當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作面臨的問(wèn)題與對(duì)策

自2017年7月提起公益訴訟工作全面開(kāi)展以來(lái)，各地檢察機(jī)關(guān)辦理了一批有影響的公益訴訟案件，產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響。針對(duì)司法辦案過(guò)程中存在的一些亟須解決的問(wèn)題，最高人民法院、最高人民檢察院于2018年3月發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）。《解釋》確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，對(duì)于司法辦案中的部分爭(zhēng)議內(nèi)容進(jìn)行了明晰。然而，《解釋》解決的只是法律適用方面的問(wèn)題，且對(duì)于某些檢察機(jī)關(guān)和法院尚未達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容無(wú)法作出規(guī)定。從整體上看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作面臨的焦點(diǎn)問(wèn)題依然不同程度地存在，對(duì)這些問(wèn)題應(yīng)予以重視，并尋求解決之道。

一、制約公益訴訟工作深入推進(jìn)的因素

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的社會(huì)氛圍還沒(méi)有根本形成

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，在宏觀層面是一項(xiàng)事關(guān)體制性的改革，需要在良好的社會(huì)氛圍中推進(jìn)。對(duì)此，自試點(diǎn)以來(lái)檢察機(jī)關(guān)采取了一系列措施促進(jìn)公益訴訟社會(huì)氛圍的形成，如要求地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)向同級(jí)黨委、人大匯報(bào)，開(kāi)展多種形式的宣傳等。但目前來(lái)看，離形成理想的社會(huì)氛圍尚有一定差距。例如，有的地方檢察機(jī)關(guān)在取得當(dāng)?shù)攸h委、人大支持上做得還不夠；在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟方面，還存在有些行政機(jī)關(guān)不理解、不配合，甚至進(jìn)行阻撓的現(xiàn)象；對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，有的法院擔(dān)心行政機(jī)關(guān)對(duì)審判不理解，不愿意受理檢察機(jī)關(guān)的起訴，或者在受理案件后遲遲拖延，不及時(shí)開(kāi)庭審理；在民事公益訴訟方面，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)檢察機(jī)關(guān)希望其起訴的公告回應(yīng)不夠，參與熱情不高；損害社會(huì)公共利益的企業(yè)或者個(gè)人對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在較為普遍的抵觸心理，在檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證時(shí)不支持、不配合等。

（二）立法內(nèi)容仍然相對(duì)不足

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是一項(xiàng)重大且和其他社會(huì)主體關(guān)聯(lián)度較高的工作，需要縝密的制度設(shè)計(jì)才能保證工作的順利展開(kāi)。2017年6月民事訴訟法、行政訴訟法的修改，雖然針對(duì)的是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，但在修改內(nèi)容上各只增加一款，主要涉及案件領(lǐng)域、訴前程序和提起訴訟的條件三個(gè)方面。而對(duì)于實(shí)踐中有所爭(zhēng)議又需要解決的一些事項(xiàng)，如檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的身份、調(diào)查取證的方式及保障、檢察機(jī)關(guān)的證明責(zé)任、案件審理的程序規(guī)范等，則沒(méi)有涉及。雖然《解釋》對(duì)部分問(wèn)題作出了規(guī)定，但由于檢察機(jī)關(guān)和法院需要對(duì)認(rèn)識(shí)不一致的問(wèn)題秉持求同存異的基本立場(chǎng)，故《解釋》中原則性規(guī)定比較多，在適用中出現(xiàn)理解上的分歧是難免的。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，既需要程序性法律解決運(yùn)行問(wèn)題，也需要實(shí)體性法律提供保障。例如，損害公共利益行為的構(gòu)成條件本質(zhì)上是一個(gè)實(shí)體法律問(wèn)題，但縱觀現(xiàn)行民商實(shí)體法律和相關(guān)行政法律，對(duì)此問(wèn)題均沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)實(shí)體條件的構(gòu)成認(rèn)定難、爭(zhēng)議大。

