我國公務員管理體系的制度探索

摘 要 聘任制公務員制度改變了傳統公務員制度中的僵化管理模式，對完善選人用人制度、加強公務員隊伍建設具有重要制度意義。為增強公務員隊伍的活力，提高公務員隊伍專業化水平，我國開展了有關聘任制公務員的立法和實踐，一定程度上滿足政府職能發展的需要，提高政府公共服務的能力，但公務員的聘任制作為我國傳統公務員制度的一個創新仍然存在很多內容需要細化和完善。

關鍵詞 公務員 聘任制 委任制

作者簡介：謝麗娜，廣西財經學院法學院講師，研究方向：憲政制度、政府法治、經濟行政法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.199

公務員制度是對行使國家公權力的人員進行科學管理的一種人事制度，建立和推行國家公務員制度是我國干部人事制度的重大改革。2005年國家《公務員法》的頒布既是對1993年《國家公務員暫行條例》以來公務員制度實踐的肯定，也是對傳統公務員制度的革新，其中一個重要的表現就是專章規定公務員聘任制，正式在法律上確認了公務員聘任制度。2011年中央出臺了《聘任制公務員管理試點辦法》，我國各地區、各部門開始有序擴大和深度試點。根據黨的十八屆三中全會精神，我國正加快建立聘任人員管理制度。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《聘任制公務員管理規定（試行）》（以下簡稱《規定》），對完善選人用人制度、加強公務員隊伍建設具有重要制度意義。

二十世紀八十到九十年代西方行政改革運動中，為提高政府公共服務的質量，滿足政府對人力資源的彈性管理，增強公務員的危機感、責任感，改變傳統公務員體制的制度弊端，各國紛紛引入或擴大聘任制。聘任制是公務員的一種任用方式，一般相對于選任制、委任制、考任制而言。其意指在平等自愿、協商一致原則指導下，用人機關與應聘人員簽訂聘任合同，確定雙方權利義務的一種任用方式。公務員聘任制因為以下特點而成為各國公務員改革的熱點：一是平等協商。在用人機關與應聘人員確定聘任關系的過程中，彼此處于平等地位，聘任合同的內容是由雙方平等協商確定的一致意見。用人機關有按照自己的意愿選擇應聘人員的權力，聘任人員也有提出自己要求與主張的權利；二是合同管理。用人機關對聘任制公務員依合同進行管理，聘任制公務員也依合同約定來履行職責，享受權利和相關待遇，因此，依合同管理是聘任制的核心；三是任期明確。聘任制公務員一般都有明確的任期，聘任期滿，聘用關系自然解除，也可以由雙方約定解聘。

我國出臺的一系列有關聘任制的詳細規定無疑是“他山之石，可以攻玉”。但是我們仍然要追問的是為什么聘任制會得到普遍認同？我國是否具備實行公務員聘任制的條件？現有出臺的規定是否存在“隱患”？本文試圖通過分析西方行政改革運動中“大興”聘任制的原因和我國在聘任制上的類似經驗，來思考我國對公務員聘任制的制度設計。

一、公務員聘任制在國際范圍的興起

20世紀80年代末90年代初期以來，出現了一種公務員制度改革國際化的浪潮，所有當代西方發達國家的公務員制度改革進入了一個活躍期，這場始于英國、新西蘭進而波及整個世界包括所有發達國家的西方行政改革活動一直持續了1/4個世紀，至今仍然方興未艾。聘任制是改革的重頭戲，各國試圖通過采用聘任制或擴大聘任制的實施范圍打破了職務常任、終身雇傭的傳統僵化的做法，在疏通出口上取得突破性的進展，試圖在淡化職業化的過程中，實現公務員的專業化。

