檢察機關“標準化+”建設路徑及實踐探索

張欽利 郭曉云

摘 要 為促進檢察工作科學發展，解決工作中出現的不規范、不統一等問題，檢察機關積極引進了“標準化+”理念，并進行了實踐探索。那么到底什么是“標準化+”，檢察機關應怎樣將標準化理念巧妙應用到實際工作中以實現效果最大化。本文旨在結合檢察工作實際，闡述“標準化+”的基本內涵和重要意義，分析檢察機關“標準化+”建設的基本原則和基本路徑，并以青島檢察機關為例，探討其在隊伍、業務、基礎建設、從嚴治檢等方面的標準化創新實踐，為檢察機關深入開展“標準化+”建設提供樣本和有效借鑒。

關鍵詞 檢察機關 “標準化+” 理論內涵

作者簡介：張欽利、郭曉云，青島市市南區人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.196

當前，標準化在經濟社會發展中的基礎性、戰略性、引領性作用日益凸顯，越來越成為一個國家和地區綜合實力與核心競爭力的重要體現。全面實施標準化戰略，推動國家治理體系和治理能力現代化，對全面建成高水平小康社會具有重要的理論和實踐意義。習近平同志在2016年致第三十九屆國際標準化組織大會的賀信中指出，“中國將積極實施標準化戰略，以標準助力創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展”，并向世界宣告愿“共同完善國際標準體系”。全國各地區、各行業也相繼出臺了《區域“標準化+”發展規劃》和《行業標準化和質量提升規劃》。近年來，針對工作中存在的不規范、不統一等問題，檢察機關也積極引進“標準化+”理念，把“標準化+”建設作為深化改革、推進工作、提升水平的基本抓手，努力構建科學、規范、高效的檢察權運行機制和標準化管理機制，提升檢察工作內生動力。那么到底什么是“標準化+”？檢察機關應怎樣將標準化理念巧妙融合到實際工作中以實現效果最大化？

一、“標準化+”的理論內涵及價值導向

（一）“標準化+”的理論內涵

美國古典管理學家、科學管理之父泰勒提出，科學管理的中心是提高效率，要達到最高的工作效率的重要手段是用科學化、標準化的管理方法代替經驗管理，必須為工作挑選“第一流的工人”，并且要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，以實現效率和效益最大化。這就是其提出的標準化原理。

英國標準化專家桑德斯認為，標準化的目的是為了實現最佳效益，不僅是為了減少當前的復雜性，而且也是為了預防將來產生的不必要的復雜性。出版了標準，如果不實施，就沒有任何價值。在制定標準時，最基本的活動是選擇以將其固定下來，要慎重地從中選擇對象和時機，而且標準應該在某一時期內固定不變，以利實施。如果朝令夕改，指揮造成混亂和毫無意義。

ISO/IEC最新的標準化定義：“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件”。并注明，標準宜以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，以促進最佳的公共效益為目的。

國家標準《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用詞匯》（GB/T20000.1—2002）對“標準化”的定義是：“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。”同時在定義后注明：（1）上述活動主要包括編制、發布和實施標準的過程；（2）標準化的主要作用在于為了其預期目的改造產品、過程或服務的適用性，防止貿易壁壘，并促進技術合作。簡言之，標準化是指在經濟、技術、科學和管理等社會實踐中，對重復性的事物和概念，通過制訂、發布和實施標準達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益。它包括制定、發布及實施標準的過程。

“化”加在名詞或者形容詞之后，該名詞或形容詞就轉化為動詞，表示變為某種性質或狀態，比如電氣化、自動化、機械化等，“標準化”就是圍繞標準所展開的一系列活動，使之達到標準化的狀態。“標準化+”是借鑒了近幾年流行的“互聯網+”等時髦的提法，簡言之，檢察機關“標準化+”建設可以理解為使某項或多項檢察工作標準起來的過程。

（二）“標準化+”的重要意義和價值導向

我國標準化專家李春田在他的《標準化概論》一書中提出了標準系統的四項管理原理：系統效應原理、結構優化原理、有序發展原理、反饋控制原理。標準化被廣泛應用于企業生產和管理領域，其重要作用顯而易見。一是促進經濟全面發展，提高經濟效益。標準化是科研、生產、使用三者之間的橋梁，標準化應用于科學研究，可以避免研究上的重復勞動；應用于產品設計，可以縮短設計周期；應用于生產，可使生產科學、有秩序，為組織大規模現代化生產創造前提和條件。二是標準化為科學管理奠定了基礎。標準化應用于管理，建立了共同遵循的原則，建立了穩定的秩序，可促進統一、協調、高效率等。三是保障身體健康和生命安全。環保標準、衛生標準、安全標準制定發布后，以法律形式強制執行，對保障人民群眾生命健康和財產安全具有重要作用。