（三）對(duì)于案件辦理的諸多難點(diǎn)仍然缺乏成熟的破解方案

一是線索發(fā)現(xiàn)難。雖然在實(shí)踐中可以將法律規(guī)定的公益訴訟案件線索來(lái)源中的“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”理解為全業(yè)務(wù)范圍，并不限于某一類(lèi)檢察業(yè)務(wù)職責(zé)，但在實(shí)際操作層面，由于缺乏相應(yīng)的機(jī)制保障，公益訴訟案件線索數(shù)量少、質(zhì)量低、轉(zhuǎn)化難的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決。

二是調(diào)查取證難。《解釋》第六條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理。這一規(guī)定雖然具有積極意義，但在取證對(duì)象不配合的情況下，缺乏強(qiáng)制性措施。調(diào)查取證難的另一個(gè)突出表現(xiàn)是鑒定問(wèn)題。鑒定幾乎是所有公益訴訟案件都要做的工作，但由于鑒定機(jī)構(gòu)體制不健全、市場(chǎng)化運(yùn)作等原因，公益訴訟鑒定難、鑒定貴的現(xiàn)象突出，嚴(yán)重制約公益訴訟工作的開(kāi)展。

三是訴訟請(qǐng)求確定難。檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求即在訴訟中要求被告承擔(dān)的具體責(zé)任，合理確定訴訟請(qǐng)求是非常重要的工作內(nèi)容。但由于公益損害具有群體性、持久性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)確定科學(xué)合理的訴訟請(qǐng)求并不容易。特別是在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟中，如果訴訟請(qǐng)求包含賠償損失或者修復(fù)費(fèi)用，由于損害的確定性證明難度較大，因此費(fèi)用的計(jì)算乃至損害的因果關(guān)系證明就成為法庭辯論的焦點(diǎn)。目前，民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求仍然參照最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）確定，但其列出的公益訴訟請(qǐng)求是參考私益訴訟請(qǐng)求確定的，在司法辦案中選擇適用的難度較大。

四是執(zhí)行監(jiān)督難。公益訴訟案件的裁判執(zhí)行一般具有數(shù)額大、周期長(zhǎng)、可替代等特點(diǎn)，在此過(guò)程中，需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督予以保障。但監(jiān)督延伸的環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、效果難以預(yù)料，因此相比其他案件裁判的執(zhí)行監(jiān)督，公益訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督難度更大。

（四）對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份認(rèn)識(shí)不完整

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，需要以適當(dāng)?shù)脑V訟身份進(jìn)行，但修改后的民事訴訟法和行政訴訟法均并未明確這一點(diǎn)。《試點(diǎn)方案》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是以“公益訴訟人”身份提起公益訴訟，但在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界，對(duì)公益訴訟人含義的認(rèn)識(shí)并不一致。分歧點(diǎn)主要是公益訴訟人的稱(chēng)謂是否準(zhǔn)確、和原告身份有何差別、和公訴人的身份有何不同等。這種認(rèn)識(shí)上的分歧往往通過(guò)審判程序中相關(guān)爭(zhēng)議反映出來(lái)，成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序相關(guān)爭(zhēng)議的牽引性問(wèn)題。

鑒于此，《解釋》舍棄了公益訴訟人的稱(chēng)謂，而是創(chuàng)造性地規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份是公益訴訟起訴人。這一稱(chēng)謂體現(xiàn)較高的技術(shù)性，能夠取得共識(shí)，不失為一種具有智慧的方案。與此同時(shí)，由于這是一個(gè)全新的概念，且結(jié)構(gòu)上是“定語(yǔ)+主語(yǔ)”的表達(dá)方式，在理解上易產(chǎn)生彈性空間，即這一稱(chēng)謂是著重于公益訴訟，還是著重于起訴人，以及起訴人和民事訴訟法規(guī)定的原告有何不同等，由此帶來(lái)相關(guān)程序適用上的不同認(rèn)識(shí)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這一稱(chēng)謂不選擇法律上現(xiàn)成的用語(yǔ)把檢察機(jī)關(guān)稱(chēng)為公益訴訟原告，顯然是強(qiáng)調(diào)公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)身份的特殊性。因此，在關(guān)聯(lián)程序的運(yùn)行上，只要不違背訴訟規(guī)律，就應(yīng)當(dāng)注意和檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)性質(zhì)保持吻合。然而實(shí)務(wù)中，有些裁判并未體現(xiàn)公益訴訟起訴人稱(chēng)謂和程序的一致性。例如，有的判決書(shū)一方面列明某檢察院是“公益訴訟起訴人”，另一方面又把檢察長(zhǎng)列為“法定代表人”而不是單位負(fù)責(zé)人等。法定代表人的稱(chēng)謂映射的是民事主體，并沒(méi)有準(zhǔn)確反映檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟起訴人的完整含義。

