地方國企如何在當前推進國資監管形勢下實現國有資產保值增值

摘 要 2013年11月十八屆三中全會提出“深化國企改革”以來，國企深化改革已經進入“后半程的深水區”，如何實施科學合理監管，實現國有資產保值增值目的，成為了目前國企深化改革最重要也是最困難的問題。本文重點以無錫地方國企為例，論述地方國企在當前推進國資監管形勢下實現國有資產保值增值途徑。

關鍵詞 地方國企 國資監管 保值增值 法商思維

作者簡介：邵振華，江蘇法略律師事務所合伙人，研究方向：金融、商事。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.204

一、地方國企概述

以國企為參照，地方國企可概括為地方各級政府及其授權的部門、機構出資的國有獨資企業、公司，以及國有資本控股、參股公司。如以無錫地方國企為定位，可將其概況為：無錫市、市轄區政府、各街道辦事處、鎮政府及其授權的國有資產監督管理部門和機構出資設立的直接持股公司和間接持股公司（子公司、孫公司等）。

地方國企分類依據出資比例，可分為獨資、控股和參股的地方國企；依據再投資，可分為直接持股和間接持股的地方國企；依據功能定位，可分為商業類和公益類的地方國企；依據從事具體的生產經營活動，可分為產業經營類和資本投資、運營類地方國企。

鑒于國資監管部門將依據國企的分類、定位，采用“一企一策”原則，實行細分的差異監管，如：按持股比例的不同，對于地方獨資國企及其全資子公司、孫公司，可能由地方政府制定備案方案直接納入監管體系；地方國企控股或者參股公司，可能采用制定或者參與制定所出資企業的章程進行間接穿透監管。

針對無錫國企而言，上述范圍和分類有助于無錫地方國企根據自己的實際情況，結合國家、省、市現行法律、法規、規章和當前政策等，精準把握無錫國資監管部門的監管權利和責任，并有針對性的積極應對。

二、無錫地區國資委的監管方案（監管權利清單）

2018年以管資本為主的國資監管體制正在加速改革，面對國企經營中的“上面肯不肯授權，中間會不會接權”的歷史問題，北京、成都、合肥等地國資委近期率先給出授權方案——即監管權力和責任清單，其中更為重要的是監管權利清單。

（一）江蘇省內國資監管方案的落實情況

江蘇范圍內，省政府、南京、蘇州等地國資委已經公布了“權利和責任清單”，且蘇州部分市轄區，如相城區和工業園區管委會在蘇州國資委公布的“權利和責任清單”基礎上進行了借鑒、細化和創新。無錫、常州及鹽城地區國資委雖早前公布了“責任清單”，但尚未制定監管權利清單。對比三地國資委的“責任清單”，無錫國資委的責任清單共計70項，較鹽城10條、常州的9條，可見無錫地方國企運營的責任本位較重，監管力度歷來很大。

（二）無錫國資委監管方案制定背景

以南京、蘇州為例，市國資委監管方案雖不同于江蘇省國資委的監管方案，但均對其他省市地區的在先監管方案予以不同程度的“亮點”移植和對本市原有規定的繼承，再按照無錫市、市轄區國資委尚未制定本地區的國資監管方案和國資委上下級彈性體制關系。綜上，遵循上述“亮點”移植和繼承的邏輯，筆者就省內外部分地區的在先監管方案進行對比分析，并就無錫地區原有的國資監管規定進行梳理和總結，以方便預測無錫的國資監管方案。

（三）省內外代表地區國資委監管方案的比較

筆者考慮時間、空間、“亮點”內容等因素，選取北京、蘇州、成都、南京四個地區的監管方案作為比較對象，對其形式、邏輯和監管方式等進行分項對比，詳細對比情況如下：

1.發布時間

北京（2017.12.11）、蘇州（2017.12.26）、成都（2018.2.8）、南京（2018.4.6）。

2.編撰形式

除成都分立了“權力清單”和“責任清單”兩份清單外，其余三地區均采用“權責清單”合一的方式。

3.監管對象

南京國資委的監管對象為市屬集團及其所屬全資、控股企業和經市國資委確認公布的重點國有企業，并非全部地方國企；蘇州國資委的監管對象為市屬國有企業及其部分子企業，并注明市屬國有企業是指蘇州市國資委履行出資人職責的市屬國資公司及履行直接監管職責的部分國有控股公司，也并非全部地方國企。其余兩地區對于監管對象未明確約定。詳見表一。

表一：四地國資監管方案具體內容的對比表

綜上所述。對比發現，除審批事項無法比較優劣外，南京國資委的監管方案最為完整，也最為細化，“亮點”最多，值得其他地區借鑒；關于實施依據一欄，北京作為直轄市（省級）除外，其他三地區的監管方案的依據均源于法律、法規、部委規章和本市現有的規范性文件。因此，我們如果套用最優南京的體例形式、結合無錫地區原有的國資監管文件，基本可以預測無錫國資委的監管方案。

三、無錫國資的監管重點

無錫地方國企如何有效、有針對性積極應對當前常態化監督審計形勢，需明確無錫市國資委的監管重點，即考核的重點，筆者依據無錫國資委的相關文件，整理考核內容、要點詳見表二。

綜上，無錫國資委的監管重點在于以國有資產保值增值為核心，建立健全依法合規經營、可追溯的資產經營責任制。故筆者認為無錫地方國企，包括但不限于市國資委出資國企和市政府確定的國企的內部完善機制應當思考如下命題—地方國企如何在推進國資監管形勢下實現國有資產保值增值。