（三）檢察機關深入推進“標準化+”建設的必要性

2018年4月，最高人民檢察院檢察長張軍在云南、湖北等地調研時提出：“社會主要矛盾發生了重大變化，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有更高水平的需求，人民群眾的新需求，誰來服務、提供？黨和政府要提供，政法機關、檢察機關也要提供，我們必須立足本職本業，努力提供更多更好更實的‘法治產品，滿足人民群眾的新需要，要做好‘檢察產品供給側結構性改革，豐富檢察產品內涵，提升檢察產品質量水平”。而檢察機關深入推進“標準化+”建設正是著眼檢察事業長遠發展的全局性、基礎性工作，是打造高質量檢察產品、增強檢察工作活力、提升檢察工作實力的重要抓手和關鍵舉措，是滿足人民群眾司法需求、提升司法公信力的必然要求。

二、檢察機關“標準化+”建設路徑

（一）檢察機關“標準化+”建設現狀

近幾年，各地檢察機關不斷樹立標準意識、標準理念、標準思維，在標準化建設方面進行了大量探索，取得了一定成果。但總體上來看，目前檢察機關“標準化+”發展模式仍處于實踐探索階段，還沒有完全破題，標準化體制機制、標準化體系建設還不夠健全，標準化與法律監督的無縫對接和融合還不夠，效果還沒有充分顯現。

（二）檢察機關“標準化+”建設應把握的基本原則

一是要系統全覆蓋。工作標準要覆蓋本部門或系統各工作環節，既要有程序規范上的要求、也要有工作質量上的要求，做到所有工作執行有章可循，所有工作檢查有據可依，所有工作質量有“尺”可量。二是要明確能衡量。工作標準要清晰明了，需要數字量化的，要科學量化、設定指標；不能夠量化的，要準確形象、具體的描述；需要圖表說明的，也可納列表、一目了然。三是要具體好操作。制定過程中不能簡單照抄法條，照搬上級規定，要結合實際、結合需要、具體詳盡地制定簡潔明了、程序清晰、易于操作工作標準，不能大而化之、太過籠統、流于形式。四是要實用可落實。工作標準要著眼于務實管用、著眼于服務對象、著眼于提升工作水平，確保執行人員能按既定標準操作，能夠高質量完成各項任務。既不能不切實際、難以執行，也不能門檻太低，無法保證工作質量。

（三）檢察機關“標準化+”建設基本路徑

步驟上要堅持“三步走”：第一步，建立標準，引領工作。研究制定既規范工作流程、又明確工作質量，既規范組織實施、又明確責任落實的標準體系，使每項工作都有既定的模式和標準，并通過標準化的監督檢查來推動工作開展、檢驗任務落實。第二步，執行標準，深化提升。堅持問題導向，在工作中檢驗工作標準的可行性，針對具體工作標準，分類施建、增強效果。對此前制定的工作標準要不斷修改完善和鞏固提高，使標準更加貼合工作實際，具有可操作性；對建設標準水平不夠高、作用發揮不夠好的，要不斷健全改進、深化提升；對形成的特色亮點，要鞏固提高，形成品牌效應。第三步，完善標準，融合發展。堅持在創新中建設發展，不斷豐富完善檢察工作新標準，使工作標準與檢察業務、隊伍管理、檢務保障深度融合，建立起資源共有、信息共享、業務共融、合力共建、互聯互通的建設新模式，打造更多叫得響的特色品牌。

內容上要全面具體、實用管用，建立涵蓋隊伍、業務和機關自身建設的標準化工作體系、標準化管理體系和標準化考核督察體系，使每項工作都有既定的模式和標準，并通過標準化的監督檢查來推動工作開展、檢驗任務落實，確保目標更明確、路徑更清晰、程序更規范、獎懲更有據。

