山西省太原市動物衛生監督執法體制改革探討

楊旭華 林世武

2016年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于開展承擔行政職能事業單位改革試點的指導意見》，要求各地全面梳理各事業單位職能，加快推進承擔行政職能事業單位改革，完成由行政機構承擔行政職能，由綜合執法隊伍承擔執法職能，由事業單位承擔公益服務職能，市場經營業務回歸市場的預設目標。2018年2月，中共中央《關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍，實行綜合設置。《深化黨和國家機構改革方案》第五十四項，要求整合組建農業綜合執法隊伍，將農業系統內的獸醫獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農藥、農機、農產品質量等執法隊伍整合，實行統一執法，由農業農村部指導。同時，明確了改革的時間進度，要求省部級在2018年底前機構調整基本到位，省級以下地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。

由此，動物衛生監督執法體制改革勢在必行，為把動物衛生監督機構體制改革工作落實到位，本文就目前太原市市農業行政綜合執法與動物衛生監督機構的現狀及改革設想探討如下，以供同行參考。

1太原市動物衛生監督機構的現狀

1.1動物衛生監督機構與農業綜合執法機構的關系

1）市級層面。設有農業綜合行政執法支隊和動物衛生監督所，各有編制30人，均屬于農委下設的事業單位。農業綜合行政執法支隊只負責農藥、種子、化肥等農業投入品和農產品質量安全有關的行政執法工作，不承擔畜牧獸醫行政執法和動物衛生監督執法工作，而動物衛生監督所則加掛畜牧獸醫行政執法隊的牌子，承擔獸藥、飼料、乳品等畜牧獸醫綜合行政執法工作。2017年4月由市編辦將動物衛生監督機構與畜牧獸醫行政執法職能進行剝離，將畜牧獸醫行政執法工作劃歸市農業綜合行政執法支隊，動物衛生監督所只負責動物、動物產品的檢疫和有關動物防疫的監督管理執法工作，其性質也由過去的公益一類事業單位變為承擔行政職能的事業單位。

2）縣級層面。10個縣（市、區）全部成立了農業綜合行政執法大隊，其中有8個縣（市、區）農業綜合行政執法大隊不承擔畜牧獸醫行政執法工作，而畜牧獸醫行政執法工作基本上都是由畜牧獸醫主管部門委托動物衛生監督機構進行承擔；在10個縣（市、區）中有9個縣（市、區）成立了動物衛生監督所。值得一提的是，杏花嶺區在成立農業綜合行政執法大隊時，將動物衛生監督機構撤銷，其動物衛生監督、檢疫職能并入農業綜合行政執法大隊，為該區動物衛生監督檢疫工作帶了極大的不便，產地檢疫工作基本停滯。

《動物防疫法》第四十一條規定，“動物衛生監督機構依照本法和國務院畜牧獸醫主管部門的規定對動物和動物產品實施檢疫。動物衛生監督機構的官方獸醫具體實施動物和動物產品的檢疫”。第四十二條第二款又規定，“動物衛生監督機構接到檢疫申報后，應當及時指派官方獸醫對動物、動物產品實施現場檢疫；檢疫合格的，出具檢疫證明，加施檢疫標志”。由此可知，動物衛生監督機構是《動物防疫法》授權的執法機構，執法主體在法律上具有唯一性與排他性。農業綜合行政執法大隊不屬于動物衛生監督機構，因而不具備檢疫的職權，在全省確定官方獸醫時因不屬于動物衛生監督機構無法為其確定官方獸醫，也不能刻制動物檢疫專用印章和出具動物檢疫合格證明，導致產地檢疫工作無法開展。每次養殖企業出欄畜禽時，均由該區農委派出獸醫人員到現場進行檢疫和抗體監測，然后區農委憑獸醫人員的檢疫記錄和檢測結果再出具公函，到市級動物衛生監督所換發《動物檢疫合格證明》。

2018年2月9日太原市委、市政府印發了《太原市深化綜合行政執法體制改革實施方案》，在深化農業綜合行政執法中，要求市、縣（市、區）在整合農業、畜牧獸醫行政執法隊伍的基礎上，將動物衛生監督、農業植物檢疫等行政執法職責和隊伍進行整合，組建農業綜合行政執法隊伍，依法經授權或委托，統一行使法律法規明確執法主體為農業、畜牧獸醫行政主管部門的行政處罰權。組建太原市農業綜合行政執法隊，隸屬于太原市農業委員會，將六城區農業行政執法職責劃入太原市農業綜合行政執法隊，不再保留本部門市、縣兩級其他行政執法機構。市、縣（市、區）動物衛生監督機構依然保留，具體負責動物、動物產品的檢疫工作和有關動物防疫的監督管理工作。

1.2動物衛生監督機構與動物疫病預防控制機構的關系

在市級層面分別設立了動物衛生監督所和動物疫病預防控制中心，動物疫病預防控制中心為市農業委員會下設的公益一類事業單位，編制13人，承擔動物疫病監測、檢測、診斷、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制等技術支撐工作。