（五）訴前程序的作用還未能充分發(fā)揮

訴前程序的作用不僅僅在于對(duì)提起訴訟進(jìn)行過(guò)濾和把關(guān)，更為重要的是藉此建立檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等之間在保護(hù)公益上的互動(dòng)關(guān)系，提升公益保護(hù)的效果和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的效率。但目前來(lái)看，訴前程序的作用發(fā)揮并不盡如人意。對(duì)于行政公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)的訴前程序方式是檢察建議，其效果建立在對(duì)制發(fā)對(duì)象的精準(zhǔn)把握和內(nèi)容的切中要害上，但由于部分檢察人員對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)了解不夠，致使檢察建議的對(duì)象不準(zhǔn)確，內(nèi)容空泛，實(shí)效不強(qiáng)。對(duì)于民事公益訴訟而言，《解釋》對(duì)于民事公益訴訟的訴前程序方式統(tǒng)一規(guī)定為公告。如此一來(lái)，民事公益訴訟的訴前程序方式有可能流于形式。因?yàn)楦鶕?jù)目前的法律規(guī)定，符合起訴條件的機(jī)關(guān)不甚明確，公告這種提示性方式較難起到督促作用。一旦公告不能發(fā)揮作用，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中處于補(bǔ)充性的立法意旨就難以實(shí)現(xiàn)。訴前程序空轉(zhuǎn)導(dǎo)致的結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)只要對(duì)符合民事公益訴訟條件的案件立案，幾乎都要走向提起訴訟的階段，訴前程序的效用難以發(fā)揮。

（六）人員素質(zhì)不能完全滿足深入推進(jìn)工作的需要

雖然試點(diǎn)期間反映出的辦案人員知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)短缺的問(wèn)題已經(jīng)引起了各地檢察機(jī)關(guān)的重視，但面對(duì)公益訴訟這項(xiàng)全新的工作，檢察人員能力欠缺的問(wèn)題依然較為突出。具體表現(xiàn)為：線索收集能力不足、調(diào)查取證能力不足、出庭能力不足、參加庭審的應(yīng)變能力不足、對(duì)行政法律法規(guī)的法律知識(shí)擁有不足。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因主要是，傳統(tǒng)的民事行政檢察業(yè)務(wù)建立起來(lái)的是以審查為中心的知識(shí)結(jié)構(gòu)，而從事公益訴訟工作所需要的則是以調(diào)查和出庭為主要特點(diǎn)的素能構(gòu)成，這對(duì)于檢察人員來(lái)講有一個(gè)學(xué)習(xí)、培養(yǎng)、適應(yīng)的過(guò)程。

二、認(rèn)識(shí)層面，應(yīng)進(jìn)一步提升對(duì)公益訴訟工作的重視程度

黨的十九大報(bào)告把“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略之一，提出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作，當(dāng)前的重點(diǎn)領(lǐng)域是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，這和黨的十九大確定的新時(shí)代社會(huì)主義建設(shè)的任務(wù)高度契合。因此，檢察機(jī)關(guān)做好公益訴訟工作，是貫徹黨的十九大精神的基本要求。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是一項(xiàng)具體的司法體制改革措施。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度改革取得重大成果，走出了一條具有中國(guó)特色的公益司法保護(hù)道路。最高人民檢察院深入貫徹落實(shí)黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)決策部署，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革完整經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)五個(gè)階段，成為全面深化改革的一個(gè)典型樣本。提起公益訴訟制度在檢察改革中占有重要地位，對(duì)檢察職權(quán)的配置會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。這不僅對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且對(duì)于健全法律監(jiān)督體系、強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度具有深遠(yuǎn)的歷史意義。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有高度的責(zé)任心和使命感，盡最大努力做好公益訴訟工作。

