門。二是創模規劃是在環境保護的原則下制定的，當地經濟社會的發展要在環境容量允許的情況下，在環境質量全面達標的情況下來完成。三是創模規劃制定出來強調實施，創模工作在指標、考核、程序等方面都有著具體和明確的要求，政府對創模又提出了時限，所以創模規劃操作要求很強。

2.4.2 生態省（市、縣）創建規劃

生態省（市、縣）創建（簡稱國家生態市（縣）創建）是由環境部門主導開展的一種生態城市創建類型。2000年，原國家環境保護總局啟動了生態省、市、縣建設，2003年首次制定了《生態縣、生態市、生態省建設指標（試行）》，并在全國范圍內推行。2013年，為大力推動生態文明建設，落實生態文明建設戰略，生態市（縣）更名為生態文明建設示范市（縣），指標體系也做了相應修改。生態市（縣）創建工作以地方政府為主體，國家制定創建指標體系。對于創建工作在全國生態文明建設中發揮示范引領作用、達到相應建設標準并通過考核驗收的市、縣，環境保護部按程序授予國家生態文明建設示范市（縣）稱號。環境保護部2013年5月公布的“國家生態文明建設試點示范區指標”（試行）。該指標體系大致延續了之前頒布的生態示范區（生態縣、生態市、生態省）評估體系構架，并劃分為生態經濟、生態環境、生態人居、生態制度、生態文化等5個子系統，以及29個（生態文明縣）或30個（生態文明市）具體評估指標。2018年，生態環境部印發《國家生態文明建設示范縣、市指標（修訂）》，分為生態制度、生態環境、生態空間、生態經濟、生態生活、生態文化共計10個領域41項指標，作為生態示范創建的基本依據。

為貫徹落實黨中央、國務院關于加快推進生態文明建設的決策部署，鼓勵和指導各地以國家生態文明建設示范區為載體，以市、縣為重點，全面踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，積極推進綠色發展，不斷提升區域生態文明建設水平，環境保護部制定了《國家生態文明建設示范區管理規程（試行）》（以下簡稱《管理規程》）和《國家生態文明建設示范縣、市指標（試行）》。《管理規程》將規劃作為首要要求提出，開展國家生態文明建設示范區創建的市、縣、鄉鎮（以下簡稱創建地區）人民政府，應當參照規劃編制指南，組織編制國家生態文明建設示范區規劃（以下簡稱規劃），鄉鎮根據實際情況也可編制建設方案。

近年來，生態省、市、縣創建深入推進。截至目前，全國已有海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、遼寧、天津、山西、河南、湖北等16個省份開展了生態省建設，1 000多個縣（市、區）開展生態文明示范創建，129個市（縣）成功創建國家生態市（縣），40個市（縣）成功創建國家生態文明示范市（縣），同時還有84個城市（城區）達到國家環境保護模范城市建設標準，4 596個鄉鎮達到國家級生態鄉鎮標準。

2.5 環境質量達標規劃

《環境保護法》中明確規定，“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標”。《“十三五”生態環境保護規劃》指出，“未達標的城市，應確定達標期限，向社會公布，并制定實施限期達標規劃，明確達標時間表、路線圖和重點任務”。《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中明確，“生態環境質量不達標地區的市、縣級政府，要于2018年年底前制定實施限期達標規劃，向上級政府備案并向社會公開”。由此可見，達標規劃是執行環境質量標準、切實落實地方政府環境責任的基本手段。目前，我國達標規劃主要分為大氣環境質量限期達標規劃和不達標水體限期達標規劃。

2.5.1 大氣環境質量限期達標規劃

我國《大氣污染防治法》：“未達到國家大氣環境質量標準城市的人民政府應當及時編制大氣環境質量限期達標規劃，采取措施，按照國務院或者省級人民政府規定的期限達到大氣環境質量標準”。大氣環境質量限期達標規劃是指在規定期限保障空氣質量滿足《環境空氣質量標準》要求，而依法制定的具有確定性目標、權威性、優化性行動方案。達標規劃是以空氣質量達標為管理目標，應用科學手段開展城市空氣質量管理，設計并評估空氣質量改善措施以實現持續達標的一個規劃管理模式。通過達標規劃，可以使空氣質量達標作為一個明確的長期限制指標，對城市的能源發展、交通發展、產業布局做出前置約束，使城市更加認識到源頭治理、結構調整的重要性，使城市空氣質量得到持續改善。目前，四川、浙江等省已經開展大氣環境質量限期達標規劃制定工作。

