PPP項目風險因素探析與推進建議

摘 要：推廣運用PPP模式項目是一個系統工程，具有多樣性、長期性和復雜性的特點，本文從PPP特點、運營機制入手，通過我國PPP經典案例匯總分析，對該模式在實際應用中存在的一些問題，提出對應的防范措施，以期為PPP項目研究和實際運作提供可參考的依據和經驗。

關鍵詞：PPP；系統工程；運營機制；風險

本文系重慶工商大學融智學院校級重大項目：城市軌道交通PPP項目的大數據跟蹤審計研究（20178003）

一、引言與文獻回顧

當前社會基礎設施的建設激增，僅靠中央的財政資金是遠遠不夠的，財力問題始終是政府部門建設和管理基礎設施的“絆腳石”， 為擺脫資金“瓶頸”，必須引入社會資本。政府部門的融資目光已從直接投資轉向龐大的社會私人資本。2015年財政部印發了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，進一步強調了PPP運用的重大意義?？煞N種跡象表明，PPP投融資項目模式的現狀是“叫好不叫座”，實際應用實也是喜憂參半。究其原因，在于政企雙方對PPP模式的風險識別與分配沒有系統的認知，存在諸多潛在風險問題。

PPP投融資項目中的風險因素識別是實施項目建設與運營的關鍵，也是國內外學者理論研究的重點，如何壽奎等構建了PPP模式下合作雙方的最佳投資比例模型，并對PPP項目風險的識別分配方法以及投資評價方法進行了深入的分析；戴佳君等主要在審計風險研究方面，指出以往國內審計風險的研究主要采取規范法，而實驗研究、實地研究以及經驗研究相對欠缺；葉曉甦，張永艷等指出應建立綜合性獨立監管機構，以參與全過程項目監管，并分析了不同階段的監管職責。魯心逸借鑒印度的PPP基建項目，主要從覆蓋范圍、監控要點、介入方式、工作流程、績效評估和重大風險控制等方面解讀其實踐，提煉經驗，對有效推進PPP項目的審計得到有益啟示。

二、風險因素識別

（一）PPP理論與運營機制

PPP是政府和社會資本在基礎設施與公共服務領域建立的一種長期合作關系。PPP有其獨特的自身特點：首先，PPP是一個典型的復合性投融資工具，各方參與者按照合同約定出資，成立特別目的的公司，建設、運營合作項目；其次，PPP按照“不同的風險由最適宜一方承擔”的原則，合理分配項目風險；再次，PPP借鑒物有所值論（Value for Money，VFM），政府部門采用動態補貼機制，根據合同約定等進行相關補貼調整；最后，PPP形成的是一種公共設施社會管理的模式，將政府的發展規劃與社會參與一方的技術創新和管理效率相結合。

（二）PPP項目經典案例分析

據統計，當前中國的PPP項目已達14000多個，涉及交通、醫療、旅游、能源與環境建設等方面。匯總資料來看，成功的項目不少：北京地鐵4號線、京港地鐵的項目和大理市生活垃圾處置的投融資項目，成功項目大多源于當地政府的強烈支持、融資的渠道寬泛與機構的運營能力較強；而失敗的案例更多，主要原因：一是與當地政府方的信用有關；二是市民對此項目的情緒不高甚至出現反對現象，繼而出現收不抵支的現象；三與市場需求變化和雙方運營決策失誤。

三、發展PPP推進建議

在現階段我國PPP項目的實際應用并未成熟，如，管理和責任主體模糊，監管力度不足，茲待解決的問題還有很多，從長遠來看，要真正滿足城建基礎設施的巨大需求，可以從以下方面推進PPP模式項目的發展。

（一）法律政策環境的保障

PPP項目需要全程全方位管理，大多采用合同方式，而合同的效力取決于所在的法律環境。法律環境的保障應考慮到如何規范政府方，特別是當政府部門出現領導換屆時，往往會出現政策、目標，甚至是方向的變更，然而對于社會參與方來看，合作要建立在政府部門言行一致的基礎上，面臨政府部門的朝令夕改其必會承擔很大的代價。因此，政府部門應完善相應的法律體系，保證政策法規的高層次、高權威性、一致連貫性，也應避免過于籠統、原則性太強而實際操作性差等問題。

（二）構建優良的商業模式

我國實踐中的PPP項目交易有明顯的缺陷，政府方一面想以更多的股份對項目掌握主動權，一面又不愿承擔相應的風險，這就導致投資方私企在進行投資決策時對政府部門的存在遲疑與考量，甚至陷入無休止的再談判循環中，最終導致項目的高風險甚至失敗。因此，以合作方成本最低、項目質量最優、效率最高為原則，優化風險和收益的分配結構，建立優良的商業模式，實現多方共贏目標。

（三）完善風險分擔與項目監管機制

PPP項目的投資周期長、資金額度大、有不同的利益主體，使得項目在實施過程中大小風險層出不窮。而政府總希望將風險最大限度的轉移給私企，一旦項目遭遇政府政策變更、收益不足等這些風險時，私營企業往往無能為力，只能獨自承受。因此，一方面，充分考慮可能的政策變更、市民反對等風險；另一方面，構建獨立的項目監管機構，同時避免冗長復雜的辦事程序，降低后期工作中的風險與成本。

參考文獻：

[1]何壽奎，付鴻源.基于風險分攤的PPP項目投資決策與收益分配研究[J].建筑經濟，2006，（10）：9-12.

[2]戴佳君，張奇峰.審計風險研究綜述[J].上海立信會計學院學報，2009，（10）：68-75.

[3]葉曉甦，張永艷，李小朋.我國PPP項目政府監管機制設計[J].建筑經濟，2010，（04）：93-96.

[4]魯心逸.印度PPP基建項目審計及借鑒[J].審計研究，2015，07（04）.

作者簡介：

王秀霞，重慶工商大學融智學院。