談鄉鎮國庫集中支付制度改革的經驗與探討

摘 要：鄉鎮國庫集中支付制度改革新會區11個鄉鎮堅持基本原則分四階段推行，構建了國庫單一賬戶體系，減少財政資金中間流轉環節，完善鎮級財政一體化網絡信息平臺建設和網絡化操作，規范了鄉鎮預算管理，強化鄉鎮財政資金的調控力度與監督能力，鄉鎮國庫集中支付制度改革取得效果顯著。并就現階段改革中還存在一定的問題與不足，并進行相關探討。

關鍵詞：鄉鎮國庫集中支付；內部控制；預算管理；財政服務效能

全區11個鎮全面推進鄉鎮國庫集中支付制度改革，建立財政一體化網絡化操作平臺和信息化管理，推進了鄉鎮財政管理科學化，精細化，財政資金安全性得到保障、運行效率得到提升。

一、鄉鎮國庫集中支付制度改革分四個階段全面推行

堅持積極穩妥、權限不變、成本最小、分步實施的基本原則，構建國庫單一賬戶體系，規范政府收支行為和加強財政監督，分四個階段推進鄉鎮國庫集中支付制度改革。

（一）動員部署：由鎮財管理中心負責開展、組織協調指導工作，召開全區鄉鎮國庫集中支付制度改革動員會，開展政策解讀相關工作；到各鎮走訪開展改革模式調研，加強改革宣傳，消除疑慮，征集各鄉鎮財政（局）所的意見和建議，根據全區鄉鎮的情況科學合理制定改革模式，確定選擇鄉鎮金庫（代理）及集中支付代理銀行方法；落實改革時間表和路線圖，積極推進鄉鎮國庫集中支付制度改革。

（二）開展培訓：對參與鄉鎮國庫集中支付制度改革相關人員開展多次培訓交流學習，分享管理成功經驗；前期培訓系統操作；后期工作學習交流。培訓內容包括以下幾方面：

1.講解志誠預算執行系統的操作。鄉鎮國庫集中支付改革的初期，召集財政局（所）總會計、出納、財政結算中心出納及銀行相關人員開展對志誠預算執行系統2.0的新功能操作培訓，主要講解鄉鎮集中支付制度的資金繳撥、銀行清算、會計核算的業務流程操作及工作守則，使鄉鎮財政工作人員更深刻地了解鄉鎮國庫集中支付制度改革的要求和操作，促使改革順利開展。

2.強化指導和學習交流管理經驗。鎮財管理中心對全區鄉鎮在國庫集中支付改革過程遇到問題進行歸納分類總結，將問題處理方式反饋到各鎮。組織相關管理業務人員進行管理經驗交流學習，在雙水鎮舉辦“推進鄉鎮國庫集中支付改革工作會議”，分享鄉鎮國庫集中支付改革的經驗，互相交流，相互取經，集思廣益破解難題，推進鄉鎮國庫集中支付改革更進一步。

3.司前鎮改革成效顯著向全區各鎮推廣經驗。先進帶動后進，后進追趕先進，改革成效顯著司前鎮，向全區各鎮推廣經驗。組織全區鄉鎮相關業務人員到司前鎮參加“鎮級學校集中支付前期培訓學習交流會”，對操作程序、業務處理、財務核算、資料歸集作現場示范指導，保證鎮級學校集中支付管理工作的順利開展。

（三）帳戶清理：鄉鎮財政部門及預算單位的銀行賬戶在規定時間內進行撤戶歸并清理，該清理的銀行賬戶不留死角。按規定建立財政國庫單一賬戶體系，促使鄉鎮國庫集中支付制度改革順利開展。