2.5.2 不達標水體限期達標規劃

《水十條》明確規定，未達到水質目標要求的地區要制定達標方案，將治污任務逐一落實到匯水范圍內的排污單位，明確防治措施及達標時限，方案報上一級人民政府備案，自2016年起定期向社會公布。2016年，印發《關于印發〈水體達標方案編制技術指南〉的函》（環辦污防函〔2016〕563號）。2016年，以部公告形式發布了“十三五”期間水質需改善和水質需保持控制單元相關信息（環境保護部公告 2016年第44號、第54號），其中水質需改善343個，水質需保持1 441個。《水污染防治法》2017年第二次修正時，進一步落實地方政府實施水污染防治規劃的責任，要求有關市、縣級人民政府應當“按照水污染防治規劃確定的水環境質量改善目標的要求，制定限期達標規劃”“將限期達標規劃報上一級人民政府備案，并向社會公開”“每年在向本級人民代表大會或者其常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況時，應當報告水環境質量限期達標規劃執行情況，并向社會公開”。根據《水污染防治法釋義》，限期達標規劃實際上相當于限期達標方案，主要是細化、落實水污染防治規劃。限期達標規劃的方案、措施、任務等應當明確、具體、詳細、操作性強，確保通過限期達標規劃的實施能夠實現水污染防治規劃確定的目標。截至2017年，343個不達標控制單元中均已完成達標方案編制，并有序開展水污染防治工程項目建設，但未向社會公布達標期限。

2.6 污染防治行動計劃

在我國，行動計劃的概念主要被應用在處理特定領域問題，如《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》以及各省制定的三大污染防治行動計劃。十八大以來，黨中央國務院出臺三大污染防治行動計劃，堅決向污染宣戰，提高了規劃的層級，強化了規劃的實施性，促進了規劃執行，在管理思路、管理手段、考核機制等方面具有重大突破。

從已有行動計劃來看，其編制具有如下3個特點：

一是與戰略型、目標型規劃結合編制。《大氣污染防治行動計劃》提出到2017年，全國空氣質量總體改善，力爭再用五年或更長時間，實現全國空氣質量明顯改善。《水污染防治行動計劃》提出到2020年全國水環境質量得到階段性改善，到2030年水環境質量總體改善。《土壤污染防治行動計劃》提出到2020年土壤環境質量總體保持穩定。《“十三五”生態環境保護規劃》統籌三個“十條”，確立到2020年生態環境質量總體改善的總目標，這一目標定位綜合了三個“十條”的基本要求，標志著環境保護進入轉折發展新階段。

二是針對政府事權，由政府主導實施。行動計劃的實施主體一般是本級和下級政府，是在規劃目標指引下、在政府事權范圍內對政府近期要采取的行動的安排。例如，三大污染防治“行動計劃”都明確了每一個行動由哪級政府或者政府部門負責實施，以及負責的具體內容，國家與省級政府、省級與市級政府均簽訂了目標責任書。這樣既便于操作，也便于考核。

三是具體行動任務的選擇體現針對性、可操作性和時效性的原則。針對性指應當是針對目前迫切需要解決的主要問題和突出重點區域，《大氣污染防治行動計劃》確定了京津冀、長三角、珠三角等重點區域，《水污染防治行動計劃》以七大流域為重點，《土壤污染防治行動計劃》明確了農用地、建設用地污染防治目標。可操作性要求在目前制度環境下行動計劃可操作實施。時效性指應當是近期可以見效的行動。從已有的行動計劃來看，基本都遵循了這些原則。

3 中國生態環境規劃發展趨勢與建議

3.1 發展趨勢展望

3.1.1 美麗中國建設為環境規劃確立了新的時代坐標

十九大報告描繪了新時代我國生態文明建設的宏偉藍圖和實現美麗中國的戰略路徑，到2020年，堅決打好污染防治攻堅戰；到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現；到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。新形勢、新目標、新要求，要以此重新審視、調整中國環境宏觀戰略路線圖。

當前，解決人民溫飽和人民生活總體上達到小康水平這兩個目標已經提前實現。黨中央明確提出了“兩個一百年”奮斗目標，黨的十九大將“兩個一百年”實現過程中的30年進行劃分，提出了全面建設社會主義現代化國家過程中兩個階段的戰略安排，第一個階段從2020年到2035年，要基本實現社會主義現代化；第二個階段從2035年到本世紀中葉，要把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這意味著，將原來提出的“三步走戰略”的第三步即基本實現現代化，將提前15年實現。這是在綜合考慮我國經濟社會發展的良好基礎與發展勢頭下做出的戰略安排。