組織上要切實有力。要加強組織領導，成立領導小組和課題組，制定工作方案、長期規劃和年度實施意見，以各部門為責任主體明確分工，明確工作計劃、完成時限和驗收標準，確保工作落地落實。要堅持統籌有序推進，健全標準的立項申報、調研論證、文本起草、征求意見、審議通過、正式發布等工作流程，確保標準制定實施的系統性和一致性。要堅持開放構建，善于學習先進地市經驗和成果，集思廣益、廣泛征求一線司法辦案人員和業務專家意見，精準發力、集中攻堅，加快構建各條線標準化體系的“柱”“梁”框架。

三、檢察機關“標準化+”建設的實踐探索

我們以青島市檢察系統為例，從2016年開始，針對解決工作隨意性，特別是對貫徹落實上級部署，能干多少干多少，愿怎么干怎么干，干到什么程度算什么程度，甚至降格變通、選擇性落實等問題，青島檢察機關率先引進了標準化理念，圍繞抓落實，先后制定實施了一系列全面統一、具體明確、可操作可追溯的指導和落實標準。2018年，青島檢察機關又把該年確定為全市檢察機關“標準化+”建設深入推進年，目標是到年底基本建立涵蓋標準編制、運行實施、考核評價等關鍵環節的標準化框架體系，在全市建設2-3個標準化示范院或示范部門，并在隊伍建設、業務建設、建設方面積極引進“標準化+”理念，做了大量實踐探索，也取得了良好效果。

（一）“標準化+業務建設”

以青島市市南區人民檢察院為例，該院以業務工作為切入點，針對金融檢察、遠程提審、遠程庭審、刑拘直訴、青少年心理發展評估、物聯網涉案財物管理等多項原創性亮點工作，制定出涵蓋工作規范、場所建設、軟硬件要求、技術參數、操作流程、管理規定等多項指標的標準體系，做到可操作、可量化、可復制、可推廣，嚴格執行標準，不斷深化提升，形成品牌效應，進而輻射帶動全院標準化建設。

第一，以標準化打造辦案專業品牌。深入推進金融檢察工作標準化建設，針對全市一半以上的涉眾型經濟犯罪案件集中在市南，結合近年來辦理的澤雨、上贏等系列涉眾型經濟犯罪案件，制定了《涉眾型經濟犯罪審查起訴工作標準》，明確提前介入偵查、審查起訴、出庭支持公訴、裁判審查等各環節工作規范，對辦案中會遇到的專項審計報告審查、犯罪數額認定、有關法律適用等各類問題進行了系統闡述和分類施策，保障辦案效果最大化。針對涉眾型經濟犯罪容易引發集體訪、告急訪等問題，又制定了《應對涉眾型經濟犯罪集體訪、告急訪工作標準》，明確組織機構、處置程序、責任追究和處置預案，規范接待、解答及安保等環節工作流程，形成了辦理涉眾型經濟犯罪案件的“寶典”，讓金融檢察工作成為市南品牌。

第二，以標準化推動辦案提質增效。深入推進遠程視頻審訊工作和遠程視頻出庭工作標準化建設，在優化升級遠程提審系統和遠程庭審多方系統基礎上，制定了《遠程視頻審訊工作標準》和《遠程出庭工作標準》，明確適用范圍和條件、工作程序、技術要求、遠程視頻審訊室和庭審室建設標準和使用管理規定，確保辦案人員按照既定標準操作，高質高效完成遠程視頻審訊和出庭任務；深入推進刑拘直訴工作標準化建設，制定了《輕微刑事案件刑拘直訴工作標準》，對適用范圍和條件、適用程序、辯護與代理等進行明確規定，推進輕刑案件適用“刑拘直訴”常態化，2018年以來，41件簡單案件從拘留、起訴到判決均在30天內辦結，實現辦案質量效率雙提升。

第三，以標準化促進工作智慧發展。深入推進未成年人心理測評工作標準化建設，充分利用自主研發的青少年心理發展評估系統，以心理測評量表為載體，將被測心理狀態確定為數量值，提供綜合分析結論和建議；制定了《未成年人心理測評工作標準》，明確測評對象范圍、量表類型、工作流程、技術標準等，規范心理咨詢室建設配置標準、使用管理規定，保障測評數據準確有效、測評結果客觀真實。深入推進物聯網涉案財務管理工作標準化建設，充分利用自主研發的物聯網涉案財物管理系統，使每件涉案財物從入庫到出庫始終攜帶唯一條形碼，實現實時跟蹤、動態監控、即時定位；制定《物聯網涉案財務管理工作標準》，明確管理范圍、操作規范，對入庫、出庫、查詢、盤點等各環節制定管理辦法，實現對涉案財物的標準化管理。

