全球治理與中國應對

摘 要 全球治理作為全球化發展的必然結果，自出現以來為國際性問題的解決做出了巨大貢獻，其重要性也越來越被世界各國所認同。但隨著世界格局的變更，全球治理陷入了理念陳舊、主體缺位、規則落后、機制失靈等困境，全球治理轉型已迫在眉睫。在此國際形勢下，中國作為全球治理的中堅力量，必然要作出自己相應的對策，給出全球治理的中國方案。中國必須在推進治理理念的革新、治理主體的多元化轉型、全球治理規制建設、全球治理機制變革上發揮積極作用。

關鍵詞 全球治理 中國方案 中國

基金項目：本文是廣西桂林電子科技大學科教協同項目研究成果。指導老師：高蘭英；課題名稱：國家社科基金西部項目《全球治理語境下知識產權與人權的關系梳理與機制融合研究》（項目號：16XF020）。

作者簡介：羅怡彤，桂林電子科技大學法學院。

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.174

隨著經濟全球化及各國之間彼此依存程度的加深，全球治理日益成為國際社會解決全球性問題的重要手段。但在金融危機之后，現行全球治理體系的弊病日益凸顯，恐怖主義、貿易爭端、氣候惡化、貧富差距增大等矛盾成為國際社會主要議題，舊的全球治理制度已無法滿足國際形勢的需要，全球治理陷入困境。我國作為全球治理的主要力量、全球第二大經濟體，應當如何應對全球治理的新形勢與新挑戰呢？本文將從全球治理的內涵、全球治理的困境及原因、中國應對全球治理新形勢的對策三個方面來論述中國特色全球治理之路。

一、 全球治理的內涵

全球治理興起于20世紀90年代，旨在聯合全世界各國人民共同解決全球性問題，制定一套世界各國共同遵守的國際規則與國際秩序。但全球治理作為一種新興的、發展中的理論，其內涵還存在諸多爭議，這成為21世紀以來國際社會最主要的議題之一。

（一） 全球治理的概念

關于全球治理的內涵，全球治理理論的創始人之一詹姆斯·羅西瑙給出了自己的定義：“治理是一種內涵更為豐富的現象。它不僅包括政府機制，還包括非正式機制和非政府的機制。隨著治理范圍的擴大，各類人員和組織可以借助這些機制滿足各自的需要并實現他們的愿望①。”中國學者俞可平指出：“全球治理指的是經過具有約束力的國際法規解決全球沖突、生態、移民、人權、走私、毒品、傳染病等問題，以維護正常的國際政治經濟秩序。②”蔡拓則認為“所謂全球治理是指國家（也包括非國家行為體）在沒有世界政府的情況下，通過談判協商，權衡各自利益，為解決各種全球性問題而建立的自我實施性質的國際規則或機制的總和③。”梳理中西方學者對全球治理的內涵的理解，本文在借鑒他人的基礎上對全球治理的概念作出這樣的界定：全球治理是為了解決全球性問題而經過多元行為體的合作協商的一種新的國際措施、規制和活動。

（二） 全球治理的特征

以下這五個方面體現出了全球治理的特點：治理主體的多樣性，權利主體的平等性，治理范圍的全球性，治理領域的廣泛性與治理方式的協商合作性。深入來講，全球治理的特征在某種程度上表現了全球治理體系的優勢：

第一，全球治理的主體具有多樣性。治理的主體不僅包括傳統的以國家為首的政府組織，也包括許多非政府組織。如國際非政府組織、跨國公司、跨國社會運動等。這些均為參與全球治理的主體，而不僅僅限于傳統行為體。如國際標準化組織制定的國際標準，包括ISO900質量管理體系認證已被70多個國家采用，促進了全球標準化任務的發展。

第二，參與全球治理的權利主體具有平等性。不論是政府組織或是非政府組織，它們在地位上是平等的，并無上下級領導的關系，作為平等的主體，權力與義務同樣是平等的。雖然目前為止在全球治理中起到主導作用的仍是國家政府，但它僅是全球治理眾多行為體之一，并沒有發號施令領導他人的特權。各行為體在不同領域都具有相同的發言權。

第三，治理的范圍具有全球性的特征。全球治理已不再局限于某一領土范圍的治理，而是突破了國家與國家之間的界限，凸現為非領土政治。這表現為非政府組織的大量出現與跨國性活動的增加。提高了全球治理的靈活度。

第四，治理領域具有廣泛性。全球治理的領域涉及國際社會的方方面面。包括全球安全與和平治理、全球經濟治理、全球金融治理、國際貨幣的全球治理、全球貿易治理、全球糧食安全治理、全球能源安全治理、全球氣候治理、國際發展援助機制、國際網絡空間治理、跨國犯罪的全球治理以及國際恐怖主義治理等。