生態環境保護規劃在研究和編制過程中需要明確，在2035年階段目標中明確提出了“生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的目標，是反映了發展需求、響應了社會期待的重要內容，是新時代生態文明建設的總體目標，也是指導“十四五”及更長時期的生態環境保護工作的新的“歷史坐標”。

3.1.2 體制改革為生態環境保護規劃確立了新的邊界

2018年國務院機構改革，將環境保護部職責與國家發展改革委等5部委的生態環境保護相關職能進行整合，組建為生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。由于管理體系不盡相同，需要磨合、歸并、整合在生態環境部統一的政策、規劃、標準和管理制度下。一方面，實現部內跨要素、跨領域的綜合決策；另一方面，實現生態環境部參與宏觀頂層設計、創新環境政策、提出國家發展與環境協調對策。同時，盡管將對生態和城鄉各種污染物排放強調實施統一監管整合到生態環境部，但生態修復的內容屬自然資源部管理，仍存在生態環境保護不統一的情況，特別是自然資源使用與開發過程中的生態監管、生態保護紅線范圍內的生態環境監管等工作。

縮短機構改革磨合期需要先從規劃與技術層面作為切入點來突破。與環境保護部的整合職能中，一部分交叉較少，如氣候變化和碳減排、海洋生態環境保護（不包含近岸海域）等職能；另一部分交叉較多，不協調、不統一時有存在，如水功能區劃、地下水污染防治、流域水污染防治、排污口管理、近岸海洋生態環境保護等職能，甚至存在“各說各話”“兩張皮”的問題。應首先解決規劃范圍、治理目標、路徑、監測方法與手段、上下銜接管理方式等“技術底盤”的對接，在技術層面進行制度、管理體系的整合與統一，再延伸至管理體系與制度的重構。

3.1.3 構建生態文明體系為生態環境規劃提出了更高要求

在2018年5月18日召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記明確提出，要加快構建生態文明體系，加快建立健全以生態價值觀念為準則的生態文化體系，以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。這系統界定了生態文明體系的基本框架，為加快構建生態文明指明了努力方向，也是新時期生態環境規劃的重要遵循。

3.2 未來發展展望與建議

以系統謀劃生態環境保護頂層戰略為目標，以環境保護規劃編制和實施為抓手，做強做大綜合規劃，統籌規劃研究、編制、實施、評估、考核、督查的全鏈條管理，重構新型生態環境規劃體系，建立國家—省—市縣三級規劃管理制度體系。

3.2.1 以生態環境規劃為統領，統籌建立生態環境保護基礎制度

習近平總書記在政治局第41次集體學習時發表重要講話，要求全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設，加快形成有利于資源節約和生態環境保護的空間布局、產業結構、生產方式、生活方式。要求未來一段時期生態環境保護規劃，要放在社會主義現代化建設的全過程、生態文明和美麗中國建設的全過程、生態環境統籌保護治理的全過程中謀劃。生態文明體制改革還在深入推進，相關體制機制與政策改革還在不斷完善，生態環境保護規劃應充分發揮制度統領的作用，通過規劃推進改革，通過改革促進規劃實施，在實踐中完善制度政策。

對于縮短改革中的磨合期，亟需有一個抓手和對話平臺來進行銜接，發揮規劃的抓手作用和平臺作用。在不涉及職能分工的情況下，強化綜合規劃的統籌作用，將存在交叉領域的工作統籌安排，以規劃實施帶動工作的開展，有效降低生態環保工作中各部門的協調成本與時間成本。建議首先開展規劃范圍、治理目標、路徑、監測方法與手段、上下銜接管理方式等“技術底盤”的對接，在技術層面進行制度、管理體系的整合與統一，再延伸至管理體系與制度的重構，利用好開展“十四五”規劃的戰略研究的契機，以綜合規劃強化綜合統籌作用。