同時，全面梳理各科室業務流程和工作標準，制定量化指標、繪制流程圖，建立涵蓋隊伍、業務和機關自身建設等的標準化工作體系、管理體系和考核督察體系，形成工作標準40余篇，比如，《司法救助工作實施辦法與工作流程》、《案件管理工作指南》、《員額檢察官按期晉升程序工作規范》等，推動整體工作向更高層次和水平發展。該院制定的標準涵蓋了全院各部門工作的全部流程，從如何受案到如何歸檔各環節都進行了詳細規定，辦案過程中遇到的難題和解決辦法也都一一說明，為檢察人員提供了工作指南和經驗秘籍，有效提升了工作質量和整體效能。

（二）“標準化+隊伍建設”

青島市人民檢察院連續出臺《進一步從嚴管理隊伍的十項規定》等多項制度，狠抓全市兩級院隊伍常態化監督管理。把“標準化+”貫穿于黨性教育的全過程。部署開展“敬畏法紀”經常性主題教育和“學理論、強素質、提境界”主題黨日活動，設定活動標準并進行公示。建立覆蓋全員的五級談心談話制度。制定《關于進一步規范領導干部談心談話制度的意見》，將談心談話作為開展黨性教育的標準化規定“動作”，建立起檢察長與副檢察長、副檢察長與分管部門負責人、部門負責人與普通干警、政治部與全體干警、院領導與問題傾向干警之間的“五級”常態化交流機制。通過一對一、面對面的個人談話和集體談話等形式，院領導廣泛傾聽每名干警的意見和呼聲，真誠接受干警對各項檢察工作的意見建議。

推動從嚴執行標準化，著眼于建立質量保證體系，把完善檢務質量體系標準作為推進檢察工作科學管理、高效運轉的戰略部署，先后制定出臺了《關于檢察委員會聽取檢察分析報告制度的意見》、《關于進一步規范檢察建議的意見》、《辦案酌定不起訴案件的意見》等機制，將原則性的工作部署實化為“干什么”、“怎么干”的具體舉措，切實解決了干警思想認知問題，確保干警對檢察工作質量標準做到心中有數。

推動績效考核工作標準化，以青島市黃島區人民檢察院為例，該院創建了“定、評、獎、罰”四位一體的工作績效考核辦法，初步實現了基層院績效考核的精細化、標準化。一是“定”：即確定入額院領導、協管領導、業務部門負責人最低辦案任務數量，完不成辦案任務數的考核時扣除相應分值。二是“評”：即年底分別組織院領導、員額檢察官、未入額院領導和部門負責人（警務科除外）三部分人員進行全院公開述職，由全體在編人員進行民主評議；其他人員則進行部門述職并接受本部門人員民主評議；評議按照20%的比例確定優秀等次，獲評優秀等次的人員給予8分獎勵。三是“獎”：即制定《績效考核獎勵加分標準》，對獎勵表彰、競賽評比、榮譽創建、創新亮點、信息宣傳、調研成果、市院考核、指定辦案等9個項目予以加分獎勵。四是“罰”：即制定《績效考核扣分標準》，對辦案數量測評、案件質量評查、市院考核結果、榮譽創建成果、違反紀律作風等5個項目進行考核扣分。年終匯總統計出每個人的加減分值，對應獎罰相應的績效考核獎金進行一次性發放。2017年年度績效考核中，72名干警獲得加分獎勵，17名干警因辦案質量不佳、考核成績差等原因被扣分，起到了“獎優罰劣、正向激勵、倡導實干”的效果。該院還制定了10條60字人本管理理念，提煉形成“四公、四心、四精、四民”服務理念、“四不意識、四讓意識”、“八個管理效應”，12條96字黃檢工作要求，創新推行“四必訪、四必談”人文關懷機制，設立員額檢察官“監督墻”、微笑凝聚你我干警“笑臉墻”和檢察文化電子顯示屏，修訂完善14項干警“日用之而不覺”的規范管理制度。

（三）“標準化+基礎建設”

