對我國政府投資建設項目跟蹤審計的探析

柏乃寧 （江蘇科技大學蘇州理工學院，江蘇 張家港 215600）

0 前言

隨著國民經濟的不斷增長，國民素質水平的不斷提升，社會問題的透明度不斷加大，對于政府投資建設項目的項目管理，尤其是造價管理，廣大民眾的關注度也在不斷的增長。對于政府投資建設項目，名義上政府作為投資商即甲方，但實際上政府的投資費用究其根源來自于廣大納稅的民眾，所以，納稅民眾才是幕后的真正投資方，而真正的投資方是完全有權力也有欲望了解自己資金的投資狀況的。

審計，作為建設項目造價管理中的一個部分，在對整個建設項目進行項目管理中起到了舉足輕重的作用。在我國傳統的項目管理中，往往都是竣工決算后進行的，也就是在工程項目完工后，對整個項目的資金使用情況進行統計計算，這屬于典型的靜態“事后”管理模式。跟蹤審計，它打破了以往的傳統審計模式，讓審計工作貫穿在整個項目管理的始終，甚至從項目開始有意向開始就讓審計工作進入，讓審計工作與項目的進程同時發生，屬于典型的動態管理模式，并實現了“事前”、“事中”和“事后”三種管理模式的有效結合。

1 概述

1.1 審計的含義

審計是指“由專設機關依照法律國家各級政府及金融機構、企業事業組織的重大項目和財務收支進行事前和事后的審查的獨立性經濟監督活動。”審計工作是公認的有效監督管理行為，其必要性是毋容置疑的。

1.2 跟蹤審計的含義

關于跟蹤審計的含義，理論界其實還沒有形成一個統一的看法。譚勁松（2013年）在《跟蹤審計的“免疫防線”：體系構建與案例分析》一文中認為“跟蹤審計是審計機關受政府和人民委托，依法對政府投資建設項目或關系國計民生的重大項目進行的持續性、過程型審計，旨在預防、揭示和抵御建設項目中可能出現的問題和風險，以提高項目績效。”[1]趙琬余（2014年）《淺談跟蹤審計的理論與實踐》一文中指出“跟蹤審計是指審計機關對特定事項、特殊資金和物質審計采取提前介入、全過程跟蹤，以預防性和建設性為主要目的的一種全新的審計監督模式。”[2]

1.3 跟蹤審計的特點

1.3.1 跟蹤審計的優點

①可控性強。跟蹤審計工作貫穿于整個工程項目的實施過程，其不僅能夠根據審計進行一定的預測，還能夠根據審計及時發現正在進行的建設項目中存在的問題，還能夠根據審計最終對建設項目的完成情況進行統計和總結。它實現了項目管理中的“事前”、“事中”和“事后”三大控制的協調統一，故跟蹤審計工作對項目的可控性很強。

②時效性強。傳統的審計模式是在項目完成后提出整改意見，或者總結經驗教訓。由于提出時項目已經完成，所以這些意見的時效性不強。而跟蹤審計模式中，可以說是審計和工程同時進行，既能夠預見性的指出問題，防止后期的方向性錯誤，又可以在工程實施的同時及時提出整改意見，這樣提出的意見可以及時被采納，故時效性很強[3]。

1.3.2 跟蹤審計的缺點

①對跟蹤審計工作本身的可控性較差。由于跟蹤審計工作面向的都是政府投資的建設項目，而實行跟蹤審計的主體往往也同樣由政府直屬的審計部門進行實際操作。在整個工程項目中，項目甲方為政府，乙方為相應的施工單位，政府審計部門作為獨立的第三方，其實質是代表甲方，監督管理乙方的實際工程施工。所以，甲方和審計方都為政府部門代表，他們都不是項目的直接利益者。基于這樣的利益關系，審計方很難有高度的責任心去對待項目的跟蹤審計工作，他們更多的是抱著應付差事的心態去完成實際的審計工作，故對跟蹤審計工作本身的可控性較差。

②跟蹤審計理念帶來巨大的工作量，與國情現實沖突較大。跟蹤審計理念的提出從理論上看是非常完美的，但實際上理念與現實存在較大的沖突。一個地區每一年政府投資建設項目的工程量往往都不小，而每一個地區配備的政府審計部門人員的數量與工程量相比，相去甚遠。如果每一項政府投資的建設項目都按照跟蹤審計的理念來實施，現實的工程量根本是無法完成的。所以，跟蹤審計理念帶來審計工作巨大的工作量，與國情現實狀況沖突較大。

