農村最低生活保障制度的瞄準精準性研究

孫富泰 李文達

摘 要：農村最低生活保障制度的瞄準精準性研究意義重大，是科學推行反貧困戰略的重要課題。本文基于L村的田野調查資料，發現農村低保制度的漏保率和泄保率偏高，且村莊的社會關系結構影響著農村低保制度的瞄準精準性。基于此，文章建議優化農村家庭福利水平的核查機制，強化農村低保制度相關的村務公開。

關鍵詞：農村最低生活保障制度；瞄準精準性；反貧困

一直以來，我國高度重視反貧困事業建設，其關乎群眾獲得感和政府公信力，是一項惠民利民的重要工程。其中，最低生活保障制度作為反貧困政策的一項核心舉措在脫貧攻堅路上成效顯著。據統計，截至2015年底，我國農村貧困人口由2010年的1.7億人次減少到5575萬人，收獲了可喜的成績。此外，在城鄉一體化的發展趨勢下，農村相比城市而言其貧困人口更為扎堆，貧困問題更為突出。隨著農村貧困人口的縮減，農村貧困特點也由“集中連片式”轉向“分散個性化”。如何精確瞄準貧困家庭，避免有限低保資源的瞄偏浪費考驗著政府的治理智慧和治理能力。為此，我國政策提出在全面建成小康社會的沖刺期要著力推行“精準脫貧、精準扶貧”的戰略舉措，推行精準扶貧機制，做到真扶貧、扶真貧。可見，本文關于農村低保制度瞄準精準性的研究不僅能夠填補現有研究不足，彰顯出一定的理論意義，而且還能很好地呼應當下精準脫貧的反貧目標，體現出較強的現實價值。

一、農村低保制度瞄準精準性的實證設計

（一）L村的樣本選擇依據及基本特征。本文通過訪談法和觀察法于2017年10月底至2018年2月初在L村考察，真實記錄該村農戶特別是低保家庭及低保邊緣家庭的生活常態。L村位處東部平原地區，共計378戶，常住人口1120人，共有5個村民小組，人均耕地2畝，1個駐村企業，2個大姓（即占全村總人口10%及以上的姓氏），約有20%以上人口外出務工，較早推行農村低保制度，基本能代表北方東部區域農村狀況。調查發現，L村獲得低保救助的家庭有8戶，評選程序一般按照“家庭申請-村莊調查-民主審議-審核審批-批準公示”進行，村務公開欄鮮有公開有關低保制度的宣傳和運作信息。

（二）農村低保制度瞄準精準性的測量指標。測量農村低保制度瞄準精準性的原因在于將優先的低保資源分配給真正需要的家庭。本文使用Dellaports提出的集合理論來測量，即將家庭分為真正貧困家庭和實際獲保家庭，若兩個子集完全重合意味著100%精確瞄準，若非完全重合則意味著存在瞄準偏差。我們可將Dellaports模型具體化，將樣本對象分為貧困且獲保、貧困未獲保、不貧困但獲保、不貧困且未獲保四類，其中，貧困未獲保、不貧困但獲保兩類家庭屬于瞄偏家庭。評估指標分別為：一是漏保率（貧困但未獲保家庭數/貧困家庭總數）；二是泄保率（不貧困但獲保家庭數/獲保家庭總數）。

二、農村低保制度瞄準精準性的研究發現

（一）農村低保制度漏保率和泄保率偏高。本文有效調查了該村92%的家庭，其中包括所有獲得低保的家庭。結果發現，L村存在較為嚴重的漏保和泄保現象，其中，漏保率為46.7%，泄保率為57.3%。漏保率和泄保率一定程度上存在此消彼長的關系，即不貧困家庭擠占了貧困家庭的低保名額，也存在該村低保名額不夠覆蓋全體貧困家庭的可能。從家庭微觀層面上看，評選低保家庭的標準不僅依據家庭經濟財產狀況，一定程度上受到家庭人口結構、家庭成員健康狀況、家庭住房條件、家庭成員受教育程度等因素的影響。如患有大病成員但經濟水平高于低保線的家庭容易獲得低保；家中老年人或兒童多的家庭但經濟高于低保線的也易獲得低保。

（二）村莊的社會關系結構影響低保瞄準。除了家庭微觀福利特征影響低保瞄準精準性外，村莊社會關系結構很大程度上也影響著低保瞄準效率。研究發現，農村低保評選過程中存在幾個問題：一是民主評議小組形同虛設，起成員主要由村中大姓宗族壟斷，投票取向也側重“本家成員”；二是民主評議討論內容不僅限于家庭貧困程度，還涉及到戶主品性、該戶以往是否獲保、該戶有無外出務工成員等內容，操作過程中瞄準標準主觀性較強。結果發現，容易獲得低保的家庭側重于大姓宗族家庭、戶主聲望好的家庭、之前未獲得低保的家庭、無外出務工的家庭等。這些判斷標準超出了家庭綜合福利的考量，受到村莊社會關系結構的影響。

三、提升農村低保制度瞄準精準性的建議

（一）優化農村家庭福利水平的核查機制。從制度改革層面，提升農村低保制度瞄準精準性的根本在于優化農村低保家庭福利水平的核查機制。一方面，后續貧困家庭識別體系不應局限于家庭經濟狀況，可嘗試納入家庭人口結構、家庭就業狀況、家庭健康狀況、家庭受教育狀況、家庭住房條件、家庭生活條件等因素，更為全面客觀地量化農村家庭的福利水平。另一方面，后續改革可嘗試“家庭福利水平排序制”，以確保“越貧困的家庭越容易獲得低保”，也為低保動態管理機制提供新的實踐思路。

（二）強化農村低保制度相關的村務公開。由于農村低保制度瞄準精準性受到村莊社會關系結構的影響，我們需打破社會關系結構的負面效應，保證低保制度在公開透明、民主公平的環境下施行。具體舉措包括：一是加強農村低保制度的政策宣傳，防止因不了解政策而未進行申請的情況；二是完善村務公開欄及線上交流平臺（如村莊微信公眾號等），將低保評判標準、評審流程及成員、監督電話、評選結果等信息及時公開，打破大族壟斷的局面；三是建立農戶家庭狀況備案制，確保低保評選及推行有據可依、有據可查。