山東省檢察機關今年全面啟動基層院、派駐檢察室標準化建設工作，認真研究制定現代新型基層院建設標準體系，廣泛開展“六型”基層院建設示范創建活動，更加重視發揮派駐檢察室的職能作用，推動基層基礎建設提檔升級。青島檢察機關著眼于聚焦智慧檢務，不斷提升“標準化+”建設的智能化信息化水平，把推進電子檢務工程作為“標準化+”落地落實的關鍵環節，研發應用了集智能輔助辦案、廉政風險防控、案件質量識別、檢察決策支持等功能于一體的檢察大數據服務平臺，探索創建“人工智能+”司法辦案、監督制約、司法為民、檢察政務等大數據應用新模式在“標準化+”的框架內，有力推動了信息化與司法辦案、政務管理的深度融合。

（四）“標準化+從嚴治檢”

推動作風紀律建設標準化。強化“八小時之內”檢務管理規范，嚴格執行高檢院、省院有關紀律規定和新禁酒令，探索建立紀律作風狀況經常性分析研判和群眾反映問題及時核查機制，出臺了嚴格管理日常考勤規定，采取個人手機綁定打卡簽到的方式，對全年無故遲到早退的干警取消年底考核優秀等次及績效考核A等次的評定資格；出臺嚴格規范事假病假管理規定，明確不同情形下請事假、病假的流程、時限及待遇扣減等事項。強化“八小時以外”檢察人員言行準則，建立以支部為基點的黨建微信學習群矩陣，出臺規定嚴禁檢察干警在微信、微博等社交媒體上發布有損檢察機關形象或捏造的不當言論，嚴禁私下傳播與檢察工作相關的虛假信息，不參加與檢察干警身份不符的活動，并規定了對違反者的紀律處分標準。強化宗旨意識，增強群眾工作本領，建立完善民意調查、互聯網群眾工作、群眾滿意度測評等制度，完善和落實領導干部調查研究、定期接待群眾來訪、直接處理信訪問題等制度，打造了融檢察服務、檢務公開、檢察宣傳、監督評議等于一體的線上線下雙向檢察服務公共平臺，將群眾評價和口碑納入對單位及干警的考核體系，樹立群眾工作新向標。

推動檢務督察標準化。將深入推進“標準化+”建設納入檢務督察范圍，定期調度、實地檢查；探索建立落實管黨治黨責任日常檢查、年度黨建述職評議等制度，抓好任務分解，加強壓力傳導；創新研發了視頻智能督察系統，將隨機抽查、突擊檢查、自動檢索等不打招呼的督察工作常態化。

推動從嚴問責標準化。黃島區人民檢察院以標準化理念抓紀律作風，將嚴實新標準細化為問責新規定。一是問責依據規范化、明確化。堅決貫徹全面從嚴治檢的新部署、新要求，常態化開展“全員化覆蓋、全視角督察、全過程留痕、全方位應用”的檢務督察，重新修訂完善10余規章制度，依據上級系列規定和禁令制定出臺《領導干部無為問責“靠邊站”實施辦法》《違反作風紀律和規章制度處理規定》。二是問責對象全員化、重點化。將黨組成員、中層干部、普通干警和合同制人員全部納入問責范圍。針對落實決策部署不到位、應急處置突發事件不力等11種“無為行為”，對部門負責人以上領導進行問責，首次問責的，對責任人誡勉談話；再次問責的，按照組織程序調整職務、交流崗位，取消當年評先評優資格。去年以來，已有12名干警受到問責處理。三是問責事項具體化、全面化。將行政管理、檢察業務全部納入問責范圍，其中行政管理包括值班考勤、車輛管理、會風會紀、事項督辦等7大類20余項，檢察業務包括辦案、接訪、保密、廉潔等4大類30余種情形。四是問責程序規范化、科學化。成立由檢察長任組長、黨組成員任副組長的問責工作領導小組，明確問責部門、問責程序、申訴辦法等，調查處理由紀檢監察部門負責，處罰情況實行即時通報和季度匯總通報制度，并在局域網上公布。

標準化既是制度化的最高形式，也是一種有效的工作方法。標準的制定在于實施。總之，檢察機關“標準化+”建設之路任重道遠，需要在總結經驗的基礎上，堅持問題導向，不斷探索創新，逐步構建起科學、規范、高效的檢察權運行機制和標準化管理機制。

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