關于對地方政府隱性債務問題的思考

摘 要：黨的十九大報告提出要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰，而地方政府債務風險是現階段我國重大風險的主要來源之一。近年來，我國有關部門和地方政府積極采取有效措施完善相關制度，化解存量債務，清理規范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效，地方政府債務風險整體可控。本文從債務管理中存在的問題出發，探討地方政府隱性債務的解決之道，希望有助于控制和化解地方政府的債務風險。

關鍵詞：地方政府；隱性債務；原因分析；債務風險

一、地方政府債務管理中存在的問題

整體來看，地方政府債務余額可控，總量處于人大批準的限額之內。比如，通過政務公開網站，查閱到我縣2016年底全縣地方政府債務限額為40.08億元（其中：一般債務限額為20.53億元，專項債務限額為19.55億元）；2017年新增政府債務限額2.46億元（其中：一般債務限額為0.85億元，專項債務限額為1.61億元），據此省財政廳下達我縣2017年地方政府債務限額為42.54億元（其中：其中：一般債務限額為21.38億元，專項債務限額為21.16億元），并且縣人大常委會審議批準了此債務限額；截止2017年10月底，我縣政府債務余額39.92億元，債務余額控制在政府債務限額內，風險總體可控，但實際上，根據我的觀察，政府通過其他渠道，還在大量融資，這些融資額未統計入政府債務總額中，因此，地方政府的隱性債務問題更值得我們關注。

通過調研，發現地方政府隱性債務存在的問題主要包括：

一是具體規模不詳。對哪些債務應當納入地方政府隱性債務尚無統一標準，各地也無權威部門負責對本地區政府隱性債務的情況向投資者或相關部門披露。

二是債務類型多樣。地方政府隱性債務的來源多樣，有的通過政府購買服務方式；有的通過PPP項目；有的通過給企事業單位擔保等方式；有的利用“互聯網金融”舉借債務等方式。由于類型多樣，也增加了準確界定地方政府隱性債務的難度。

三是難以有效地判斷風險。當前地方政府隱性債務的規模、期限、利率、資金投向、融資渠道等信息均不公開、不透明，不利于市場判斷其風險。并且由于大量政府資金投向的是交通、水利、基礎設施等公益項目，收益偏低，政府往往通過“借新還舊”的方式來維持資金周轉，增加了地方政府債務的風險系數。

二、地方政府隱性債務產生的原因分析

從嚴肅問責到發文詳列違規舉債負面清單，中央對地方政府債務強監管一如既往地保持高壓態勢。但即使如此，地方債務的違規現象還是屢禁不止，原因何在？造成地方政府債務一些問題的原因是多方面的，既來自經濟增速減緩、財政缺口擴大的壓力，也來自GDP至上政績觀的沖動，還有違法違規融資行為問責不到位的原因。

（一）GDP沖動是地方債務不斷累積的重要原因。長期以來，有些地方簡單以GDP論英雄，往往通過舉債來擴大基建等拉動經濟增長。有的地方政府還往往出面擔保或變相為企業融資提供擔保。有的政府機構變相注冊成企業，并以企業名義貸款融資。

（二）財權與事權的長期不匹配，是導致地方財政缺口擴大、政府違規舉債的根本原因。分稅制改革后中央政府的財權更為集中而事權相對下降，地方政府的財權相對減少而事權則不斷加大。地方政府收支矛盾日益加劇，只能擴大債務規模。

（三）違法違規融資行為問責不到位助推了地方政府違規舉債的行為。目前來看，我國仍有不少地方政府沒有落實屬地管理責任，對相關違法違規人員問責不到位，約束軟化，導致違法違規舉債行為屢禁不止。

三、積極穩妥化解地方隱性債務風險

隨著我國宏觀經濟企穩回升，地方政府舉債融資機制不斷規范化，“堵后門”和“開前門”多舉并行的大背景下，我國地方政府債務引發系統性風險的概率較小，但局部地區的政府債務風險仍然值得警惕，在新時代，有序穩妥化解地方債務風險，需要綜合施策：

（一）加強對地方政府隱性債務的清查摸底。全面掌握當前地方政府隱性債務的規模，摸清地方政府隱性債務的規模、性質、結構、風險等情況，制定逾期債務償還計劃和未支出債務使用計劃。及時妥善處理好問題平臺公司的遺留債務，提高政府在債務融資過程中的透明度。

（二）妥善處理存量債務。分類整改存量違規項目，對于市場化程度高、投資規模大、能夠產生一定現金流的項目，可轉成政府直接投資項目；對于無現金流或現金流較少的違規項目，如果超出地方政府財政的承受能力，則應及時盡早清理。

（三）多渠道拓寬地方政府財政收入。大力發展實體經濟，增加地方政府資金來源，緩解地方政府資金壓力。經營好地方政府資產，盤活國有資產。做好城市規劃、建設和開發，合理利用和經營城市資產，獲取經濟效益和社會效益。進一步引進民間資本。

（四）健全地方政府債務管理制度。一是分類納入預算。根據2014年政府債務清理鎖定情況和財政部的統一安排，制定了政府債務置換方案，將政府債務分類納入財政一般公共預算、政府性基金預算管理。二是嚴控債務規模。根據《預算法》和國務院債務管理規定，對地方政府債務進行總量控制，加強政府性債務全口徑預算管理，新增債務在省下達的債務控制規模內，經人大批準后舉借。

（五）全面構建監管體系。一是實現多層次監督。主動接受人大監督，向人大報告債務限額和政府債務管理情況，積極接受社會監督，定期公開政府債務情況。二是納入政績考核。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，明確責任落實，地方政府要對本地區政府性債務負責，強化教育和考核。三是加強債務審計。將政府債務的舉借、管理、使用、償還和風險管控情況納入黨政主要領導干部經濟責任審計范圍，審計結果作為組織人事部門對領導干部進行考核、任免、獎懲的重要依據。

作者簡介：

查士中，四川省大英縣文旅產業園服務中心。