“一帶一路”倡議下跨境流域生態補償
——國際經驗與中國對策

余慧容，鄭 鈺，杜鵬飛

（環境模擬與污染控制國家重點聯合實驗室，清華大學環境學院，北京 100084）

隨著“一帶一路”倡議的實施與生態文明建設的不斷推進，跨境流域生態補償成為中國新時期社會經濟發展不可回避的重要問題。中國是世界上跨境河流較多的國家之一，現與周邊國家主要跨境河流有40多條，涉及主要跨境流域18個（見表1）[1,2]。建立跨境流域生態補償機制已成為中國與周邊國家構建利益、命運和責任共同體的關鍵。2015年3月國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出“共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體”的“一帶一路”倡議；2017年5月環保部發布《“一帶一路”生態環境保護合作規劃》，強調以生態文明理念引領“一帶一路”建設。《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》指出生態補償機制是建設生態文明的重要制度保障。現階段國內跨界流域生態補償研究與實踐尚處在起步探索階段，針對“一帶一路”倡議下的跨境生態補償問題研究匱乏[3-5]。鑒于此，本文從“一帶一路”倡議需求出發，解析構建跨境流域生態補償機制的必要性與緊迫性，并在總結歸納跨境流域生態補償的國際經驗的基礎上，針對中國跨境流域生態補償所面臨的挑戰提出相應的政策建議，以期為相關決策制定提供參考。

1 “一帶一路”亟須構建跨境流域生態補償

我國生態補償的概念較西方的生態系統服務付費（Payments for Ecosystem Service）具有獨特的“中國內涵”，隨著社會經濟的發展而不斷發展完善：從焦距于對資源生態環境破壞者收費的外部成本內部化方式（污染者付費）轉向重視“誰受益誰補償”的外部經濟內部化方式（受益者付費）[6-8]。構建跨境流域生態補償機制，是實現“一帶一路”倡議目標的重要基礎。主要體現在以下方面：

1.1 化解資源環境沖突，增強政治互信

隨著“一帶一路”建設的推進，跨境流域資源利用沖突與環境問題已經成為政治互信的主要障礙[9]。資源環境沖突被認為是引起國與國之間爭端的誘發因素，會直接影響區域安全與社會穩定[10,11]。近年來，受到人口增長、城市化推進、氣候變化等多方面因素的影響，水資源短缺、極端氣候（干旱/洪澇）、水污染等跨境流域環境風險不斷增加，在水資源配置、流域環境治理等方面的矛盾日益凸顯，制約著中國同周邊相關國家關系的發展。特別是由于中國地處多條跨境河流的上游（見表1），受到“中國水威脅論”和“中國大壩威脅論”攻擊，進一步阻礙了中國與周邊國家之間的互信關系[12-14]。借助構建跨境流域生態補償機制，可以協調利益相關者矛盾，促進中國同周邊相關國家的協商、信息共享，促進流域生態環境保護，為“一帶一路”建設掃清障礙，幫助消除國際輿論中的“中國水威脅論”與“中國大壩威脅論”的不良影響，增進政治互信，為利益、命運、責任共同體的構建奠定基礎。

表1 中國主要跨境流域的基本特征①

1.2 協調區域發展，加快經濟融合① 數據來源：Transboundary Freshwater Dispute Database, College of Earth, Ocean and Atmospheric Sciences, Oregon State University.

由表1可知，中國主要跨境流域所涉及的國家近20個，各個國家地區的社會經濟發展程度各異，區域差異性特征突出。因此，協調區域社會經濟發展，已經成為加快經濟融合的關鍵。不同區域間，由于地理區位、環境及資源稟賦各異，造就了各自不同的比較優勢差異，而比較優勢差異將直接影響各區域的發展程度[15]。構建生態補償制度，有助于縮小因比較優勢帶來的發展差距，使得利益主體在生態環境保護建設上所付出的經濟代價及所犧牲的發展權能夠得到相應的補償，借此激勵生態環境保護行為，充分發揮生態效益，推動利益、命運、責任共同體建設。可見，構建跨境流域生態補償機制，對于縮短區域發展差距，實現資源與資本的互補，促進中國及跨境流域內相關國家的區域經濟協調發展及經濟融合都具有積極意義。