第五，全球治理的方式具有合作協商性。在全球治理當中，參與的主體在地位上是對等的，因此全球事務應由各個行為體共同商議來解決，民主協商是公共事務管理的主要方式。“離開民主協商，全球治理只會淪為少數國家壟斷國際事務的工具④。”其次，治理的途徑要通過合作來實現，大家各施所長、各盡所能，為全球治理貢獻自己的智慧。只有合作才能使效益最大化，才能各國實現互利共贏。

作為全球化的必然結果，全球治理的意義就在于幫助國際社會通過合作的方式，共同解決全球性問題。全球治理跨越了傳統民族與國家的界限，將全世界的國家與非國家主體聯結在一起，形成一種新的協作格局，共同發現并努力找到解決全球性問題的有效對策。包括氣候變暖、種族滅絕、生態失衡、恐怖主義、人道主義干預、疾病蔓延、核問題和大規模殺傷性武器等威脅人類生存的重大問題。全球治理有助于健全和發展一整套維護全人類安全、和平、發展、福利、平等和人權的國際新秩序，建設一個公平、正義、安全、和平、自由、民主的和諧世界。

二、全球治理的困境

進入21世紀以來，貿易爭端與貧富差距加大、恐怖主義、氣候惡化等全球性治理問題不斷擴大和相互交錯，使全球治理赤字不斷擴大 。而在2008年金融危機中，現有的全球治理制度的諸多弊病得以顯現：治理理念陳舊、治理機制失靈、治理規則的落后嚴重限制了全球治理的治理進度和治理效率，全球治理陷入困境。

（一）治理理念的陳舊

目前，全球治理理念的陳舊是其最主要的問題。由于大部分的全球治理機制主要由西方發達國家制訂，因而現有全球治理理念以最大化維護西方發達國家的利益為基本尺度，具有明顯的“西方中心主義傾向”。然而，隨著金磚國家的崛起，這些新興國家也在追求自身的治理利益和治理地位，傳統的西方治理主體自然對新興治理主體采取打壓、束縛其發展的態度，新興國家難以享受其相應權利，致使其長期處于治理體系的外圍和邊緣。同時，西方國家打著“民主”、“自由”的旗號，要求其他國家“犧牲本國利益”、“讓渡國家主權”。過分削弱了國家主權和民族國家疆界，早已不適應現有國際形勢的舊的治理理念逐漸成為了某些霸權國家干涉他國內政，推行其霸權統治的一種工具。全球治理理念亟需革新。

（二）治理主體的缺位

全球治理是多元化主體的治理，不僅包括政府間組織、主權國家，還包括非國家機構、非政府組織等，但是這種主體的格局的內部存在著嚴重的不對稱性。首先，全球治理仍然是由主權國家的政府所主導的，政府間組織占據主導地位，而非政府組織參與國際事務仍受制于傳統權利主體的限制，缺乏執行力。其次，2008年金融危機之后，西方主導的國際秩序產生了結構性變化。以金磚四國為代表的新興發展中國家的崛起，在世界經濟格局中發揮著日益重要的作用。這也使得新興大國期待在國際事務中提升決策權和話語權。然而西方發達國家一直牢牢掌握著全球治理的主導權，控制者著全球治理體制的投票與決策權。“顯然不具代表性的全球治理體系使得新興經濟體、發展中國家和其他新的管理機構難以享有相應權利，并阻遏他們參與全球治理的意圖和客觀實踐⑤。”所以在某種程度上來說，這種所謂的全球治理僅僅只是“西方治理”，只是一些西方發達國家的政治統治工具而已。也就導致了全球治理主體的缺位問題。

（三）治理規則的落后

治理規則是全球治理核心內容中最為至關重要的。因為如果沒有一個國際社會成員所普遍贊同的國際制度或規則體系，那么“無法可依”的狀況將長期存在，全球治理也就無從談起。美國國際法教授夏洛特·庫認為：全球治理就是對國際事務的調整，國際法是調整國際事務和影響國際關系變革的重要因子。⑥也就是說，全球治理是依據國際法來管理全球事務的方式，國際法是全球治理的首要治理規則。