各國的做法大致可以分為三類：第一類是全聘任制，新西蘭、瑞典、荷蘭、瑞士等國引入私人部門的管理方式，所有的政府雇員都實行聘任制。如《瑞士聯邦政府人事法》第8條：“勞動關系的建立和聘用的條件；勞動關系是公共權利關系，除了第9條第三段到第五段外，應來自于書面形式確定下來的工作合同”。第二類是擴大公務員聘任制的適用范圍，在原有法律規定的聘任制公務員基礎上進一步擴大了聘任制公務員的比例。德國、丹麥就屬于此類，在丹麥聘任制公務員達到全部公務員的80%，而德國也達到70%。此外加拿大和美國的合同制雇員也日趨增多。第三類是突破傳統制度引入聘任制。主要是在比較保守的法國和日本以及韓國，他們都在修改公務員法規定聘任制或者鼓勵公共部門和私人部門之間人員的流動，已達到聘任制相同的效果。《法國國家公務員章程》第四條規定：“如與一般法規第一編第3條陳述的原則相抵觸，可以在下述情況下招聘政府部門的合同雇員：1、臨時職位；2、A類職位以及國家駐外的代表機構，或工作性質或工作需要的其他類型的職位。以上原因招聘的國家合同雇員必須簽訂合同，合同期限最長為3年，并且只有通過口頭或書面的同意，可以繼續續簽合同。”①《韓國政府組織法》第2條第8款規定：“若存在專用性強的業務，中央行政機關可在20%的范圍內對總統指定的職位補充錄用聘任制公務員。”《韓國國家公務員法》第28條第4款：“專用性強或者政府政策制訂所特需的、需在公共部門內部或外部選任公務員的機關職位，可指定為開放型職位。”日本1999年頒布《政府與私營企業之間的人事交流法》，一些律師、會計師、系統工程師、危機處理專家等高級專門人才受聘于部長辦公室、議長辦公室擔任秘書，聘期為5年。②

為什么公務員聘任制會得到發達國家的“青睞”呢？首先，由于經濟全球化、管理信息化以及企業和公民對政府公共服務要求的提高，西方各國的政府在二十世紀后半葉遇到了挑戰。財政壓力是西方行政改革的最初原動力，經濟信息化是西方行政改革的內在推動力，經濟全球化是西方行政改革的外在壓力。經濟全球化使得資金、商品信息、人員以更大規模和更快的速度在全球范圍內流動和配置。國際資本總是尋求那些提供服務最好、交易成本最低的地方去投資，從而對世界各國的決策的可預見性、政治的穩定性、政府行為的效率和免除腐敗方面提出了更高的要求。各國為了吸引國際投資，促進本國經濟的發展，必須通過政府改革來創造更好的投資和商業環境，提供更好的公共服務。而信息技術革命拉大了公共部門和私人部門之間的績效差距，政府必須引進新的管理原則、管理技術、管理方法。

此外，長期的行政管理制度運作使公務員制度在發展過程中積累了很多矛盾，造成一些制度疲勞。職位分類過于僵化繁瑣；公務員非經法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退，使得公務員享有終身雇傭制度的保障，同時帶來了公務員的官僚制和政府人力資源缺乏靈活性；對公務員過度的規制，“為了監督5%的壞人，結果遏制了95%好人的創造性”等等。這一系列問題使得公務員制度的改革勢在必行。

與此同時，理論的發展為西方的行政改革指明了方向。公共選擇理論和新公共管理理論成為當代西方行政改革的理論指導。公共選擇理論要求各國在政府應該做什么和如何去做等問題作出新的審視，需要理順政府和市場、政府和社會的關系，使得公共服務朝著市場化和社會化的方向邁進。而新公共管理理論則要求政府在內部管理體制上作出適應性的調整，特別強調引入私人管理模式。新管理主義提出“公共悖論”，在私人企業中，對追求個人目標的行為規制和制度約束要比政府部門更嚴格，因此，在同樣條件下，私人企業中的個人活動最有可能符合公共利益，而在政府部門中，人們卻最有可能盲目追求個人利益最大化，而不管是否符合公共利益，因此必須淡化公共部門和私人部門之間的差別，公共部門應該引入私人部門的更先進的管理來重新改造政府，來提高政府的工作效率和公共服務質量。

因此引入私人部門的聘任制度意在達到以下目的：一是增加政府部門對人力資源的彈性管理。二是增強公務員的職業危機感、責任感，增強公務員隊伍的活力。三是對專業性較強的專門人才要通過市場化的價格而非普通公務員的待遇進行招募，如信息技術處理、國際貿易金融等等。

引入公務員聘任制，必然存在聘任制公務員和一般公務員的區別，將二者認識清楚并做很好的區分，是建立高效公務員制度的前提，特別是兩種公務員并存的國家，一般來說它們存在一下區別：

1.法律地位不同。一般公務員的法律地位依據公務員法來確定，通過檔案管理確定工作關系，并依照公務員法來進行管理，而聘任公務員主要依照合同約定進行管理，通過簽訂合同確定工作關系，屬于雙方法律行為。從世界范圍來看，凡采用常任制和聘任制公務員并存的國家，這一區別具有共性。