1.3 增進利益協同，提升文化包容

文化作為“一帶一路”建設的重要力量，其建設核心在于通過溝通、交流等方式，增進相互理解與接納，進而提升文化包容，促進各民族文化的共同發展與繁榮[16]。跨境流域生態補償機制的構建，有助于提升文化包容，主要體現在兩個方面：一是能夠為中國與跨境流域內相關國家的溝通與交流提供平臺；二是能夠協調各方的利益訴求，增進相互理解與包容。生態補償的關鍵在于利益協調。借助構建跨境流域生態補償機制，能夠實現中國與周邊相關國家在同一平臺上進行交流協商，在綜合考慮各方利益訴求的基礎上尋找共同點、化解差異，實現各方利益協同，促進利益共同體的構建。同時，生態補償機制的構建有助于激發各民族文化中的生態保護意識，調動各利益方生態環境保護的積極性，展現命運與責任共同體特性，共同推進跨境流域的生態環境保護。

可見，構建跨境流域生態補償機制，對于實現“一帶一路”倡議中的“政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體”目標具有重要的現實意義。

2 跨境流域生態補償的國際經驗

跨境流域生態補償是國際研究熱點之一，世界各國仍在不斷探索其有效的解決方案。本文通過對已有跨境流域生態補償研究進行梳理，總結如下經驗：

2.1 強調系統性

流域是由山水林田湖草等構成的生命共同體，西方國家對于跨境流域生態補償的實踐管理已經逐漸從傳統的單一對象管理（如水質）向基于生態系統的綜合管理轉變，并把經濟發展、社會福利和環境的可持續性發展整合到決策過程中與政策框架中[17-19]。在研究實踐方面，流域被作為自然社會經濟的復合生態系統，通過全面解析流域復合生態系統中的各項自然、社會、經濟組成要素，探討各要素之間的相互作用以及組合結構，評估復合生態系統所具有的功能與服務價值，為生態補償標準的確立提供科學基礎；在管理方面，以流域為基本的管理單元，注重流域生態系統的完整性以及各要素之間的關聯性，強調系統保護、公眾參與及綜合監管，注重生態補償的公平性與有效性，同時專門成立由跨境流域所涉各國的科研人員所組成的專家小組來研究并實際指導管理實踐。

2.2 不同付費原則相互配搭

污染者付費和受益者付費是現階段生態補償的兩種主導原則。《里約環境與發展宣言》將污染者付費原則界定為污染者原則上應承擔污染成本，即污染和破壞環境造成的損失由排放污染物和造成破壞的一方承擔。這一原則由經濟合作與發展組織環境委員會提出，在國際上得到廣泛認可且被列入各國的雙邊及多邊協議中，作為跨境資源環境處理的基本原則，如美國與加拿大關于五大湖的《邊界水域條約》、德國與捷克的《國際保護易北河委員會公約》、歐洲各國的《多瑙河保護公約》等。但污染者付費原則在實際執行過程中存在涉及面積廣、污染事件權責界定難度大、相關利益主體缺乏保護積極性等問題，以致該原則在執行中難以落到實地[20,21]。近年來，基于激勵機制的受益者付費原則受到國際社會的重視，目前基于“受益者付費”原則的實踐案例主要出現在省際之間或私人部門之間的協議，用于彌補污染者付費原則的不足，二者相互搭配，以保障生態補償的有效實施。

2.3 注重雙/多邊協商

雙/多邊協商的外交方式被認為是解決跨境流域生態補償的最優途徑[22]。流域的生命共同體特性將流域的上下游緊密聯系在一起，上游一旦發生環境污染將對下游產生直接影響。跨境污染事件一旦發生，不僅會對生態環境、社會經濟造成嚴重損失，而且因其跨國度所涉及區域往往較大，事后處理的程序繁瑣復雜，往往難以實現及時、有效的處理，給生態環境帶來極大破壞。因此，預防為主已經成為國際跨境資源利用合作的共識[23,24]，如《多瑙河保護公約》中明確將預防原則列為保護多瑙河水域所有措施的基礎，并強調開發建設跨境污染預防與預警體系的重要性。借助外交手段，通過雙/多邊協商方式來制定跨境污染預防與預警體系規劃、借助各國環境（保護）部指派代表建立共同執行委員會、實現監測數據共享是國際上關于跨境污染預防與預警建設的主要途徑。通過構建跨境污染預防與預警體系，流域相關國家之間協同合作，為生態補償提供支撐與保障，借以加強對環境污染的預防，提高共同應急處理能力。