三、社會(huì)層面，應(yīng)努力營(yíng)造適宜公益訴訟工作開(kāi)展的良好氛圍

一是主動(dòng)向黨委匯報(bào)。主動(dòng)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，重大改革及時(shí)向黨委匯報(bào)，這是檢察機(jī)關(guān)做好法律監(jiān)督工作的重要保證。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作事關(guān)體制機(jī)制的調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)及時(shí)向黨委匯報(bào)、求得黨委支持非常必要。二是主動(dòng)向人大匯報(bào)。檢察機(jī)關(guān)受人大領(lǐng)導(dǎo)，向人大報(bào)告工作，這是憲法的根本要求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)正式立法，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)及時(shí)向同級(jí)人大匯報(bào)，對(duì)在當(dāng)?shù)貙?shí)施這項(xiàng)制度也非常必要。三是主動(dòng)溝通行政機(jī)關(guān)。在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中，雖然檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在訴訟中亦是對(duì)立雙方，但這并不妨礙檢察機(jī)關(guān)就公益訴訟的基本制度及其實(shí)施保障和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以使行政機(jī)關(guān)提升對(duì)公益訴訟制度的認(rèn)識(shí)，糾正一些思想誤區(qū)，從而保障檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在法治的軌道上順利開(kāi)展。四是主動(dòng)溝通審判機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與法院溝通，在尊重檢察機(jī)關(guān)法律地位、遵循訴訟規(guī)律的前提下，可以和法院就程序運(yùn)行的細(xì)節(jié)等問(wèn)題進(jìn)行磋商。

四、隊(duì)伍建設(shè)層面，應(yīng)朝著專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展

檢察人員辦理公益訴訟案件的素能要求是全面型的。技能方面的要求包括具有調(diào)查取證、證據(jù)分析、觀點(diǎn)提煉、案件定性、出庭應(yīng)訴、法律監(jiān)督、文書(shū)寫(xiě)作等能力。法律知識(shí)方面的要求是熟悉相關(guān)行政法規(guī)、民商事法律及行政管理知識(shí)等。

專(zhuān)業(yè)化的公益訴訟隊(duì)伍需要專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)。具體可以采取培訓(xùn)、崗位練兵、幫帶等形式，也可以招收、引進(jìn)具有良好知識(shí)背景的人員。在這一過(guò)程中，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)也非常重要。

五、機(jī)制建設(shè)層面，應(yīng)內(nèi)外齊發(fā)力，內(nèi)部做好整合，外部搭建協(xié)作平臺(tái)，并使機(jī)制的作用切實(shí)落地

（一）內(nèi)部機(jī)制建設(shè)應(yīng)立足于整合力量，形成工作合力，提升監(jiān)督效率

其一，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，提高組織保證。各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立常態(tài)化公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組，檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)，在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下開(kāi)展公益訴訟工作。其二，組建一體化的機(jī)制推動(dòng)辦案。就辦理公益訴訟案件而言，一體化機(jī)制可從兩個(gè)方面構(gòu)建：一是院內(nèi)的一體化，即各業(yè)務(wù)部門(mén)在公益訴訟工作中形成相互協(xié)作機(jī)制，通過(guò)信息共享、線索移送、案件協(xié)查、結(jié)果反饋等方面的配合，形成以民事行政檢察部門(mén)為主導(dǎo)、相關(guān)職能部門(mén)積極配合的工作格局。二是實(shí)行上下級(jí)檢察院一體化。特別是在市檢察院和區(qū)縣檢察院之間，上下級(jí)檢察院分工合作的必要性更為凸顯。上級(jí)檢察院進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，下級(jí)檢察院具體進(jìn)行案件辦理，在上下級(jí)檢察院之間可以形成辦案合力。其三，配強(qiáng)辦案組織，保證辦案質(zhì)量。公益訴訟案件內(nèi)容復(fù)雜、辦理難度大，且是植根于調(diào)查基礎(chǔ)上的工作，檢察官依法獨(dú)立辦案的形式不太適宜。對(duì)此，應(yīng)采取辦案組形式，這樣能保證調(diào)查取證形式上的合法性，也能集中成員的智慧使案件辦理更有效率、更加順利。其四，在改革中強(qiáng)化民事行政檢察部門(mén)的地位，實(shí)現(xiàn)公益訴訟工作的可持續(xù)發(fā)展。目前，司法體制改革正在緊鑼密鼓地推進(jìn)，從強(qiáng)化公益訴訟工作的角度看，可以考慮民事行政檢察部門(mén)單獨(dú)設(shè)立，甚至可以考慮設(shè)立單獨(dú)的公益訴訟部門(mén)。其五，強(qiáng)化保障力度，提供有力支撐。開(kāi)展公益訴訟工作需要相應(yīng)的軟硬件保障，如必要的設(shè)備、后勤保障、智慧檢務(wù)對(duì)接等。應(yīng)致力于把公益訴訟業(yè)務(wù)部門(mén)建設(shè)和科技發(fā)展的水平同步化，使先進(jìn)科技服務(wù)于公益訴訟工作，實(shí)現(xiàn)工作發(fā)展的高起點(diǎn)。其六，以領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案促進(jìn)工作開(kāi)展。領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案對(duì)把控工作方向，突破工作壁壘，實(shí)現(xiàn)縱深發(fā)展意義重大，同時(shí)也是落實(shí)司法責(zé)任制的體現(xiàn)。