2.權利義務不同。一般公務員由法律明確各項權利義務，而聘任制公務員的權利義務由合同規定。如《德國公共職業法》規定一般公務員必須保持政治中立，不得罷工，而聘任制公務員不需要保持政治中立，可以罷工，但有社會保險的義務。

3.報酬的依據不同。一般公務員待遇和收入由法律進行統一明確，而聘任制公務員的薪酬由合同來確定，協議雙方可以協商；最重要的是兩者在薪酬水平上有很大不同。如我國對聘任制公務員依合同實行協議工資，一般都高于一般公務員的工資水平。

4.職業的發展路徑不同。一般公務員依據法律規定的晉升制度而晉升，而聘任制公務員則沒有晉升制度，不存在職務晉升問題，只能是通過更改合同的方式來提升待遇。在采取全部聘任制的國家，國家公務員全部沒有法定的晉升制度。如采用全雇員制的瑞典公務員法規定了級別工資制，共分35級，初試級別由談判決定，1～3級屬于自動升級，4～35級則通過談判晉升。

5.結束工作關系的要求不一樣。一般公務員無法定理由政府不能輕易解除工作關系，政府可以根據法律規定辭退或者開除，公務員可以提出辭職。聘任制公務員根據合同規定解除工作關系，在不違反法律規定的情況下，雙方可以協商解除。

6.解決人事爭議的方式不同。一般公務員的行政爭議由法律規定進行，聘任制公務員與所在機關之間因聘任合同發生爭議的通過仲裁解決。

二、我國公務員聘任制的立法與實踐

1993年《國家公務員暫行條例》明確了公務員制度，同時規定國家公務員職務實行委任制，部分職務實行聘任制。但是國務院一直沒有相關的法規推行這一制度。2005年《公務員法》專章規定了公務員聘任制度。其后各地開始開展自行摸索，2007年深圳市人社局最早開始試點招聘聘任制公務員，一年后的上海浦東新區也進行首次招錄。2011年，中組部、人社部出臺《聘任制公務員管理試點辦法》，隨后各地結合本地實際陸續開展試點工作。全國多個省市自治區如北京、江蘇、四川、山西、山東、安徽、貴州、江西、河南、福建、遼寧、廣西都進行部分試點。采用聘任制公務員主要基于以下兩種因素：

1.由于公務員的職業化，③公務員的積極性和創造性不高，聘任制公務員打破了公務員職業的“鐵飯碗”思想，而是必須通過業績和能力才能保住“飯碗”， 增強公務員隊伍的生機和活力。多年來，我國對公務員的任用機制僵化單一，大量存在任用人員與崗位不匹配，“大材小用”、“小才大用”現象并存。而聘任制則有利于打破僵化用人體制，其作為公務員選人用人方式的補充，有利于提高公務員隊伍的整體素質。

2.滿足政府公共管理服務對人才專業化的需求。隨著經濟社會的快速發展，我國公共管理事務日益復雜，某些專業崗位和特殊崗位急需具備特殊技能、經驗或資歷的人才，而這些特殊人才無法通過機關的用人體制在短時間內培養，就只能通過體制外的引進才能解決；如果若從體制外引進人才，就必須要采用有別于一般公務員的政策和方式，否則與市場相比，政府部門就會面臨招人難和留人難的新問題。因此，對這些特殊職位實行聘任制，采用合同化的靈活方式來吸引人才，可以滿足公共管理對高技能人才的需求。

聘任制公務員是在我國原有公務員制度上打開了一個革新的“口子”，對原有的國家公務員制度起到積極的“沖擊”作用：錄用制度和退出機制上能上能下，能進能出；在工資制度上，打破固定工資制實行傭金制，利用市場機制吸引和留住人才；在激勵機制上，使得傳統的“官本位”、“鐵飯碗”、“官就是管”的思想受到沖擊。

在國內各地實踐的基礎上， 2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《規定》，既體現了我國國家公務員制度對引入聘任制的需求，同時也是對實踐的總結和肯定，對聘任制公務員從范圍、管理、爭議解決等方面進行了詳細的規定，圍繞聘任制公務員“進、管、出”的主要環節作了一些細化規定：

第一，對聘任制公務員的法律定位。《規定》明確，聘任制公務員是指以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。“納入國家行政編制”使聘任制公務員的身份有別于政府雇員，后者不具有公務員身份。因此，聘任制公務員與一般公務員的區別主要在于前者是以合同形式聘任，依合同進行管理。