在縣級層面10個縣（市、區）原來全部成立了動物衛生監督所和動物疫病預防控制中心，其中有6個縣（市、區）分別設立，有4個區合署辦公，其中杏花嶺區在成立農業綜合執法大隊時，撤銷了動物衛生監督機構，而晉源區在剝離動物衛生監督機構與動物疫病預防控制中心職能時，撤銷了動物疫病預防控制中心，將其職能并入了動物衛生監督所。在鄉鎮級層面有6個縣（市、區）鄉鎮畜牧獸醫中心站加掛動物衛生監督分所牌子，隸屬縣級畜牧獸醫主管部門，有4個縣（區）撤銷了鄉鎮畜牧獸醫站，將其職能劃歸鄉鎮農業便民服務中心，隸屬鄉鎮人民政府。

2國內動物衛生監督機構的職能調整情況

經調查了解，有的地方結合國家、地方政府政令措施要求，因地制宜進行了動物衛生監督機構改革，可歸屬以下幾類：

2.1整體劃轉或撤銷機構

①分類劃歸完全承擔行政職能的事業單位，職能、機構、人員整體劃轉，單獨設置，隸屬于相關行政機關，如北京市動物衛生監督所。②撤銷動物衛生監督所，將動物衛生監督所整體劃歸農業綜合執法局，如滿洲里市。

2.2部分劃轉

剝離部分行政職能移交相關行政機關（如綜合執法部門）。如內蒙古在農業領域成立綜合執法機構，集中行使處罰和強制權，原機構繼續執行日常監督管理工作。

2.3合并機構

安徽省太湖縣、金寨縣并入縣農委執法大隊，加掛動物衛生監督所牌子。

3動物衛生監督機構體制改革設想討論

1）將動物衛生監督機構的行政執法職能劃歸同級農業綜合行政執法隊，保留動物衛生監督機構，具體承擔動物、動物產品的檢疫工作和對動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏、運輸等監督管理工作。這種方式簡便易行，可快速完成改革，但農業綜合行政執法機構和動物衛生監督機構的監督檢查職責難以理清，容易造成職責混淆、互相推諉的不良現象。

2）將動物衛生監督機構的監督職能和行政執法職能全部劃歸同級農業綜合行政執法隊。①保留動物衛生監督機構，更名為動物檢疫檢驗所，具體承擔動物、動物產品的檢疫、檢驗、監測、檢測等技術工作。這種方式機構明確，職責界限清楚，既有利于行政執法體制改革，整合執法主體和實施相對集中執法權，又有利于動物、動物產品的檢疫、檢驗，從而保障畜禽產品的質量安全。②撤銷動物衛生監督機構，由農業綜合行政執法隊同時承擔對動物、動物產品的檢疫工作。這種方式在現實中既不科學，又難以實現。一方面，如果農業綜合行政執法隊同時承擔對動物、動物產品的檢疫工作，行政執法與檢疫技術沒有相分離，當遇到有關檢疫方面的案件，就形成了既是運動員又是裁判員的尷尬局面；另一方面，農業綜合行政執法隊是一個高度綜合的機構，像太原市六城區的執法職能全部劃歸市農業綜合行政執法機構，而動物和動物產品的檢疫工作涉及面廣、戰線長，隨時隨地報檢，尤其是屠宰檢疫工作長期駐場實施，市農業綜合行政執法隊根本無法輻射到每個養殖場（戶）、滿足檢疫工作的需要。

3）將動物衛生監督機構的監督執法職能劃歸同級農業綜合行政執法隊，將動物、動物產品的檢疫職能劃歸同級動物疫病預防控制中心，撤銷動物衛生監督機構，將動物衛生監督機構的人員編制一部分劃入農業綜合行政執法隊，一部分劃入動物疫病預防控制中心。這種方式從農業綜合行政執法改革過渡和動物疫病防疫、檢疫的管理來看，比較合理，與現行農業部的動物疫病預防控制機構一致，但在動物疫病預防控制中心需內設一個動物檢疫機構，專門負責動物檢疫工作。

4）將動物衛生監督機構的監督執法職能劃歸同級農業綜合行政執法隊，撤銷動物衛生監督機構，將動物、動物產品的檢疫工作劃歸畜牧獸醫行政管理部門。這種方式便于行政管理，但不便于具體實施，由于動物檢疫工作遍布所有養殖場（戶），分布廣，戰線長，行政機關僅有的工作人員根本無法滿足動物檢疫工作的需要，即使劃歸行政機關，也得由行政機關委托下屬事業單位具體實施。

4動物衛生監督機構體制改革建議

1）結合基層工作實際，既能滿足機構改革的需要，又能促進動物檢疫工作，進而保障養殖業的健康發展和畜禽產品的質量安全，建議將動物衛生監督機構的監督職能和行政執法職能全部劃歸同級農業綜合行政執法隊，保留動物衛生監督機構，更名為動物檢疫檢驗所，具體承擔動物、動物產品的檢疫、檢驗、監測、檢測等技術工作。

2）如果改革必須精簡機構的話，建議將動物衛生監督機構的監督執法職能劃歸同級農業綜合行政執法隊，將動物、動物產品的檢疫職能劃歸同級動物疫病預防控制中心，撤銷動物衛生監督機構，將動物衛生監督機構的人員編制一部分劃入農業綜合行政執法隊，一部分劃入動物疫病預防控制中心。