論政府代建項(xiàng)目的成本管控風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

■陳 穎

一、關(guān)于政府代建項(xiàng)目的概述

近年來，我國根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，加大了對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。因此，保障政府投資項(xiàng)目有效地實(shí)施對(duì)實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃意義重大。然而，之前我國政府的管理模式比較單一，對(duì)于公共項(xiàng)目政府不僅是投資方，同時(shí)還是建設(shè)方，并且還要負(fù)責(zé)完工后的項(xiàng)目管理和運(yùn)營，這就導(dǎo)致投資項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營中存在諸多問題。鑒于此，近年來我國政府在投資項(xiàng)目時(shí)采用了代建制管理模式。項(xiàng)目代建是指政府通過招標(biāo)等方式選擇有實(shí)力的代建單位，對(duì)項(xiàng)目的投資以及工程建設(shè)進(jìn)行管理，并在項(xiàng)目竣工后交付給業(yè)主使用，代建單位在取得承建資格后不得將代建項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓其他單位。代建制的具體形式分為全過程代建和階段性代建，全過程代建是指在項(xiàng)目建議書批交后選擇代建單位，階段性代建是指項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)完成后進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。采用代建制不僅可以對(duì)項(xiàng)目投資責(zé)任進(jìn)行約束，還可以分離項(xiàng)目的建設(shè)和使用建管權(quán)力。此外，采用代建制不僅可以提高投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平，還可以提高政府投資效益，降低投資成本。

二、代建項(xiàng)目現(xiàn)存的成本管控風(fēng)險(xiǎn)

（一）成本管控難度大

首先，雖然代建單位具有獨(dú)立行使項(xiàng)目法人的權(quán)利，但實(shí)際上代建單位并不具備法人地位。由于相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，導(dǎo)致代建項(xiàng)目相關(guān)各方的權(quán)利、職責(zé)以及義務(wù)劃分也不夠具體明確。其次，作為政府投資代建項(xiàng)目重要組成部分的建設(shè)征地移民安置，其征地范圍較廣，涉及到的移民人數(shù)較多，并且時(shí)間跨度也比較長。同時(shí)，國家對(duì)于該類政府投資代建項(xiàng)目的相關(guān)事宜進(jìn)行了明確規(guī)定，并有相關(guān)的法律法規(guī)作為依據(jù)，各個(gè)地域還具有差異性。這就導(dǎo)致建設(shè)征地移民安置工作實(shí)際操作難度較大，從而影響代建項(xiàng)目工程建設(shè)的開展，增加了代建項(xiàng)目的成本。此外，代建制缺乏完善的規(guī)章制度，代建管理服務(wù)缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，代建單位也就無法建立科學(xué)有效的成本控制模式，不利于代建單位進(jìn)行成本控制，增加了代建單位的成本。

（二）委托代建合同缺乏統(tǒng)一性

當(dāng)前，我國尚未制定委托代建合同的統(tǒng)一示范文本，現(xiàn)行的代建合同文本都是各省市各自起草的。這就導(dǎo)致具有主動(dòng)地位的委托單位可以在起草合同時(shí)將項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給代建單位，并提出相對(duì)比較嚴(yán)格的項(xiàng)目成本管控條件，這對(duì)代建單位成本管控水平是個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。此外，有些業(yè)主會(huì)因需求變化而要求調(diào)整當(dāng)前規(guī)劃，導(dǎo)致代建項(xiàng)目工期延誤，增加了代建單位成本。

（三）設(shè)計(jì)方案變更頻繁

部分代建項(xiàng)目業(yè)主急于工程施工招標(biāo)，壓縮了設(shè)計(jì)單位完成設(shè)計(jì)任務(wù)的時(shí)間，導(dǎo)致圖紙完成比較倉促，存在不同程度的缺陷。有些代建項(xiàng)目在批準(zhǔn)投資概算時(shí)對(duì)項(xiàng)目范圍以及內(nèi)容的定義比較模糊，沒有進(jìn)行準(zhǔn)確量化，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)委托人會(huì)提出新的需求，導(dǎo)致代建項(xiàng)目施工時(shí)出現(xiàn)變更，增加了代建項(xiàng)目的管控成本。同時(shí)，由于代建項(xiàng)目變更，政府審計(jì)部門無法及時(shí)對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤，不能實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)，只能依據(jù)其移交的相關(guān)資料進(jìn)行審計(jì)工作，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果不夠科學(xué)。

三、政府代建項(xiàng)目成本管控策略

（一）優(yōu)選代建單位

管理水平高、具備實(shí)力的代建單位對(duì)于代建項(xiàng)目的工程質(zhì)量以及成本控制至關(guān)重要，高資質(zhì)的代建單位可以更好的對(duì)施工過程進(jìn)行管控，避免施工協(xié)調(diào)矛盾，提高代建項(xiàng)目施工效率。在進(jìn)行代建公司選擇時(shí)應(yīng)進(jìn)行公開招標(biāo)，選擇符合資質(zhì)要求的代建單位。同時(shí)，代建單位還應(yīng)具有從事類似代建項(xiàng)目的豐富經(jīng)驗(yàn)，具有規(guī)范完善的管理組織機(jī)構(gòu)。此外，代建單位應(yīng)使用科學(xué)的評(píng)估方法，對(duì)總承包商提出嚴(yán)格要求，優(yōu)選實(shí)力強(qiáng)的總承包商，保證工程進(jìn)度和工程質(zhì)量，確保代建項(xiàng)目成本可控，保障代建項(xiàng)目可以順利完成。