（二）外部機(jī)制建設(shè)應(yīng)著重建立協(xié)作平臺(tái)和專(zhuān)家對(duì)接制度

一是建立和相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制。相關(guān)行政機(jī)關(guān)包括生態(tài)環(huán)境、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、水務(wù)、食品藥品安全、衛(wèi)計(jì)等部門(mén)，和這些部門(mén)的協(xié)作將有助于公益訴訟的線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、提起訴訟等工作。二是建立和相關(guān)專(zhuān)家的對(duì)接機(jī)制。目前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件較為多見(jiàn)的領(lǐng)域是生態(tài)環(huán)境和自然資源類(lèi)、食品藥品安全類(lèi)等，這類(lèi)案件專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)取證和質(zhì)證往往需要專(zhuān)家出具鑒定意見(jiàn)和有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人出庭。而這方面的專(zhuān)家在整體上數(shù)量不多，且專(zhuān)家生活、工作地域分布不均，查詢和聯(lián)系并非易事。為使公益訴訟順利開(kāi)展，建立和專(zhuān)家的常規(guī)聯(lián)系機(jī)制顯得非常必要。

六、工作層面，應(yīng)準(zhǔn)確理解《解釋》精神，強(qiáng)化辦案

（一）準(zhǔn)確理解《解釋》的精神，堅(jiān)持法律監(jiān)督的基本定位

按照《解釋》確立的原則，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟工作時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是憲法基于我國(guó)的政治體制和基本國(guó)情所作的基本規(guī)定，也是開(kāi)展一切檢察工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。法律監(jiān)督通過(guò)不同的形式表現(xiàn)出來(lái)，提起公益訴訟即是其中的一種形式。因此，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟制度具體規(guī)定還欠缺的情況下，其工作開(kāi)展應(yīng)牢牢堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性，這樣才能做到有章可循，不走彎路。同時(shí)，應(yīng)把堅(jiān)持法律監(jiān)督屬性與尊重訴訟基本規(guī)律結(jié)合起來(lái)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律監(jiān)督屬性是通過(guò)訴訟體現(xiàn)的，公益訴訟是訴訟的一種，自然應(yīng)當(dāng)遵守必要的訴訟規(guī)律。

（二）把握辦案的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提升辦案質(zhì)效

從流程來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，線索收集、調(diào)查取證、訴前程序等環(huán)節(jié)對(duì)整個(gè)訴訟過(guò)程及結(jié)果影響甚巨，應(yīng)該特別加以重視，采取必要的措施做細(xì)做好。

一是多渠道收集線索。線索收集是提起公益訴訟最前端的保障性工作，最為基礎(chǔ)。線索是否豐富及線索質(zhì)量的高低，對(duì)提起公益訴訟、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有直接影響。在做好線索收集的同時(shí)，還應(yīng)做好線索的評(píng)估、管理等工作，充分利用好有價(jià)值的線索。

