生態畫廊建設中流域水資源生態補償機制的建立

■ 馮奇 夏智宏 肖飛 童雯婷

全流域的水資源保護和流域內各行政區經濟發展的矛盾成為阻礙生態畫廊建設的一個瓶頸問題。通過對目前我國水資源生態補償的現狀、補償標準和途徑進行分析，嘗試對水資源生態補償機制建立過程中幾個主要問題提出若干建議，為生態畫廊建設提供參考。

生態畫廊一般涉及某個特定的河湖流域，針對該流域采取相關生態和環境管理措施，保護和恢復流域生態環境，以達到環境恢復、生態景觀優良的目的。已有的案例如“漢江、漓江、清江生態畫廊”等。

在具體的實施中，生態畫廊建設是需要立體多維的生態空間，通過大氣、流域、土壤、山體、森林等立體生態文明的建立，擴大環境容量生態空間。其中，流域水資源是生態畫廊建設不可缺失的重要一環。發達國家早已開展了廣泛深入的流域水資源生態補償理論和實踐研究，我國近些年也開始對流域水資源生態補償進行理論研究和實踐，但實踐過程中存在著的結構性政策缺位，特別是缺乏生態補償方面的具體政策與實施指南。

1 流域水資源生態補償的現狀分析

1.1 水資源生態補償的提出

生態補償（Ecological Compensation）指為生物多樣性補償（Biodiversity Offset）而進行的生態服務付費，其中包括這些補償的目的是為了提高受損地區的環境質量或者用于創建新的具有相似生態功能和環境質量的區域。水資源生態補償是以保護水資源服務功能為目的，根據水資源生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整水資源生態環境保護者、受損者、受益者相關各方之間利益關系的環境經濟制度。

因為水資源的生態保護往往要犧牲部分地區和人的當前利益以獲取社會大范圍的長遠利益，若不進行補償就無法調動水資源保護地區的積極性。目前世界各國比較通用的做法是根據在生態保護/利用（破壞）中的責任和地位，確定“誰保護，誰受益”原則（Provider Gets Principle，PGP）和“誰受益，誰補償”原則（Beneficiary Pays Principle，BPP），即使用者、破壞者、受益者付費，保護者得到補償的原則。我國在新安江流域生態補償試點區、丹江口水庫水源地生態保護區、長江武漢段跨界斷面區等都是按照類似原則進行生態補償。

1.2 國內外流域水資源補償典型模式

目前，在國外一些國家已初步建立了流域水資源生態服務付費的政策與制度框架，特別是充分利用了市場機制和多渠道的融資體系，形成了多種類型的生態補償框架體系。國內一些區域也出現了類似模式的機制。

PES模式。即環境服務支付（Payments for Environmental Services，PES），主要通過生態補償改善流域內水質和水文條件，因此補償費主要向用水者征收。以紐約為例，該市90%飲用水是由上游特拉華河和卡茨基爾河流域提供的，20世紀80年代，發生了流域水質下降事件，如果使用設備解決這一事件，需要巨額設備資金及運營費。紐約市后來采取了10年內在上游流域投入資金改進林業和農業，從而提高水質重新達到飲用標準的方式，費用主要來源于對用水戶征收的附加稅和公債等，這是較早期具有典型性的PES案例。德國通過支付現金補償為捷克建設易北河交界處的污水處理廠，從而保證了德國主水流域水質的保護。

政府補償模式。實質是直接公共補償，它是目前開展水資源生態補償的主要模式，主要以國家或政府為實施和補償的主體，通過財政轉移支付、區域政策、項目支持、專項基金等“橫向轉移”方式，對自然原因或人為原因造成的生態損失進行的補償方法，具有系統性和易操作性。德國是開展生態補償比較早的國家，由政府作為唯一補償方進行生態補償。

我國目前采用以政府為主的橫向補償模式較多，例如福建省為閩江流域生態補償設立專項資金，專項資金主要用于三明、南平市轄區內列入《閩江流域水環境保護規劃》和年度整治計劃內的項目。

市場化運作模式。即由非營利組織和營利組織通過市場交易或支付，取代政府兌現資源環境服務功能價值而開展的一種補償模式。它是通過對生態補償的產品進行創新，對產權關系相對明確的生態補償類型進行補償。主要包括公共支付、一對一交易、市場貿易、生態（環境）標記等。補償者都是在沒有任何管理動機情況下進行交易的。法國畢雷礦泉水公司為保持水質付費、澳大利亞灌溉者為流域上游造林付費等屬于最典型的實踐案例。我國目前也有少量的市場貿易支付行為，例如甘肅黑河流域的“水權證”等。

