“楓橋經驗”在檢察環節的發展和完善

李洋 楊伯永

摘 要 當前，檢察機關深入推進涉法涉訴信訪改革，依法導入、糾錯、終結、國家司法救助、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪等各項制度在檢察機關全面推行，這表明了“楓橋經驗”在檢察環節得到了充分的發展，檢察機關受理渠道進一步暢通，審查辦理機制更加健全，辦案質量進一步提高，基層解決問題能力越來越高。雖然“楓橋經驗”在檢察機關涉法涉訴信訪改革領域取得了明顯成效，但是仍然存在著不少問題，有待于進一步完善和發展。本文詳細論述了“楓橋經驗”在檢察環節推進信訪法治化、基層矛盾化解中發揮的積極作用，以及運行過程中的實踐困難以及完善對策。

關鍵詞 “楓橋經驗” 檢察環節 涉法涉訴

作者簡介：李洋，天津市寶坻區人民檢察院控告申訴檢察部檢察官助理；楊伯永，天津市寶坻區人民檢察院控告申訴檢察部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.177

上世紀60年代，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動群眾和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。1963年，毛澤東同志曾經親筆批示 “要各地效仿，經過試點，推廣去做”。“楓橋經驗”的典型特點就是“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”，55年來“楓橋經驗”不僅為楓橋鎮、浙江省乃至全國的政法工作提供了寶貴的借鑒和參考。習近平總書記對此作出重要指示“各級黨委和政府要充分認識楓橋經驗的重要意義，發揚優良作風，適應時代要求，創新群眾工作方法，善于用法治思維和法治方法解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題，把楓橋經驗堅持好發展好，把黨和群眾路線堅持好貫徹好。”這是“楓橋經驗”在檢察環節發展完善的應有之意。“楓橋經驗”所展現的生命力蘊藏于“就地化解矛盾”之中。為了更好的完善檢察版“楓橋經驗”，就要針對運行過程中遭遇的困難，深入推進涉法涉訴信訪導入制度、完善案件辦理機制、深化律師參與化機制、完善涉法涉訴信訪依法終結和息訴化解工作機制，從而實現就地化解問題和矛盾，使矛盾不激化、不上交、不累積、不在程序中空轉。

一、深入推進涉法涉訴信訪導入制度

一是加強業務學習，提高依法受理的意識和業務水平。接待人員要認真學習三大實體法和訴訟法以及《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》，凡屬于刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法管轄的刑事、民事、行政案件，都導入相應的法律程序，由有管轄權的部門機關按照訴訟程序處理。還要學習最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于依法處理涉法涉訴信訪工作加強銜接配合的規定》，對于兩個政法單位都有管轄權的信訪事項，按照規定互通信息，有序引導依法受理。

二是嚴格執行訴訪分離工作要求。在接待環節認真做好接待來訪，制作接訪筆錄，接受有關材料等工作；在受理審查環節對接收的材料進行“四項審查”，即訴求性質審查、職能管轄審查、級別管轄審查、地域管轄審查，明確哪些應該受理哪些不應該受理。受理環節要摒棄兩種錯誤的做法：一種是領導或領導機關要求受理時就受理，另一種是纏訪鬧訪難以應付時就受理，前者反映出涉法涉訴信訪工作中依靠行政手段推動問題解決的特點，后者反映出信訪工作中的隨意性特點，這些都是不符合涉法涉訴信訪工作所提出的訴訪分離、依法律按程序受理的要求。

二、完善涉法涉訴信訪案件的辦理機制

一是建立刑事申訴案件一體化辦理機制，針對刑事申訴案件上行壓力，辦案任務倒三角分布等結構，積極建立上下一體，分工協作，一體化辦理機制，市院應加強對本地區刑事申訴員額檢察官的統一調配使用，規范全市刑事申訴檢察官輪案標準，充分調動刑事申訴檢察辦案人員的積極性和責任心，從而實現整合檢察資源，增強檢察合力，改變有的地方案多人少，有的地方無案可辦的不平衡的狀況。

二是構建“雙贏共贏”的監督理念關系，加強與公安機關協作和配合，保障立案監督工作的順利開展。在現有的法律框架下，檢察機關在充分利用通知糾正違法、檢察建議等方式加強立案監督的強制力的同時，通過提前介入引導偵查、經常性的交流座談等工作增強公安機關對檢察機關立案監督工作的配合力度。

