生態文明下低碳生態城市發展的政策體系探討

張思敏，徐從廣

（安徽省建筑科學研究設計院生態城市研究中心，安徽 合肥 230032）

1 引言

黨在十九大提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的理念，將生態文明列入當今社會發展的一個重要因素，“綠色生態”的理念在城市建設領域的具體表現，就是加快推進低碳生態城市的建設。2009年仇保興博士首次提出“低碳生態城市”的概念：“以低能耗、低污染、低排放為標志的節能、環保型城市，是一種強調生態環境綜合平衡的全新城市發展模式，是建立在對人與自然關系更深刻認識的基礎上，以降低溫室氣體排放為主要目的，而建立起高效、和諧、健康、可持續發展的人類聚居環境，低碳生態城市是低碳發展模式和生態文明理念在城市規劃中的具體落實”[1-4]。

近幾年來，逐步建立低碳生態城市管理體制和生態城市發展經濟政策體系，低碳生態工作不斷推進，但是目前低碳生態城市發展政策存在著激勵政策不足、配套扶持政策欠缺、政策結構單一、政策執行形式化、政策價值偏離等方面問題。本文在分析低碳生態城市存在誤區的基礎上提出相應的改進建議，對于進一步落實低碳生態城市建設具有重要的意義。

2 我國綠色生態示范城區政策體系概況

2.1 發展低碳生態城市的引導政策

2010年，住房和城鄉建設部正式啟動了低碳生態城市建設工作。2010年1月，深圳市成為全國首個“國家低碳生態示范城市”，住房和城鄉建設部并與深圳市政府共同簽署了合作框架協議。2010年7月，國家發展改革委員會正式啟動了低碳試點工作，并發布了《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》，決定在廣東、遼寧等5省和天津、重慶、深圳等8市開展低碳城市試點工作。2011年1月，住房和城鄉建設部成立低碳生態城市建設領導小組，就低碳生態城市建設的政策建議、示范技術、指標體系等工作提出指導性工作[5]。同年6月，領導小組正式啟動新建低碳生態城鎮示范工作，下發了“關于印發《住房和城鄉建設部低碳生態試點城（鎮）申報管理暫行辦法》的通知”（建規〔2011〕78號）[6]。2012年11月，國家發展改革委員會公布了第二批低碳試點省區和城市，表明了國家穩步推進低碳試點工作的決心[7]。

2.2 低碳生態城市發展的總體思路

縱觀現有低碳生態城市發展的案例，總體思路如下：

①通過低碳的規劃設計和先進的低碳技術，使城市在功能設施上實現低碳環保、在生態上實現保護環境，建設具備低碳環保、生態和諧、設施齊全的宜居城市；

②建立不同類型低碳生態城區評價綜合指標體系，按照生態城區建成狀況進行分級評分，引導城市建設和市民參與相結合，將生態示范城區逐步推廣，從而推動同類城市生態建設的發展[8]；

③充分考慮現有低碳、生態相關的技術路徑和規劃理念；

④建立政府與企業等相關利益方參與的合作機制，并引導企業、公眾參與。

2.3 低碳生態城市規劃研究內容

許多專家就我國低碳生態城市建設路徑、評價指標體系與編制方法革新等提出了指導性意見與建議，為我國低碳生態城市規劃建設提供了方向[9-11]。構建適合當地城市發展狀況的低碳生態城市規劃方法，有利于揭示低碳生態城市的規劃建設、生活生產方式和城市運行系統之間的耦合關系，低碳生態城市發展主要包括能源低碳、經濟低碳、低碳技術以及社會低碳。

低碳城市空間規劃應從城市總體規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃三個層面落實城市法定規劃方法與關鍵技術，相關學者就此也提出自己的建議。例如：葉祖達強調城市規劃應改變傳統城市規劃的思維方式，主張城市總體規劃工作應從“碳足跡”建立系統的規劃體制，并建立相應的碳排放指標體系與評價指標體系[10]；龍惟定提出測算碳排放量作為制定碳排放評價指標的基本，具有很強的科學性，首先提出地均碳排放量、單位GDP碳排放量、人均碳排放量和人類發展指數4個指標[12]。

3 低碳城市發展政策誤區

盡管低碳生態城市建設在中國各省市如火如荼的展開，但是由于生態城市建設尚處于探索階段，建設和發展過程中低碳發展政策也存在一些誤區。

3.1 中觀層面缺少低碳生態城市規劃方法研究

當前低碳生態城市規劃的實踐呈現出“兩頭大、中間小”現象，即關于低碳生態城市戰略、實現目標、建設路徑和評價指標等宏觀方面的研究較多，微觀層面關于綠色建筑、綠色交通等節能技術發展迅速，但是中觀層面關于綠色低碳城市規劃體系較少。國內城市總體規劃編制層面對低碳理念的實踐剛開始嘗試，總體規劃中關于綠色生態規劃方法的缺失，導致頂層政策體系中綠色生態理念與城市規劃編制未得到充分結合。城市規劃中應明確綠色生態城市頂層體制，推動相關研究與實踐的進展。

3.2 政策結構單一，缺乏配套政策的支持

地方政府文件在中央政策文件的總指導下，針對自身的經濟、環境、社會情況因地制宜地制定發展政策，在這過程中要求地方政府制定低碳生態城市發展制度要充分考慮本地的地理區位、資源稟賦和經濟發展等狀況，但是目前地方政府制定的低碳生態城市發展政策存在趨于雷同、缺乏創新力等問題。