1.3 流域水資源生態補償核算方法

國內外專家學者提出了多種水資源生態補償的計算方法，其適用性各有不同，使用比較多的是以下幾種方法：

1）生態保護總成本法。通過可量化的指標相對客觀地對區域水資源進行生態建設和保護的總成本進行測算，包括直接成本和間接成本。直接成本是指為開展生態保護和建設而直接投入的人力、物力、財力。間接成本又稱機會成本，是指為保護生態環境所放棄的經濟收入和喪失的發展權，由此確定區域水資源補償的標準。這種方法充分考慮到區域水資源上游為了生態建設付出的成本，具有較強的可行性與可操作性，受到廣泛的運用。但是，在計算直接成本時可能存在重復計算的情況，而間接成本因其不確定因素較多，補償方和受益方的價值概念不盡相同，所以核算時存在較大風險。

2）水環境質量評價法。通過對區域水資源上下游斷面水質水量的檢測來核算補償標準，一種是以區域水資源上下游斷面水質為標準，一種是以區域水資源上下游斷面水污染物通量為標準，這兩種方法都是基于遵循“誰污染，誰治理”的原則。前者是以上下游之間斷面的水質為標準，若上游地區供水水質達標，則上下游之間不進行補償；若水質高于標準水質，則下游對上游進行補償；若水質低于標準水質，則上游對下游進行補償。后者是根據水資源斷面各種污染物濃度檢測值，確定單個因子或者多個因子濃度超標的補償金額，這種方法的補償依據比較明晰，被我國多個省份實踐，例如江蘇省太湖流域的環境資源區域補償、河南省水環境生態補償、武漢市長江斷面流域水資源補償。但是，這種補償機制也存在相應的問題，如果區域水資源處于上游的城市相對下游城市經濟發展落后，導致缺乏相應的賠償能力，如果要發展經濟，必然對水資源質量會有所影響，所以最后會導致補償機制無法進行。

3）水資源價值法。基于水資源的市場價格，根據水質的好壞來判定是受水區向水源區補償，還是水源區向受水區補償。這是最簡單的水資源價值計算方法，僅僅通過水質和水量來判斷，因其利于操作也被部分地區采用。但是這種方法僅僅考慮水資源的使用價值，并未同時考慮水資源的非使用價值，如瀕危物種的存在等，而這種價值與人們是否利用該物種謀取經濟利益無關。

1.4 區域內水資源生態補償

以湖北省武漢市為例，2017年12月1日，武漢市委常委審議并原則通過《長江武漢段跨界斷面水質考核獎懲和生態補償辦法》，明確在長江武漢段左右岸共設置13個監測斷面進行水質考核。跨界斷面水質主要是以水質指標作為跨界斷面水質生態補償獎懲依據，即通過比較跨界斷面水質考核與上游入境對照斷面水質的綜合污染指數，確定跨界斷面水質改善或下降比例，實行水質“改善獎勵”“下降扣繳”的生態補償獎懲措施。目前武漢段的跨界斷面流域水資源補償僅在武漢市內開展，由政府進行統一考核、補償，但沒有建立跨地區補償和協調機制。

2 我國區域水資源生態補償存在的問題

2.1 區域水資源生態補償立法現狀

憲法中規定了水流的歸屬問題，為生態補償提供了依據。《民法通則》以民事責任的形式對污染流域環境的行為做出規范。《水污染防治法》第7條規定“國家通過財政轉移支付等方式建立健全飲用水水源保護區域和水庫、湖泊、江河上游地區的水環境生態保護補償機制”。 2013年11月，中共十八屆三中全會進一步確定要實行生態補償制度，推動地區間建立橫向生態補償制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。2016年國務院辦公廳出臺了《關于健全生態保護補償機制的意見》，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準。財政部、環境保護部、發展改革委、水利部2016年聯合出臺了《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》，由中央財政對跨省流域建立橫向生態保護補償給予引導支持。

2.2 生態補償中的問題

首先是補償標準不統一。水資源生態補償的一個核心問題是對水資源價值的補償標準額度問題。因為水資源生態系統價值分為使用價值和非使用價值，其中非使用價值又分為遺贈價值和存在價值，它與人們是否使用這種價值謀取經濟利益無關，水資源生態系統自身循環機制的復雜性決定了不同水資源系統的物質結構破缺和現狀弱化程度是不等同，因此，其生態價值至今仍缺乏有效的計算方法。如何有效地評估水資源系統的生態價值從而科學準確地界定生態補償額度成為制約生態補償機制全面實施的一個重要因素。

其次是補償方式單一。目前的補償方式是政府買單和市場補償的模式，但是這兩種模式大多數都是通過中央財政轉移支付、專項基金和向受益者征收補償為主，多為“輸血式”補償。而受償地區多為貧困或者需要發展經濟地區，如果不能解決貧困和經濟發展問題，補償停止后將重新面臨生態退化的危險。