三是在民事監督案件中，加大跟進監督力度，解決“一抗了之”、“一建了之”的問題。通過推行跟進監督制度，提高監督質量，確保監督實效，確保人民檢察院向人民法院提出抗訴、再審檢察建議或檢察建議的案件，人民法院能依法按時審結、作出正確處理結果并回復檢察機關。跟進監督中，要充分運用先予溝通協調督促、提出書面監督意見，必要時向人民法院發出《糾正違法通知書》督促辦理以及提請上級人民檢察院提出抗訴等方式，全面履行民事行政檢察監督職能，提高民事監督案件的辦理效果。

四是完善反向審視和源頭治理機制，提高監督效率。結合辦案，定期或不定期對審查批捕、審查起訴等辦案環節存在的問題進行分析，有針對性地提出規范執法改進工作的意見、建議、有對策的分析報告，從源頭上預防和減少司法不公或是司法瑕疵案件的發生，提高司法公信力。

三、深入推進律師參與化解和代理涉法涉訴信訪工作

一是在法律宣傳過程中，大力宣傳律師參與矛盾化解制度，并對政策進行充分講解，讓群眾充分了解此項新政策。同時建議全市統一印發有關律師參與化解的宣傳材料，接待過程中，通過接訪和發放有關宣傳材料的形式，讓有意愿的信訪人充分了解后主動申請。

二是擴大律師參與化解案件的程度。現階段律師參與化解只停留在為信訪人提供法律咨詢，進行答疑解惑，幫助信訪人正確理解法律規定及司法機關處理決定的基礎上。建議建立律師參與案件評析和律師參與包案化解從而提高參與程度。通過律師參與對信訪案件進行審查評析，當律師認為司法機關適用法律正確、程序合法則協助做好信訪人的釋法勸導工作；認為原案處理可能存在錯誤或瑕疵的，向檢察機關提出建議，敦促問題及時糾正。針對重大、疑難、復雜的信訪案件，結合“積案排查化解”等專項活動，有針對性地引入律師參與包案化解。

三是建立經費保障機制，建議出臺本地區律師參與和代理涉法涉訴信訪案件經費管理辦法，明確律師參與案件咨詢、化解和代理涉法涉訴案件所產生的費用，由各級政法機關在年度部門預算和辦業務經費額度內統籌安排。規范值班律師每天補助標準以及其成功化解重大疑難涉法涉訴信訪案件獎勵標準。同時，明確經費負責發放的單位、發放方式以及發放責任。

四、完善依法終結和息訴化解工作機制

一是通過公開機制促進息訴化解。一方面，完善涉法涉訴案件公開機制。深入推進刑事申訴案件公開審查，采取公開聽證、公開示證、公開論證、公開答復等方式加大公開審查力度，通過公開促進公正。積極擴大公開審查范圍，將公開審查案件的范圍由不服檢察機關處理決定的申訴案件，擴大到不服法院生效裁判刑事申訴、國家賠償、賠償監督、司法救助等案件。另一方面，完善涉法涉訴法律文書說理制度。強化文書說理，無論案件是糾正或者維持原處理決定，抗訴或者不抗訴，賠償或者是不賠償，都要針對涉法涉訴信訪人的訴求和理由，從事實認定、證據采信、法律適用等方面釋法說理，從而有助于其全面正確的理解并認同處理結果，促進息訴息訪。

二是完善橫向縱向依法終結合力。1.加強信訪信息化建設。在縱向實現上下級檢察機關之間信訪信息流、信訪處理流、辦案流程管理流深入融合，達到涉法涉訴案件辦理結果信息共享，從而有利于基層人民檢察院申報終結。2.在控申部門內部，統一調配司法救助資源 ，在對刑事被害人救助的基礎上，加大對涉法涉訴信訪人的關注，在司法救助工作啟動、審查、決定等環節綜合考量，通過救助工作落實好善后工作，促進依法終結。3.完善檢察機關與公安法院以及政府信訪部門的銜接互動，通過定期召開聯席會議，研究解決息訴息訪等實踐難題，消除信息壁壘，促進矛盾化解，從而有利于人民檢察院對于根據化解工作的需要，建議法院、公安機關等原辦案單位依法終結訴訟監督類涉法涉訴信訪案件。

注釋：

在市級及以上檢察機關，控申部門分為控告科和申訴科。司法救助工作往往由申訴科負責，而涉法涉訴信訪的受理、分流、答復等工作由控告科負責。