3.2.2 以縱向橫向發展為尺度，系統構建我國生態環境規劃體系

生態環境保護的系統性、整體性特點，決定了生態環境保護需要橫向到邊、縱向到底，機構改革，賦予生態環境主管部門統籌全地域生態環境保護管理監督的職能，未來，規劃體系要按照橫向到邊、縱向到底，縱橫結合兩個維度進行設計。橫向上，生態環境規劃應覆蓋所有生態環境保護的內容，覆蓋陸地和海洋，覆蓋山水林田湖草，覆蓋城鄉，覆蓋所有的排污主體和排污過程，覆蓋所有環境介質，覆蓋所有的污染物類型，實現生態環境統籌規劃、統籌保護、統籌治理、統籌監督。縱向上，改變以往環境規劃頭重腳輕的局面，建立國家—省—市縣三個層級的生態環境規劃體系，國家規劃做好頂層設計，統籌制定總體戰略、領域和區域生態環境保護目標、重大任務、政策措施體系與重大工程項目。省級規劃落實國家要求、明確區域生態環境保護安排。市縣級生態環境規劃以具體實施為主要目標。明確規劃編制、實施央地關系，強化國家對省級規劃的指導和備案。

3.2.3 以生態環境質量為核心，強化生態環境規劃落地實施

全國國土空間生態環境差異懸殊，具有天然的區域性、流域性特征。生態環境規劃應強化區域和空間屬性，系統確定全國和重點區域的生態環境保護的基礎框架，確定分區域、分領域、分類型的生態環境屬性、突出生態環境與分階段目標與戰略任務，建立以改善生態環境質量為核心，以空間管控為抓手，強化分區域、分流域、分階段實施的規劃體系，形成生態環境規劃的全國戰略框架和重點區域、重點流域、重點領域、重大政策相結合的規劃體系。水污染防治規劃已經初步形成了以七大重點流域、1784個控制單元為基礎的空間規劃體系；大氣環境規劃也初步形成了以“三區十群”為基礎的全國大氣環境規劃體系，其他要素和領域分區規劃體系還需要進一步探索。

3.2.4 以全鏈條管理為方向，建立規劃全過程實施管理體系

規劃成功與否，與其制定及實施的體制、機制密切相關，一個完整的規劃應包括從制定到實施到監督到評估到問責的全過程。在規劃制定上，各利益相關者都應當參與到環境保護規劃相關的決策中來。征求各級政府機構、公眾、相關的污染單位對規劃的意見和建議。在規劃的實施上，應當明確實施的主導機構以及協作機構，明確各部門的職責，避免職責的交叉及缺位。如在水污染防治規劃及政策制定上，生態環境部門應當發揮主導作用，同時水利、交通、農業等部門應當協作配合。規劃實施過程中必須制定詳盡的計劃或行動方案，明確目標、時間及任務，并開啟監測調度評估機制，時刻掌握規劃實施進度，及時解決實施過程中出現的難點。在環境規劃的評估上，通過建立年度實施調度機制、評估機制、跟蹤評估機制,可實現對評估的全面監控，推動規劃實施。最后要建立相應的行政問責制度,督促地方政府重視環境保護、重視規劃實施。

3.2.5 以技術創新為動力，推動生態環境管理轉型

中國生態環境規劃40年來取得了一批理論成果和一些成功的經驗，但離生態文明建設還有很大的差距，原因是當前環境規劃的大多數研究成果還是集中在完成一項規劃所需的技術方法上，而涉及深層次的、核心層次的關于環境規劃方面的理論性研究成果，諸如概念、范疇、功能定位、約束與調控的關系等并不多。未來應加強環境優化和集成等薄弱技術方法研究，結合不同領域的特點開發出更多適用的有針對性的方法。同時，加強社會經濟發展緊密結合的環境影響、環境效應、環境經濟形勢分析、定量評估預測等技術方法的研究。定量評估的研究方法如非線性規劃模型、系統動力學、面板數據等方法的應用還相對薄弱，一些新的軟件開發技術在分區分類控制中有待更新，新的方法論仍是未來研究的重點。此外，還需與區域和空間的結合，加強環境規劃空間控制、分區分類、污染減排與環境質量改善效益評估等技術方法的研究。加強環境風險控制、環境安全管理、環境基本公共服務等領域的研究。

3.2.6 以環境規劃院所建設為核心，全面提升環境規劃現代化能力

我國環境規劃機構隊伍薄弱，各省（自治區、直轄市）設立環境規劃院的屈指可數，環境規劃所一般以本省環保系統科研機構內獨立部門形式存在。因此，應加強環境規劃研究機構建設，豐富高校環境規劃理論教學，充實環境規劃編制與實踐人才隊伍。此外，我國環境規劃更多的是行政機制調控，只有建立對經濟社會發展起促進提高作用的市場競爭機制，才能充分調動各地編制環境規劃的主觀能動性，實現生態環境規劃引領先行作用。