2.4 建立多層次綜合管理體系

跨境流域生態補償不僅限于國與國之間的利益權衡，更涉及具體省份、地方之間的博弈。建立“國際—國家—省級—地方”四個層面的協同管理體系是西方國家實現有效溝通管理、應對跨境污染突發事件、構建跨境生態補償機制的基礎。在國際層面，眾多跨境流域都通過建立相應的雙邊或多邊協議，成立協議執行委員會，多國共同管理保護，如歐洲的萊茵河流域通過成立流域國際保護委員會，統一協調制定協定，并由流域內各國派駐代表來統一監督落實[25]；在國家層面，以德國為例，在德國的跨境流域管理中，除受雙/多邊協議、歐盟的《水框架指令》及國家層面的《聯邦水法》的約束與指引外，各州建立起各自相對應的水法案將各區域具體的管理問題進行細化，地方層面主要負責與實地的公眾、利益相關者進行溝通及協同合作[26]。建立多層次的綜合協調管理體系和健全相對應的法律法規，有助于國家在跨境生態補償的利益權衡與博弈中贏得優勢。

3 中國跨境流域生態補償面臨的挑戰

相比于國際上較為成熟的跨境流域生態補償研究與實踐，中國在跨境流域生態補償的研究與實踐中仍面臨諸多挑戰，主要有：

3.1 跨境流域協商合作平臺尚未健全

盡管現階段中國已締結或簽署的國際環境公約達數十件，但針對具體跨境流域生態系統的協商合作平臺仍相對匱乏。中國作為跨境河流眾多的國家，主要跨境流域分布在東北、西北和西南三大區域。目前，中國已與朝鮮、哈薩克斯坦、蒙古國等就航運、流域保護等方面簽訂了相關協定，但針對生態補償方面的跨境協商平臺仍有待健全。由于各個流域、各個國家所涉及的流域開發目標與開發內容不同，其涉及可能的補償需求各異，與生態補償相關的雙邊或多邊協議仍有待健全，政府、企業、智庫、公眾協商合作平臺仍有待進一步擴充與完善。

3.2 生態系統服務的研究尚待加強

基于生態系統的跨境流域生態補償實踐對中國的生態系統服務研究提出了新的挑戰。中國跨境流域遍布東北、西北、西南區域。這三大區域包含多樣的生態系統類型與景觀類型，針對不同流域、不同地區、不同生態系統，會有不同生態系統服務類型及不同的社會需求，需要全面、大量的研究來為各個流域的生態補償實踐提供科學支撐。中國跨境流域所涉及的水道類型可以歸納為毗鄰水道（有共同邊界，如河界）和連接水道兩類，不同的水道類型所要求的補償標準核算方法也各異。現階段國內生態補償的補償資金標準核算體系仍有待完善[27]，針對不同跨境流域生態系統及各自所提供的功能服務與價值評估研究尚待進一步加強。

3.3 國家層面的政策支持體系尚待構建

雖然生態補償制度體系建設被視為“生態文明”建設的重要內容之一，且國務院出臺《關于健全生態保護補償機制的意見》來推動生態補償發展，但跨界流域生態補償在中國仍處在跨省份的試點探索階段。較于跨省流域生態補償，跨境流域生態補償涉及國際關系，所涉及的問題更為復雜，而目前國內針對跨境流域生態補償的政策研究尚處于初始階段。國家層面有諸多方面尚待完善，如跨境流域生態補償的政策框架和技術方法體系缺位，生態補償原則仍有待進一步明晰，補償標準的核算方法有待確定，補償途徑和方式有待進一步創新，相關保障法律法規有待健全，《生態補償條例》有待出臺等。

3.4 地方及公眾參與生態補償的積極性有限

跨境流域生態補償的實施不僅限于國家層面的引領，更需依靠地方層面的落實。近年來中國相繼在皖浙新安江流域、甘陜渭河流域、粵桂九洲江流域等地區開展跨界生態補償試點，但在這些試點省份中有很大一部分的生態補償是借助中央的推動才得以實現，地方政府及公眾參與生態補償的積極性有待提高。在地方層面的生態補償實踐中，仍有許多生態系統地帶的權責關系模糊，在實踐中出現了生態補償利益相關者權責不明晰、責任不到位等現象。特別是涉及跨界河流的重工企業，它們在跨界乃至跨境污染事件中所擔當的職責急需明確。