2 政府投資項目跟蹤審計的現狀分析

2.1 利益分配的不合理導致相關審計人員的工作主動性不明確

跟蹤審計工作一般都是由本地區的政府審計部門相關人員完成的，而政府投資的建設項目，甲方仍然是政府，他們都屬于政府的公務人員，完成這些工作也是分內的事情，并不能夠從中獲得與其付出的勞動對等的經濟回報。只有乙方，是唯一可以從項目中名正言順的獲得可觀利潤的勞動付出者。而乙方施工單位為了能夠最大限度的謀利，往往對甲方和審計方都百般討好，所以相關主體之間存在著一定的矛盾。而無論是政府代表的甲方還是完成審計工作的第三方，由于勞動付出和報酬不成正比，利益分配的不合理，導致他們對待工作的積極主動性非常欠缺，再加上乙方的百般討好，實際的審計工作效果可想而知。故在實際政府投資的建設項目中，跟蹤審計人員由于利益分配的不合理導致工作主動性不明確，跟蹤審計效果不明顯。

2.2 跟蹤審計工作本身缺乏有力的監督考核評價機制

由于跟蹤審計工作實質上已經是一種對于建設項目的監督審核，它是凌駕于建筑三方即甲方、乙方、監理方之上的行政監督管理方。但矛盾的是，跟蹤審計本身也是門專業技術活，其也存在自身的工作效率和效果。由于審計工作人員并非項目的直接受益人，審計工作做得好是利國利民，幫國家幫政府節約了開支，控制了造價；但是，如果做得不好，就成了個校核工作，成了走流程的一個環節而流于形式，并且根本沒有哪一方會知道，因為沒有人會去審查這個“檢查人”，而且對于審計人員本身而言也不會給他們自身帶來任何哪方面的損失。所以，審計工作由于其自身的獨特地位，跟蹤審計工作的效率和效果往往缺乏有力的監督考核評價機制[4]。

2.3 審計機構設置、人員設置欠規劃，審計工作量與審計工作人員數量相去甚遠

根據筆者多年的工作經驗發現，我國大部分地區的審計機構人員數量與每年地區發生的實際政府投資建設項目的工程數量相比，相去甚遠。跟蹤審計的一個核心理念就是要“跟蹤”，即審計人員要與建設項目共進退。那么，以此類推，審計人員每年的審計工程數量一定是有限的，因為項目開始啟動，審計人員就要開始進入，直至項目結束，這期間審計人員在這一個工程上的工作量就是不容小覷的。而到目前為止，我國大部分地區的審計機構人員設置仍然是按照傳統的“事后”審計模式的需求量來設置的，所以跟蹤審計實際需求的工作量與工作人員數量差距太大，這極大地制約了跟蹤審計工作在我國的全面推廣。

3 相應的對策

3.1 提升審計公務人員的思想道德修養

審計公務人員首先是代表國家為人民服務的公務員，這是所有公務人員進入公務系統的初衷，要不斷強化審計人員為人民服務的精神理念。與此同時，還要通過多種途徑不斷提升審計人員的思想道德修養。例如，集體學習“國學”經典，請賢德的名人做各種講座，帶領公務人員參觀監獄，聽取犯人們的懺悔，對于單位內的好人好事，工作勤奮認真的人員予以精神上或名譽上的褒獎。總之，精神決定行為，從精神境界上提升審計人員的修養，讓他們不會迷失在眾多利益誘惑的經濟社會中。

3.2 逐步完善審計公務人員的績效考核機制

審計人員作為國家公務人員，其薪資報酬是必須按照一定國家規范執行的。但在實際工作中，由于審計人員踏實勤奮的工作，他們提出的審計意見的確在政府投資的建設項目中幫助國家節約了大量的工程開支，他們理應得到相應的報酬。所以，應逐步完善審計人員的績效考核機制，讓他們有別于一般的公務人員，這樣會極大地提升他們工作的積極主動性，而一旦他們工作的積極主動性被調動起來，他們將不斷為國家節約一筆又一筆的工程開支。所以筆者認為，讓審計人員的薪資待遇績效起來，對于國計民生而言是絕對有價值、有意義的好事情。

3.3 推廣跟蹤審計理念，不斷完善審計機構和人員的設置

由于我國的跟蹤審計發展較晚，所以現行政府審計機構的設置都是傳統型的，它完全無法適應跟蹤審計在我國的進一步推廣。而跟蹤審計的理念現今已得到大多數行業內人士的認可，我國應借此機會鼓勵各地區根據自身的政府投資實際情況，大刀闊斧地調整審計機構的結構設置，不斷完善審計機構和審計人員的結構安排，使得跟蹤審計模式在我國能夠切切實實的可運行。

4 總結

跟蹤審計，無論從理論上分析還是從實踐效果上來看，其科學的效果都是毋容置疑的。但是，要在我國這樣一個龐大而國情復雜的國度來真正有效的執行，是存在許多的社會矛盾和客觀無法解決的問題的。不過，任何體制的完善都是從不斷的發生矛盾，不斷的解決矛盾，不斷的發生變革開始的。跟蹤審計是一種非常有效的經濟審計方法，其應用前景非常樂觀，它的有效執行能夠為我國政府投資的建設項目保駕護航。