（四）分步實施：結合鄉鎮實際情況，先試點、后推廣的模式，先將行政單位、公益一類事業單位作為第一批納入改革的單位，條件成熟再推廣到鎮級學校，以點帶面，循序漸進。選擇雙水鎮為鄉鎮國庫集中支付改革試點，前期做足準備、設備調試、與銀行協調溝通，從第一筆財政資金的成功支付并清算，到會計的帳務處理過程，由鎮財管理中心人員到雙水鎮財政局作現場工作指導，存在問題現場立即處理，記錄在冊作其他鄉鎮改革反饋，通過兩個月的試點運行，再將改革推廣到3個鎮，循序漸進逐步在全區各鎮開展鄉鎮國庫集中支付制度改革，逐步實現改革目標。

二、鄉鎮國庫集中支付制度改革取得顯著成效

（一）強化鎮級預算管理

規范鄉鎮財政預算編制、執行、監管業務流程，在指標管理上由原來的“資金流”轉變為“指標流”和“額度流”，預算支出審核按照預算資金性質和用途逐筆審核、支付，對無預算、超預算、不合理支出得到有效控制，確保資金使用的正確、規范，專款專用，維護預算管理的嚴肅性，促進了鄉鎮財政預算管理科學化，精細化。

（二）提高鄉鎮財政服務效能

鄉鎮國庫集中支付制度改革前，財政資金由財政部門按項目用途劃撥到主管部門，再由主管部門分配劃撥到基層預算單位，或由財政部門按項目劃撥到預算單位實有資金帳戶，再由預算單位支付到末級收款單位或供應商，財政資金撥付運行鏈條長，造成大量的財政資金滯留在預算單位。改革后，財政資金運行由預算單位設立多重賬戶“層層轉撥”，轉變為由財政國庫單一賬戶直接劃撥到商品或服務供應商的“資金直達”。財政資金的支付方式得到優化，撥付中間流轉環節減少，到帳時間加快，運行效率和工作效率得到提升，財政服務效能大大提高。

（三）增強財政資金統籌使用能力

鄉鎮國庫集中支付制度改革將財政資金歸集到國庫單一賬戶體系統籌使用，增強了財政資金的調度調控能力，盤活財政存量資金，扭轉了以往有的預算單位年底資金多得無處可用，有的預算單位有項目無資金開展工作的局面。統籌資金使用增強財政資金有效監管、跟蹤追查和調度能力，發揮了集中財力辦實事，進一步提升鎮級財政資金使用效益。

（四）加快鄉鎮財政信息化建設

完善鎮級網絡信息系統建設，建立穩固的信息平臺，按照“鎮財區管”統一鎮級采用志誠預算執行2.0系統，由鎮財管理中心統一帳套、權限設置形成有效內部制衡機制。鄉鎮財政預算編制、執行到預算監控實現了數據資源共享，業務數據傳遞的優化推進鄉鎮財政科學化精細化管理，切實減輕財政人員工作量提高工作效率。

三、鄉鎮國庫集中支付制度改革存在問題與不足

從運行實踐情況來看，改革成效顯著，但實際操作還存在一些問題與不足：

（一）鄉鎮部門預算編制可執行性低

鄉鎮預算編制按照以支定收、上年實際執行數加上一定的增長比例進行預算測算，預算編制隨意性較大，內容過于粗放，預算批復不夠及時，年中年末追加調整指標比較頻繁，預算編制可執行性不高，在一定程度上制約了部門預算編制工作的科學性和準確性，影響了鄉鎮國庫集中支付制度改革實施效果。

（二）鄉鎮公務卡制度改革推廣緩慢

鄉鎮地理位置和經濟發展不同，金融機構設立分布不均勻，有的鄉鎮只有一兩家金融機構，金額機構業務范圍也較窄，刷卡消費需繳手續費等原因，鄉鎮pos機安裝不普及，限制了公務卡刷卡消費，環境影響制約了鄉鎮公務卡推廣，不利于深化國庫集中支付制度改革。