（二）加強(qiáng)合同管理

簽訂代建合同時(shí)應(yīng)對(duì)代建項(xiàng)目有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確，科學(xué)規(guī)劃合同內(nèi)容，設(shè)置科學(xué)合理的代建合同條約規(guī)范代建雙方行為，并嚴(yán)格按照合同執(zhí)行。另一方面，代建單位在合同簽訂前應(yīng)依照相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)于沒有在合同條款中進(jìn)行量化說明的內(nèi)容，應(yīng)在專用條款中加以說明，避免合同執(zhí)行的效果。此外，如果合同中沒有涉及成本管控，代建單位應(yīng)與內(nèi)部各部門進(jìn)行及時(shí)溝通，根據(jù)相關(guān)規(guī)范建立科學(xué)有效的成本管控體系。對(duì)于代建單位無法避免的管控風(fēng)險(xiǎn)，要在起草合同時(shí)將此管控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。同時(shí)，代建單位應(yīng)與施工單位關(guān)于合同具體細(xì)節(jié)進(jìn)行及時(shí)溝通，避免雙方因?qū)贤斫獠灰恢露a(chǎn)生矛盾，影響工程質(zhì)量，延誤工程進(jìn)度，從而導(dǎo)致代建項(xiàng)目在進(jìn)行結(jié)算時(shí)不能達(dá)到審計(jì)要求。

（三）加強(qiáng)全過程成本管控

代建單位應(yīng)對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，對(duì)代建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)范圍進(jìn)行分?jǐn)偤拖魅酰瑢?duì)代建項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行明確。同時(shí)，代建項(xiàng)目的各方相關(guān)人員應(yīng)對(duì)合同執(zhí)行的實(shí)際情況進(jìn)行核實(shí)，加強(qiáng)代建項(xiàng)目范圍變更控制。如果在項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)變更的情況，代建項(xiàng)目的相關(guān)人員應(yīng)根據(jù)合同條款，按照代建項(xiàng)目變更管理流程，對(duì)代建項(xiàng)目范圍變更進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估，以便對(duì)其進(jìn)行有效控制。此外，代建單位應(yīng)與使用單位共同對(duì)代建項(xiàng)目功能進(jìn)行合理確認(rèn)，將設(shè)計(jì)要求進(jìn)行明確。同時(shí)，代建單位應(yīng)在項(xiàng)目開始實(shí)施時(shí)進(jìn)行全面的成本費(fèi)用分析，對(duì)代建項(xiàng)目可能會(huì)發(fā)生的成本費(fèi)用進(jìn)行明確，避免將某些成本費(fèi)用遺漏。在對(duì)代建項(xiàng)目成本費(fèi)用進(jìn)行明確后，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的分類，根據(jù)相關(guān)規(guī)范以及實(shí)際情況對(duì)成本費(fèi)用進(jìn)行預(yù)算編制。并根據(jù)所編制的預(yù)算對(duì)各項(xiàng)成本費(fèi)用的開支進(jìn)行嚴(yán)格控制。如果出現(xiàn)實(shí)際支出與預(yù)算編制不符的情況，應(yīng)及時(shí)追查原因，避免在之后預(yù)算執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)超出預(yù)算的情況。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管

政府部門應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)代建項(xiàng)目的監(jiān)督，對(duì)代建項(xiàng)目的實(shí)施程序要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，并要求其能夠認(rèn)真執(zhí)行。同時(shí)，政府部門應(yīng)對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，項(xiàng)目相關(guān)各方對(duì)代建項(xiàng)目各個(gè)階段的具體實(shí)施情況以及出現(xiàn)的問題要及時(shí)進(jìn)行信息交流，盡早解決問題，建立全過程、全方面系統(tǒng)的管理體系。此外，政府部門應(yīng)對(duì)代建項(xiàng)目的投資估算以及建設(shè)書進(jìn)行嚴(yán)格審批，對(duì)代建項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行初步估算，對(duì)代建項(xiàng)目竣工后的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

（五）完善制度

由于公共基礎(chǔ)設(shè)施種類比較多元，同時(shí)代建項(xiàng)目相關(guān)各方職能存在差異性，因此相關(guān)部門應(yīng)制定統(tǒng)一的規(guī)章制度。代建規(guī)章制度應(yīng)完善對(duì)代建單位的資質(zhì)、能力、規(guī)模等規(guī)范的制定。同時(shí)，建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度，建立健全代建制管理體系。對(duì)代建單位在市場(chǎng)程序中的地位進(jìn)行明確，并完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，制定科學(xué)合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語

綜上所述，政府代建項(xiàng)目的成本控制涉及的因素較多，具有較高管理水平的代建單位會(huì)推動(dòng)政府代建項(xiàng)目的順利實(shí)施，提高項(xiàng)目投資效益。雖然我國實(shí)施代建制的時(shí)間較短，但其不僅帶來了較高的社會(huì)效益，還節(jié)約了大量的國家財(cái)政資金，所以必須實(shí)施好代建制。當(dāng)前，我國政府代建項(xiàng)目成本控制還存在成本管控難度大，委托代建合同缺乏統(tǒng)一性，設(shè)計(jì)方案變更頻繁等問題。因此，應(yīng)優(yōu)選代建單位，加強(qiáng)合同管理、加強(qiáng)全過程成本管控以及監(jiān)管，同時(shí)完善相關(guān)制度，從而保障政府代建項(xiàng)目順利實(shí)施。