第二，明確了實行聘任制的職位范圍。公務員法對聘任制適用適用范圍采取積極范圍和消極范圍相結合的立法體例，積極范圍是適用于專業性較強的職位和輔助性職位，同時對于涉及國家秘密的職務排除適用。此外法律規定，適用公務員的職位必須由省級以上公務員主管部門批準。同時《規定》明確，聘任制公務員主要面向專業性較強的職位，確有特殊需要的，也可以面向輔助性職位，這有利于避免公務員聘任制的濫用，回應了實踐對專業性特殊人才的高需求。除此之外，聘任范圍還增加了領導職務，規定“聘任為領導職務的，應當是專業性較強的職位”。

第三，對職位招聘作了細化。聘任制公務員用人的一大優勢在于選人用人方式的特殊性，因此，公務員法對聘任制公務員的選人方式的規定具有靈活性，可以由聘任機關選擇。但是筆者認為雖然可以直接選聘，但是必須符合基本的公開公平程序要求。④《規定》明確了機關聘任公務員一般應當公開招聘，防止“靈活”名義之下的暗箱操作，而對工作急需、符合聘任職位條件的人選少、難以進行公開招聘的專業性較強的職位，則規定可以從符合條件的人員中直接選聘。《規定》同時對公開招聘和直接選聘的方式及程序作了具體規定。

第四，完善聘任合同管理。在《公務員法》基礎上，《規定》對聘任合同的簽訂、變更、解除和終止等進行了明確，在合同管理中將公務員管理的相關要求予以細化和體現，保證聘任制招錄的有效性和靈活性。

第五，對聘任制公務員的日常管理予以明確和創新。《規定》明確了聘任制公務員的考核、續聘、協議工資、社會保險、人事爭議處理等，為機關使用和發揮聘任制公務員的作用提供政策依據。待遇方面除了原有的工資、社會保險，還特別規定“聘任制公務員按照國家規定和聘任協議享受住房補貼、醫療補助等”。其中值得注意的是，《規定》中“聘任轉委任”的新政策。聘任制公務員在聘期內一般不得變動職位。對在專業性較強的職位上表現突出、作出顯著成績和貢獻、工作長期需要的聘任制公務員，聘期滿五年，年度考核結果均為稱職以上或者聘期考核結果為優秀的，經省級以上公務員主管部門批準，可以轉為委任制公務員。這一規定打破了“聘任制”與“委任制”之間的制度瓶頸，無疑會大大提升聘任制公務員的期待值，會在一定程度上增強他們工作的積極性。

三、我國公務員聘任制存在的隱憂

雖然相對于1993年的《國家公務員暫行條例》和《公務員法》，該《規定》關于聘任制的制度設計已經詳細了很多，但對實踐而言可能仍然存在很多困惑。

1.“進”的問題。聘任制公務員專業性較強的職位門檻一般都比較高，而輔助性的職位門檻一般較低，這就為招聘條件中設置排他性條款，為關系戶“量身定制”提供了可能。加之專業性較強職崗位上的聘任制公務員在一定條件下可以轉為委任制公務員，由合同制變成“終身制”，由“泥飯碗”變成“金飯碗”。這就為有些人在成為委任制公務員難度大的情況下，可能想通過工作人員的暗箱操作、“蘿卜招聘”，先成為聘任制公務員。因此，確保聘任制公務員招錄過程中的公開公平公正才能保證公務員聘任制的有效運行。

2.薪酬問題。聘任制公務員的薪酬也是由國家財政來承擔，綜合考慮市場同類人員和本單位其他公務員工資水平等因素，對于特殊行業特殊領域的高精尖人才實行協議工資，可以有效吸引人才，留住人才，擴大公務員隊伍選人用人的渠道。但聘任制公務員既包括專業性較強的崗位，也包括一般的輔助性崗位，這是否都一刀切的適用協議工資也值得商榷。

3.聘任制公務員的管理問題。從《規定》對聘任制公務員的定義來看，其與一般公務員的區別在于前者“以合同形式聘任”，如此之外，《公務員法》和《規定》沒有對二者進行詳細的區分，特別是在兩者的權利義務上。根據《規定》，機關依據公務員法和聘任合同對所聘公務員進行管理，聘任制公務員的身份是公務員，但同時又依合同進行管理，法律沒有明確規定哪些事項適用公務員法，哪些適用合同約定。同時，聘任制公務員的特殊性涉及到聘任合同可以對公務員法規定的哪些公務員的權利義務進行變更規定，這些問題的不確定都會直接涉及聘任制在實踐中的操作。