4 對策建議

結合“一帶一路”倡議的要求，針對中國跨境流域生態補償所面臨的挑戰，參考國際經驗本文提出以下幾方面建議：

4.1 加強跨境協商合作平臺建設

中國與流域內相關國家建立跨境流域生態補償協商合作平臺，主要包含兩個方面：

（1）協商。通過與流域內相關國家對在跨境資源環境合作利用過程中可能面臨的資源配置不均衡以及可能產生的邊境外部污染、生態退化等問題（如空氣污染、廢棄物管理以及水質惡化等）進行協商，建立相應的雙邊或多邊協議，成立協議執行委員會，并共同指派負責代表與專家擔任委員會成員，以便生態環境沖突事件發生時能及時、有效地開展合作與應對。在此過程中應重視相關國際公約的影響力，積極關注協商國對相關國際公約的態度，有助于協商前的預先研判。

（2）合作。充分利用已有的中國—東盟、上海合作組織、瀾滄江—湄公河、歐亞經濟論壇、中非合作論壇、中阿合作論壇、亞信等合作機制，在協商的基礎上，與流域內相關國家共同制定跨境流域生態補償相關的具體行動計劃與規劃，積極推動企業、智庫、社會團體與公眾的參與合作，就跨境流域生態補償相關問題開展合作研究，共同構建污染事件預警體系，設立應急方案，開展聯合調查監測，實現數據共享等。

4.2 重視對跨境流域生態系統研究

流域生態系統研究是構建流域生態補償機制的基礎。中國跨境流域地形地貌多樣、景觀各異，有以毗鄰水道為主的東北區跨境流域，有出入境河流兼備型連接水道的西北區跨境流域，亦有以出境河流型連接水道為主的西南區跨境流域。流域作為自然-社會-經濟復合生態系統，不同區域、不同類型的河流，其對應的開發利用情況及生態系統服務類型、服務需求均不相同，基于供需的生態系統服務價值估算也因此各異。故此，急需加強對各跨境流域生態系統的跨學科研究，全面解析流域生態系統的結構功能以及結構中各資源子系統的相互關聯關系，空間分析流域各生態系統服務類型，評價估算流域各生態系統服務價值，為各流域的跨境生態補償標準制定提供科學依據。

此外，在補償標準制定過程中應注重對補償原則的研究。污染者付費原則、受益者付費原則是國際跨境生態補償的主流原則，不同的補償原則組合將帶來不同的補償結果。現階段中國基于受益者付費原則的公眾生態補償參與機制尚未確立，相關資源產權有待進一步明晰。因此，應同時加強研究補償原則對流域生態系統影響，以及如何配套使用不同補償原則來確保公平與效率等科學問題，為中國的跨境流域生態補償協商合作提供科學支撐。

4.3 構建多層次跨境流域協同管理體系

建立多層次跨境流域生態補償協同管理體系：

在國際層面，基于中國實情，識別跨境流域的生態脆弱區與敏感區等關鍵區域，優先針對這些關鍵區域開展跨境生態補償國際合作研究，借助“一帶一路”倡議，在跨境協商合作平臺構建的基礎上，促進流域合作規劃與行動計劃的共同制定，推動國際及區域關于跨境流域生態補償的法律規章制定與實施。

在國家層面，一方面加強中國生態補償的立法建設，推動《生態補償條例》及其輔助條例的立法進程；另一方面，加快制定跨境流域生態補償技術方法體系，具體內容包含相關主體利益的識別、各利益方責任的界定、補償標準的確立及補償方式的選擇、監測方法與標準的確立等方面，為跨境流域生態補償的協商提供支撐。同時，優化垂直與橫向管理體系：在垂直管理體系上，充分發揮生態環境部的作用，在相關省份各級行政單位設立專門的跨境生態補償負責部門，各部門職能定位明確，提升國家與省、地方政府的溝通協調效率；在橫向管理體系上，加強各部門的溝通與協調機制構建。

在省級層面，基于國家政策框架，針對具體的流域生態系統設立相應的生態補償方案，同時可以借鑒五大湖管理經驗，成立跨境省長委員會，定期開展會議以及公眾論壇，加強各國相關省份之間的跨境協商與合作，借以增進與公眾的溝通與交流，提升公眾跨境生態補償意識，加大公眾的參與監督力度。

在地方層面，在國際、國家、省的政策框架下負責具體實施，通過與實地的公眾、利益相關者進行及時的溝通交流，明確利益相關者職責，調動社會團體與公眾參與生態補償的積極性，加強與利益相關者的合作，特別是對于跨境污染風險較大的重化工企業，借助專家組從融資、技術等方面幫助其增加應對突發風險的能力。以融資方面為例，可以仿效集體行動基金運作方式，設立相應的獨立機構進行管理，設立突發事件應對基金，構建多方面的融資渠道，提升融資能力。