3 建立水資源生態補償機制的幾點建議

3.1 加快水資源生態補償的法制建設

區域水資源補償實際上是一種區域間的利益協調行為，目前使用較多的是通過經濟、觀念等方式來協調水資源的利益問題，但是這種協調方式具有隨意性，缺乏定量。因此，進行區域水資源生態補償法制建設，建立完善區域水資源生態補償的法律制度和機制，能夠最大限度地協調利益沖突，保護和建設水資源的生態功能。通過國家和地方立法，建立統一、協調、完善的區域水資源生態補償制度，為跨區域水資源生態補償實踐提供法律依據。

3.2 建立多元化的補償方式

生態補償不僅僅是對欠發達地區進行直接的經濟補償，也就是我們平時所提到的“輸血式”補償，還需要通過“造血式”補償幫助被補償地區改變粗放落后的生產方式，調整產業結構，提高被補償區域的經濟水平和生活水平。在整個水資源生態保護進程中我們可以把以下三種補償方式結合起來，架構一個多元化多渠道的立體補償模式。

1）基本資金補償。在初期階段，對受償者參與水資源生態保護期間直接的損失和花費進行補償，保證受償者在保護水資源的同時經濟收入不至于發生顯著下降。

2）技術補償。在資金補償后通過對被補償方開展技術服務、技術培訓，提供技術咨詢和指導，加大產業結構調整的方式，幫助被補償者適應生態環境對產業結構的要求。

3）生態效益補償。通過基本補償和技術補償后，受補償地區完成了產業調整，社會經濟系統逐漸進入良性循環，但是為了保證生態服務的持續供給，還需繼續支付生態系統的維護和管理費用，保證生態服務系統能夠良性地運轉下去，生態保護成果得以維持。

此外，還需要開展政府補償與市場補償方式，與三階段補償相結合起來，加以綜合運用，把單純性的資金補償轉化為地方水資源生態保護或提升提放發展能力的項目，優化補償效果。

3.3 運用科學的生態補償評估方法確定補償標準

1）多種評估方法相結合。每種生態補償核算方法都存在一定的局限性和區域適應性，在流域上下游經濟發展水平差距不大，水事糾紛比較突出的區域，適宜采用基于水質水量保護目標的核算方法，在流域上下游經濟發展水平差距較大的區域，應優先選擇基于生態保護成本的核算方法。

2）引入水足跡等定量評價方法。水足跡（Water Footprints）是國家和地區的居民生產和服務的水資源需求總量。水足跡是從消費角度衡量一個國家或地區對水資源的真實需求和占用情況，計算出一個區域或一個國家的水資源滿足該地區人類活動、經濟及生態環境的可持續發展狀態可用水資源生態盈余衡量。它考慮了水資源的物質屬性和社會屬性，構建了水資源利用與人類生活消費結構的關系，為水資源可持續利用研究提供了一個簡單、直觀的研究方法。

3.4 積極探索多渠道的補償方式

1）加大政府財政補償力度。在生態補償機制中，政府作為補償工作的組織者和管理者，同時也是生態補償的最大責任者，所以財政轉移支付是生態補償最直接的手段，也是最容易實施的手段。因此，中央和地方政府在財政轉移支付中應增加對水資源生態補償的支持力度，建立長效投入機制，繼續發揮水資源生態補償的中堅力量。

2）配套生態補償基金。對于需要水資源生態服務的區域征收一定比例的保證金，由于需要生態服務的區域更多地消耗和利用了水資源，理應支付更多的生態補償費用。對需要生態服務的組織，在消耗水資源時必須得到有關機構頒發的許可證，并要實行水資源補償押金制度，未能幫助受益者完成水資源保護的，其押金將被政府或者指定機構收繳用于資助受益方進行水資源保護。

3）受益者支付。能夠建立一條比較持久、合理的資金供給渠道，需要鼓勵和引導受益者多渠道進行生態系統服務的購買，作為政府補償機制的補充參與到生態補償工作中，拓寬生態補償的途徑，有效地促使生態補償機制最優化運轉。

4）優化稅收結構。有差別地征收水資源生態環境建設稅，為中央和地方的生態補償制度提供穩定和可持續的資金來源。

5）建立生態補償管理組織。在保持現有機構和部門不變的基礎上設置專門的生態補償管理組織，由該組織制定補償政策、補償標準、補償核算、補償征收和補償發放等工作。該組織由相關領域的專家組成，具備對不同區域的生態補償需求進行客觀準確評估的能力，從而確定補償標準是否合理，補償費用如何合理分配和落實，這樣能夠確保補償資金在補償方和受益方之間合理轉移支付。

在我國，流域水資源的跨區域生態補償是個新領域，它是整個流域生態補償的有機組成部分，對整個流域的生態畫廊建設的管理體系起著重要補充，需要進一步加強對流域水資源生態補償關鍵問題的科學研究，開展實踐工作，通過理論和實踐雙重研究，積極推進水資源生態補償機制的建立和生態畫廊相關管理措施的完善。

深入閱讀

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