然而，在全球治理學者們看來，作為全球治理主要依據的國際法“一方面還遠遠不盡完善，另一方面也缺乏必要的權威性。或者說既不完善，又缺乏強制性。一些國際法缺乏普遍適用性。⑦”這就導致全球治理缺乏一個完善的以國際法為中心的規制體系。沒有治理規則的全球治理是難以運作的，缺乏強制性的國際法在全球治理中也無法起到應有的約束作用，同時，治理規則的更新又落后于治理主體結構的變化與治理議題的不斷擴展，國際法的不完善和規則的滯后性使得全球治理在某種程度上成為了一種空談。

（四）治理機制的失靈

2008年，國際金融危機爆發，全球治理機制暴露出諸多弊端，在氣候惡化、能源短缺、核安全、恐怖主義、武器擴散、國際難民等問題領域逐漸陷入失效甚至失靈的地步。隨著金融危機蔓延為政治和社會動蕩，經濟全球化與開放貿易政策成為某些國家的利益集團歸咎危機的損失和負面后果的“替罪羊”。社會群眾反對經濟開放和自由全球貿易的呼聲越來越高，貿易保護主義和經濟民族主義明顯抬頭⑧。不少國家轉而打起了貿易戰，紛紛將維護本國自身利益作為首要目標，反全球化、逆全球化的內顧傾向致使全球貿易呈現封閉性、排他性的發展態勢。

同時，各國在國際合作意愿上存在很大的利益矛盾，在涉及民族利益時很難達成一致，比如在應對氣候變化上，各國就針對溫室氣體排放量還價討價，日本、美國等發達國家強迫發展中國家加入減排體系，而發展中國家基于正在發展中的現實，強調有區別的承擔責任。各個國家之間為了維護自身利益的博弈致使矛盾日漸僵化，導致全球氣候治理無法有效實施，全球治理機制逐漸失靈。

通過以上的分析，我們不難看出：造成全球治理困境的深層原因是美歐等發達國家作為既得利益者，不斷對全球治理改革進行干涉和阻撓，而強國和弱國總會在利益讓渡上產生矛盾，這使得全球性問題停滯不前、難以解決。但隨著困難和危機的增大，世界各國都意識到了全球治理變革與完善的必要性，推進全球治理制度化改革已是大勢所趨，這一定是一個艱巨而漫長的過程。

三、中國參與全球治理的對策

全球治理曾經被視為發達國家提供全球公共產品、亦或是全球公共權益調配的一種模式。因此，中國曾在一段時間內以消極的態度對待全球治理。但隨著經濟的發展和改革開放的深化，中國逐漸成為世界第二大經濟體，對待全球治理的主觀態度及認可度也隨之發生了轉變，從被動消極的參與者轉變為踴躍參與的建設者，中國已成為全球治理轉型中不可缺少的重要力量。面對當前全球治理的困境，中國應依據自身發展和戰略需要從以下幾方面展開，調整我國參與全球治理的對策。

（一） 推進治理理念的更新

在全球治理中，治理理念居于統攝地位，如果治理理念得不到更新，那么治理主體缺位、治理規則落后等問題也會得不到解決，因此，推進治理理念的更新換代是我國參與全球治理所面臨的主要任務之一。面對長期以來固守的西方治理理念，我國等新興治理主體應提出更有創新性性和開放性的治理理念，以此來淡化“西方中心主義傾向”，實現治理理念的多元化。

中國自古以來就有“修身，齊家，治國，平天下”之說，在基于中華文明的基礎上，我國提出了中國的全球治理理念“和諧世界觀”。和諧世界理念倡導世界各國共同商議全球性治理問題的解決，共同創建新的全球治理體系，共享全球治理的經驗與收益，共同應對各種挑戰，促進構建“天下大同”和諧世界。在此基礎上，我國先后提出了“構建人類命運共同體”、“一帶一路”等發展理念，弘揚平等協商、相互尊重、相互合作、求同存異、互利共贏、共同發展的國際關系。這充分體現了我國“以和為貴”、“天下大同”的傳統思想。其次，我們應擴大中國特色的全球治理觀念的傳播與認同感，比如在國際會議、國際論壇等平臺積極闡述“和諧世界觀”等治理理念，同時開展以民間外交、公共外交等為基礎的外交活動，以柔性范式來傳達中國理念，增強世界各國對其的認同感，以此來推動全球治理理念的逐步更新。

（二）推動治理主體的多元化轉型

治理主體的多元化是全球治理的主要特征之一，是指政府、政府間組織與非政府間組織共同參與全球治理。針對治理主體缺位的問題，中國應作出兩方面努力：

第一，積極培育具有自身特色的全球治理非政府組織。由于中國參與全球治理的非政府組織（包括NGO、個人、公司）權力的薄弱，主體依舊是政府主導，雖然政府的權威毋庸置疑，但在多主體、多部門的全球治理制度中，非政府組織往往是政策創新的“主導者”，它們擁有過硬的專業知識、研究能力和跨國聯網平臺，影響公眾和決策者，并幫助各國政府和國際組織推進解決全球問題。⑨因此，中國必須推動治理主體的多元化轉型，積極培育具有自身特色的國際非政府組織，鼓勵各個領域的社會組織參與全球性事務，從而打破政府的單一管理。