另一方面，地方低碳生態城市發展政策具有一定的單一性，缺乏相關配套政策的支持。低碳生態城市建設發展過程中過于注重建筑改造、城市綠化等方面工作，忽視了相關的稅收、技術資金支持等扶持政策，相關市場化政策創新力度不夠，企業對能源管理模式缺乏了解。

3.3 建設具有盲目性，政策價值存在片面化

由于缺乏對低碳生態城市的深刻認識，使得低碳生態城市建設具有一定的盲目性，在政策的實施過程、價值認識上存在一定的片面化，具體來說存在以下幾點誤區。

一是低碳生態城市建設與實際相脫離。“節能減排”只是為了逃避問責，而不是為了保護環境，也不是為了公眾利益，這種低碳生態城市建設背離了低碳發展“以人為本”的價值目標。

二是生態城市建設對綠色生活方式關注比較少。沒有將低碳生態的理念滲透到人們日常生活習慣中，價值定位存在短期化。低碳生態城市建設要倡導市民養成低碳生活方式，低碳生態城市建設是低碳生產方式、低碳生活方式和生態環境保護相結合的一個有機整體。

3.4 政策評估缺少公眾參與

低碳發展實踐是我國新型城市發展的一種初步探索，目前政策體系中仍有一些不完整的問題，其中低碳政策實施效果評估缺乏公眾參與，導致評估過程中有不透明的問題。

4 完善低碳生態城市政策體系的建議

低碳生態城市建設過程中出現的諸多問題如果得不到重視和及時有效的處理，將會嚴重阻礙低碳生態城市建設。因此針對這些政策問題，本文試圖提出改進建議。

4.1 在城市總體規劃層面落實城市生態規劃理念

低碳城市總體規劃應結合各地地理區位、自然生態條件、規模大小以及經濟狀況等方面，將低碳生態文明理念融入城市規劃中，提出相關的生態規劃理念與方法。從土地利用方式、空間形態、管制區劃定、敏感區劃定、基礎設施建設等方面提出規劃措施和建議，達到低碳發展的目標。中央層面提出的總體規劃對地方政府制定相關的政策具有指導性意義，地方政策的制定要與中央政策走向相一致，同時要彰顯地方特色。

在我國現有城鄉規劃法律體系下，控制性詳細規劃指標能有效地實施綠色低碳理念，把低碳規劃建設要求實施于具體綠色生態城區建設中，如綠色建筑、綠地碳匯功能、節水節能、廢棄物管理等。生態文明理論要在控制性詳細規劃中有所體現，使綠色低碳生態城區在建設中過程中有具體明確的措施和可操作性的控制性指標體系。

4.2 制定低碳生態產業發展經濟扶持政策

低碳發展不僅需要行政手段加以落實，還需要制定對生態科技創新方面財政補貼等經濟扶持政策。

一是加大對低碳生態科技技術方面的財政補貼，加快低碳技術的成果轉化，對節能減排、新能源等低碳技術的研發設立專項資金，加大投資力度。

二是制定專業人才培養與激勵政策，吸引優秀畢業生進入科研機構工作，打造低碳生態技術創新基地，重點在新能源、生物技術、環境保護、循環經濟等領域核心技術取得突破。

三是鼓勵低碳創新技術開發，加快低碳技術創新試點工作，增加綠色生態示范項目建設，如低碳生態工業園區、綠色建筑、綠色交通等，積極應用新技術改造傳統高能耗產業。

4.3 生態城市規劃貫徹低碳生態規劃理念

生態城市規劃要實現“人與社會、人與自然和諧發展”的目標，首先要求生態城市決策者和執行者明白建設生態城市的必要性和目的，進而再制定科學的規劃措施，將低碳理念融入城市建設中。其次，生態城市規劃要量力而行，避免盲目開發現象的出現，要針對本地的地理位置、資源稟賦、經濟發展狀況等因素，因地制宜地制定不同的規劃措施[13]。

具體生態城市建設過程中，生態城市規劃要強調多學科參與，強調將生態學與規劃學相結合。一方面要充分考慮規劃建設對城市生態環境的影響，另一方面要建立完善的區域生態利益補償機制，設立專門的技術咨詢專家小組，加強對基本農田、生態濕地、河流、湖泊的保護和對所在居民區的生態補償。

低碳城市發展政策要深入貫徹低碳發展理念，樹立正確的政策價值。政府、企業應將低碳理念融入人們日常生活中，充分利用電視、廣播、公眾號、微博等媒體宣傳綠色生態知識，通過開展宣講教育、媒體報道等多種方式推廣綠色生態理念，積極倡導低碳綠色生活方式，推動全民廣泛參與和自覺行動

4.4 建立公眾參與的體系政策

成立低碳生態城市建設評估委員會，嚴格審查低碳生態城市的建設路徑和生態城市規劃方法，做好國家層面的可持續發展頂層設計。新區建設要量需而行、量地而置，確保國家級綠色生態示范城區建設有管控標準，力求建立高水平、高示范性的綠色生態城區。

另一方面，城市低碳發展政策與規劃措施的制定需加強公眾參與，建設過程中應充分聽取當地民眾意見，真正做到“以人為本”。增強公眾對政府低碳發展政策執行力度的監督，以公眾個人低碳意識推動全社會低碳環境保護的責任意識，從而使低碳生態城市建設達到自下而上的良性循環。

5 結語

低碳生態城市建設是一個長期任務，也是實現國家“生態文明體制改革”的必由之路，低碳生態發展政策的制定與完善將進一步推動低碳生態城市建設。我們要正確認識分析現城市低碳發展政策存在的誤區，總結經驗，并提出相應的改進建議，以利于落實低碳發展戰略。