二是重視調(diào)查取證。調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的基本支撐，案件辦理的成敗歸根到底在于證據(jù)的質(zhì)和量。因此，辦案人員應(yīng)該高度重視調(diào)查取證工作。其中，尤其應(yīng)高度重視對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證和對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的鑒定，以及有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人出庭。對(duì)行政機(jī)關(guān)的調(diào)查取證直接影響檢察機(jī)關(guān)對(duì)起訴條件的準(zhǔn)確把握，具有不可替代性。但有些行政機(jī)關(guān)可能會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作不理解不配合，這需要檢察機(jī)關(guān)下大力氣做好疏導(dǎo)工作。在公益訴訟案件中，因所涉專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題較多，如環(huán)境污染案件中的污染物種類(lèi)、損害程度、治理成本等，均需要聘請(qǐng)專(zhuān)家從專(zhuān)業(yè)的角度進(jìn)行鑒定，得出結(jié)論，并且可能需要有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人出庭對(duì)專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。科學(xué)的鑒定意見(jiàn)往往是確定訴訟請(qǐng)求的基礎(chǔ)，關(guān)乎訴訟成敗，需要高度重視。此外，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的構(gòu)建中，應(yīng)重視調(diào)查取證的職權(quán)配置，賦予其一定的強(qiáng)制性以破解阻礙。不配合或者阻撓檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。從檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)屬于司法權(quán)這一角度判斷，這樣的配置也是合理的。

三是切實(shí)發(fā)揮訴前程序的作用。訴前程序有多重作用：首先，訴前程序連接了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)了在公益訴訟制度中的協(xié)作，體現(xiàn)了對(duì)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益上的共治。其次，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)作用于行政權(quán)等權(quán)力的優(yōu)化選擇結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)等權(quán)力的尊重，也體現(xiàn)了法律監(jiān)督權(quán)運(yùn)用上的謙抑。再次，訴前程序?qū)μ崞鹪V訟有保障和優(yōu)化作用，能夠保證公益訴訟案件的起訴質(zhì)量，彰顯法律監(jiān)督的效果。從制度應(yīng)然的價(jià)值追求講，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的傾力點(diǎn)。而要使訴前程序真正發(fā)揮作用，就應(yīng)當(dāng)使其和提起訴訟之間切實(shí)發(fā)揮互動(dòng)作用。就行政公益訴訟的檢察建議而言，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)努力做到制發(fā)對(duì)象和建議內(nèi)容的精準(zhǔn)化。要使民事公益訴訟的訴前程序落到實(shí)處，其基本前提是激活法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在公益保護(hù)中的作用。解決這個(gè)前提有兩個(gè)著力點(diǎn)：要激活法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，需要有“官告民”的民事訴訟制度設(shè)計(jì)；要激活法律規(guī)定的有關(guān)組織，需要建立公益訴訟的激勵(lì)和保障機(jī)制。

七、發(fā)展層面，應(yīng)抓住機(jī)遇繼續(xù)推動(dòng)制度完善

《解釋》的頒布是公益訴訟制度完善的良好開(kāi)端，但不應(yīng)該就此停步不前。例如，《解釋》雖然明確了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的身份是“公益訴訟起訴人”，但其內(nèi)涵仍然需要認(rèn)真研究界定。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的創(chuàng)立和完善，需要沿著我國(guó)的政體、檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和我國(guó)國(guó)情的基本路徑進(jìn)行，不能簡(jiǎn)單復(fù)制國(guó)外的做法。筆者認(rèn)為，制度完善最核心的內(nèi)容仍然是準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)的主體身份。習(xí)近平總書(shū)記指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任。”這一論斷賦予了我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)新的重要內(nèi)涵，也為完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供了根本遵循。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的職權(quán)配置、程序設(shè)計(jì)都應(yīng)該圍繞“代表公共利益”進(jìn)行訴訟的屬性而展開(kāi)，正確反映其法律監(jiān)督的本色。從立法層面看，制度內(nèi)容的完善應(yīng)循著明暗兩條線進(jìn)行。具體而言：明線是解決檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的“身份+程序”問(wèn)題，對(duì)應(yīng)的暗線則是“監(jiān)督+保障”。制度形式的完善則有兩種可行的途徑，一是制定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的單行法，二是在民事訴訟法、行政訴訟法中對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作相對(duì)集中的單獨(dú)規(guī)定。

（摘自《人民檢察》2018年第10期。作者為國(guó)家檢察官學(xué)院教授）