第二，積極培植新興大國，維護新興國家在全球治理的國際事務中的話語權及決策權。面對全球治理體系長期以來受西方大國影響的局面，我國必須積極促進新興大國的發展，開拓發展中國家的發展空間，只有使新興發展中國家崛起，才有可能使西方大國的利益受到牽制，才有可能為發展中國家和落后國家在全球治理中爭取更多的話語權，從而保護落后、不發達國家的利益不受侵害。使全球力量處于一種均勢的局面，以此來推動多元化轉型。

（三）參與全球治理規制建設

在本文第二部分當中，論述了當前全球治理的主要困境即為治理規則的落后，而當前的全球治理規則主要為國際法，國際法的演進在某種程度上塑造著全球治理的當下與未來。面對當前治理規則落后的局面，中國能夠從以下三個方面作出相應的努力：

第一，切實遵守并維護國際法。要求我國在參與全球治理體系的過程當中，要重視到國際法的重要性，遵循和善用國際法作為融入世界和影響世界的一種主要方式⑩。按國際法的規則辦事，循國際法的制度行事，在國際法的框架內處理國際爭端。應當強調運用國際法基本原則來維護民族利益、國家獨立和領土完整。

第二，積極推進治理規則即國際法的建設及完善工作。中國首先要有制定規則的意識，嘗試以國際社會普遍接受的話語體系來表達國家意愿，主動發揮新興大國的表率作用，努力突破目前僵化的國際法體系，構建更符合全球利益與未來構想的新體系，比如和平共處五項原則就是建立新的國際法體系的一次初步實踐。同時，面對當前國際法并不完善的狀況，要逐漸完善國際法中不合理之處，比如積極調整并適應到全球治理的發展趨勢當中，堅持維護發展中國家和發達國家之間的利益平衡，以及加強聯合國和WTO在國際法律制度中的作用等措施 ，來推進全球治理規則的法制化、民主化，形成一套能為全人類都普遍約束的規則體系。

第三，提高國際法的強制性和權威性。造成當前國際法有效性不高問題的主要原因即為主要行為體對國際法的漠視與摒棄。在國際合作過程中，合作的開展必須依據國際法規范，并盡可能在國際法的框架內進行，也就是說，主要行為體對國際法的遵守與維護是提高治理有效性與合法性的重要途徑，同時也會提高國際法自身的正當性與有效性，才能實現真正意義上的良性循環。

（四）加快全球治理機制改革

以西方發達國家為主導的全球治理體系逐漸出現低效、赤字甚至失靈的狀況，治理體制改革勢在必行。一方面，中國應當抓住此次戰略機遇期，積極推進全球治理體系中不合理、不公平安排的改革，堅持去權責相適應的原則，讓新興發展中國家在承擔責任和義務的同時，享受到與之相統一的權益。“努力使全球治理體制更加平衡的反應大多數”另一方面，在全球治理體系中，中國應謀求更多的領導權、話語權，讓自身在全球治理中處于主動地位，建立新的國際秩序，掌握規制制定的主動權。這就需要中國從區域治理入手，促進南南合作，培育出更多的新興大國來牽制歐美等發達國家的霸權主義。通過構建新的外交合作平臺（如金磚組織、亞洲基礎設施投資銀行等），在區域治理中積極發揮主導的作用，從而階段性的實現全球治理，逐步在全球治理機制中成為占據主導位置的國家。

四、結語

全球治理是全球化的產物，隨著全球化水平的普遍提高，各國之間彼此依存日益加深，人類社會越來越形成一個你中有我、我中有你的命運共同體，面對共同的威脅與挑戰，國際社會任何國家都不能夠置身事外。這也就意味著全球治理離不開國際社會的共同參與。作為世界第二大經濟體、全球治理體系中必不可少的重要力量，中國將會秉持中國特色全球治理觀，更積極的參與全球治理，促進全球治理在無序社會向有序社會轉化過程當中的良性發展，推動全球治理的日益完善，將中國智慧注入全球治理的發展進程，成為真正引領全球治理的動力之源。

注釋：

[美]詹姆斯·羅西瑙著. 張勝軍、劉小林，等譯.沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革.江西：江西人民出版社.2001.5.

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