（三）鄉鎮財政人員配備不足，業務水平有待提高

鄉鎮國庫集中支付制度改革對財政人員素質和業務水平要求更高，能準確解讀政策和熟練掌握業務操作流程。而實際情況是，鄉鎮財務工作人員身兼多職，人員配備不足，業務流程環節不夠細化，職責權限混淆，內部控制時有缺失。專業知識和技能水平整體素質落后，與改革要求有較大差距。鄉鎮會計核算不及時，會計信息質量得不到保證，鄉鎮財務人員配備與國庫集中支付改革不相適應。

（四）動態監控作用尚未充分發揮

新會區動態監控發展緩后，平臺建設處于成長階段，多層次、全方位工作操作流程未有明確指引，崗位設置標準、工作職責未明確，對鄉鎮的動態監控指導工作難予開展。目前，雙水鎮、司前鎮作為動態監控改革試點單位，動態監控范圍未能全覆蓋。對于發現違規問題以電話口頭告知、提出整改，糾正查實強制性、及時性不強，未能從源頭上對財政資金從支付到清算進行全程的事前預警、事中監督、事后跟蹤追查，對預防和治理腐敗依據不力，動態監控作用尚未有效得到發揮。

四、深化鄉鎮國庫集中支付改革的探討

（一）增強鄉鎮可用財力，科學編制鎮級預算

可用財力是預算編制科學化、標準化、精細化、準確測算預算收入和預算支出的基本保障。激活鄉鎮財政實體經濟是增強鄉鎮可用財力的基本路徑，優化鄉鎮財政經濟活力：一是優化產業結構，積極引導農民大力培植農產品產業化，吸引投資者做大農產品加工，做大做強企業；二是利用資源配置優勢，推進特色小鎮鄉村游，配套農產品美食節攻略，吸引游客帶動經濟，提高財政稅收；三是加大鄉鎮財政轉移支付，財力向經濟欠發達地區適當傾斜。發展鄉鎮實體經濟增強鄉鎮可用財力，將鎮級預算編實編細增強預算可執行性。

（二）引進金融機構，助力鄉鎮公務卡推廣

公務卡改革規范財政授權支付業務，減少現金結算，又是深化國庫集中支付制度改革的配套措施，建議：一是提供更多的便利和優惠政策引進金融機構擴寬業務范圍，優化鄉鎮國庫集中支付環境；二是增加金融機構網點分布和自助辦理業務，減少使用成本，縮短等候業務辦理時間，減少現金流量，提高核心競爭力；三是制定財政補貼政策，鼓勵商家積極安裝pos機，既是利民又是為鄉鎮經濟發展提供環境，助力推廣公務卡刷卡消費。

（三）完善單位內部控制，規范財務人員行為

做好鄉鎮財務人員業務培訓、職業素質教育，降低單位財務風險；提高單位內部控制管理，進行風險評估，設置控制方法，采取控制措施進行防范；崗位設置上要科學，明確劃分不同崗位職責范圍和權限，關鍵崗位實行定期輪換制度和采取替代控制措施；財政資金由收繳到支出申請、審批、執行、業務經辦人、會計核算確保不相容崗位相互分離控制，從根本上防止財務舞弊，內部控制貫穿國庫集中支付業務全過程。

（四）加快推進預算執行動態監控

推進鄉鎮預算執行動態監控，有賴于上級財政部門優化動態監控系統流程，建立精通業務、熟悉政策、分析問題能力強的隊伍，加強技術指導，業務操作指引，保證預警信息精準，將動態監控分析結果運用到預算編制、預算執行中，杜絕財政資金被截留、挪用。

（五）繼續深化鄉鎮財政國庫集中支付改革

逐步將政府性基金預算資金和非稅收入、預算外資金納入國庫集中支付資金管理范疇；完善鄉鎮國庫集中支付系統，優化支付業務流程，精簡審批環節；加快推進電子化管理，逐步取消紙質單據，用網絡化解決鄉鎮銀行網點不足，財政服務管理效能全面優化。

五、結束語

鄉鎮國庫集中支付制度改革財政資金運行和使用效率得到提升，有助于政府統籌調控能力，鄉鎮財政服務效能群眾滿意度更進一步提升。

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