四、地方國企如何在推進國資監管形勢下實現國有資產保值增

我們認為上述命題應當進行兩個層面的探索，一方面是政府層面的促進、支持，如，國資監管法律體系的完善和管理體系的理順。

另一方面是地方國企層面的實際決策經營，應當增強決策層的法商思維，在法商思維的幫助下實施采購管理、資產處置管理、財務管理和用人管理。正確認識地方國企經營中法律事務的管理工作的重要性，將法律事務工作融入管理，進入流程，同時，建立法律事務工作及時響應和協調機制，使得法律事務工作可以在地方國企運營中快速協調反應，充分發揮法律事務管理的價值，最終實現減少風險，降低違法、違規、違約、侵權、怠于維護自身權利及不當行為所帶來的“負面成本的增加”。

如此，以法促商，減少負面成本，既能合乎當前的國資監管，又可實現國資的保值增值，一舉雙得。

五、法商思維在減少國企運營中“負面成本”的示范性運用

上文中，我們對比了四地國資委的監管方案、對無錫國資委的監管方案進行預測，并明確了無錫國資委的監管重點。

下面我們將角度聚焦在無錫地方國企微觀經營層面，以“資產投資、運營類國企”、“采購管理”為“分類定位標簽”重點思考帶有上述分類標簽的“無錫地方國企如何運用“法律事務工作”減少“采購工作”中負面成本？”這一命題。

（一）資產投資、運營類國企在現行采購管理中難點問題整理

1.采購項目種類繁多，新型項目層出不窮導致采購人責任人難以應對

隨著社會經濟的發展，資產投資、運營類國企項目種類繁多、新型項目層出不窮，包羅萬象，對采購責任人的程序性、事務性工作提出了更高的要求。其采購項目遠遠超出辦公設備、服裝、電梯、餐廚設備、物業、信息化軟硬件等常規類別，甚至囊括規劃論證咨詢、概念方案設計、保險經紀、健康體檢、大數據平臺、智能化、廣告經營權、融資租賃等類型。

采購項目的繁多和創新導致了采購人在面對上述采購行為是難以掌握交易模式、交易邏輯和交易目的，給采購人的合法合規的采購行為增加了采購難度，需要采購人具備較高的綜合素質。

2.有關于國企采購的法律法規制度不健全導致的采購標準的“法律空白”問題

從現行法律來看，《企業國有資產監督管理條例》、《企業國有資產法》著重于規范企業生產經營行為、產權轉讓、國有資產保值增值，并未對國企采購加以明確 ；《政府采購法》采購對象系國家機關、事業單位和團體組織，并未將國企作為調整對象；《招標投標法》雖對國企招標采購具有法律適用性，但只適用于“部分”與工程建設有關的貨物和服務的采購，除此之外的其他采購活動，如，大宗物資采購、服務采購，國家尚無專門的法律法規。

故對于前述的“部分”是那部分，采用何種標準界定以及“大宗物資、服務采購”的問題均屬“法律空白”。對于上述的法律空白，國家目前實踐情況如下：

（1） 針對對于前述的“部分”是哪部分？采用何種標準界定的法律空白，《招投標法》采用了“委任性規則”的方式，委任國務院制定授權性法規的方式填補法律空白。

（2）而針對工程建設外的“大宗物資、服務采購”的問題，實踐中僅有國資委系統的文件予以規定和指導。

3.上下級監管部門規章、政策、規定的不一致導致的難以選擇適用的問題

以無錫地方國企關于建設工程的采購為例，除受法律、法規宏觀調整以外，在具體規模和標準的判斷上需結合中央部委規章、江蘇省政府規章、規范性文件和無錫市政府文件。如《招投標法》規定的“全部或者部分使用國有資金投資的項目必須進行招標”為例，無錫地方國企的適用標準詳細對比圖見表三。

表三：“全部或者部分使用國有資金投資的項目”必須進行招標標準對比一覽表

綜上，由于地方和各地區“監管”部門對于同一監管標準的差異，往往導致地方國企在適用相關標準的過程中，耗時耗力，形成較大的人力時間，精力成本的損耗，較為可惜。

也正是由此考量，國務院批準國家發改委制定了《必須招標的工程項目規定》2018號16號令，自2018年6月1日起施行。規定為規范各地區規則不統一，加重市場主體負擔的行為，明確全國統一標準，各地不得另行縮小調整，但各地區遵照執行的具體實踐實施情況，仍然需等待時間的驗證。

4.地方國企內部采購機制的不健全導致成本過高

鑒于工程建設外的“大宗物資、服務采購”的問題屬于企業內部決策事項，則依據地方國企內部管理制度進行規制。而一般地方國企內部，未建立系統性的決策、執行、監督的協調與制約機制，且對于交易備案、現場監管、程序監管機制不健全；可能導致決策、執行和監督的風險成本和時間成本過高。

（二）“無錫地方國企如何運用‘法律事務工作減少‘采購工作中負面成本？”的應用示范——“采購方式大類選擇”流程圖

為提升具體實用性，我們將“采購工作”細分出“采購方式大類選擇”和“采購方式細分選擇”，所謂大類選擇指的是，在采購的各種列舉方式中，如何選擇屬于“公開招標、邀請招標”和“其他方式”。依據本文中的《“全部或者部分使用國有資金投資的項目”必須進行招標標準對比一覽表》，以及對于江蘇省、無錫市關于“政府采購”中招標標準的部分參照，我們制定如下“采購方式大類選擇”流程圖作為示范應用，見圖1：

六、總結及后續

本文對地方國企“以法促商，國資保值增值”理清了思路，并指出了相應的分析方向，依據本文的方向和思路，各地方國企可以將此擴大運用到實際經營中的其他細節方面，制定相應的流程和機制，如，采購管理、資產投資管理、資產處置管理、財務管理和用人管理等。