4.關于晉升和考核問題。按照各國聘任制公務員的通行做法，聘任制公務員無晉升制度只有工資晉級的問題，工資的晉級按照考核通過談判進行，聘任制公務員有自己的工會，可以集體談判。如果沒有類似制度，聘任制公務員的利益就不可能得到保障。如果在晉升問題上適用與一般公務員相同的制度，那么公務員聘任制的激勵作用就喪失殆盡了。根據2007年《公務員考核規定（試行）》對公務員的考核從德、能、勤、績、廉五個方面進行，但是現有聘任制公務員主要是滿足對人才的需求，而且聘任制本身一般不得變動職位不存在晉升問題，那么對聘任制公務員的考核就不需要如此全面，應該著重能、勤和業績。因在一定條件下，聘任合同期滿后可以續聘，聘任制要打破公務員鐵飯碗神話，必須建立在科學的考核機制上，否則聘任合同無異于無期限勞動合同了。如深圳自2010年1月起啟動的“政府新職員全員聘任”改革，行政機關的所有新進公務員一律實行聘用制，首聘期滿后，無一人解聘，聘任制的“瓷飯碗”被質疑有熬成“鐵飯碗”的嫌疑。⑤另外，由于《規定》允許專業性較強職位一定條件下的“聘任轉委任”，不少聘任制公務員希望以此為跳板轉變身份成為委任制公務員，繼而以委任制公務員的身份走晉升之路，完成身份的蛻變，實現公務員身份的“曲線救國”。因此，績效考核具體方式若不科學和明確，公務員聘任制就會失去最初的意義。

5.關于人事爭議解決。《公務員法》和《規定》對聘任制公務員的人事爭議仲裁制度進行了詳細的規定，但是沒有解決最根本的問題就是聘任合同的性質，是勞動合同還是行政合同或者其他？公務員法規定爭議仲裁庭由公務員主管部門的代表、聘用機關的代表、聘任制公務員的代表以及法律專家組成，但聘任制公務員的代表如何產生是一個重要問題，因為在不存在聘任制公務員組織的情況下，要產生能夠維護聘任制公務員的利益的代表就存在疑問。再有，人事爭議仲裁的性質不明確，是行政性質還是民事性質。根據《公務員法》和《規定》，當事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。這似乎可以說明人事爭議仲裁的性質就與勞動爭議仲裁類似屬于行政性質，沒有終局效力。但是聘任制公務員身份是公務員，對聘任制公務員聘任合同引起的爭議提起行政訴訟是否表明我國行政法上的內部行政行為不得提起行政訴訟規則出現松動？這些問題都有待進一步探討。

《公務員法》將公務員聘任制作為傳統公務員制度的補充而專章規定，中央又出臺了聘任制公務員的相關具體規定，無疑對我國公務員制度的改革和發展，洗去傳統人事制度所積淀的“泥濘”會起到重要的作用，但是在公務員聘任制實施的“進、管、出”三個階段都存在有礙實現聘任制功能的隱患，如何做到聘任制招錄的公平、管理的高效、考核的嚴格將直接關系我國公務員管理體制改革和創新能否收到實效，這也預示我國公務員制度改革的道路的艱辛和任重道遠。

注釋：

①中組部研究室（政策法規局）人事部政策法規司編.外國公務員法選編.中國政法大學出版社.2003年版.

②宋世明.中國公務員立法之路.國家行政學院出版社，2004年版.第 402-407頁.

③也有學者認為，雖然我國公務員制度具備了職業化的條件，但是還不是實質上的職業化。宋世明.中國公務員立法之路.國家行政學院出版社.2004年版.

④由于我國沒有行政程序法，相關的程序要求如果沒有法律明確規定，只能根據行政法理推理。

⑤聘任制公務員揭秘：高薪高門檻晉升難.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-03/ 1639426314.shtml.最后訪問日期2018年8月1日.

參考文獻：

[1]湛中樂主編.《中華人民共和國公務員法》釋義.北京大學出版社.2005年版.

[2]宋世明.中國的公務員制度：對西方經驗的拒絕、改造、引進與超越.經濟社會體制比較.2010（6）.