檢察機關捕訴合一模式及運行機制研究

摘 要 改革開放后，在檢察機關的職能調整過程中，審查逮捕權與公訴權的關系呈現出捕訴合一到捕訴分立再到捕訴合一的脈絡。一直以來，在司法實踐和法學理論界存在著捕訴合一肯定說與捕訴合一否定說兩種觀點。本文認為，捕訴合一模式是檢察機關在長期的司法實踐中做出的應然選擇，在當前的歷史條件下捕訴合一是符合我國司法現實的需求的。在司法改革深入推進的背景下，我們不應該一味地肯定或者否定捕訴合一模式，而應當在充分發揮捕訴合一模式優勢的前提下采取針對性措施來解決或者避免捕訴合一模式存在的弊端。

關鍵詞 檢察機關 捕訴合一 運行機制

作者簡介：張建峰，河南省洛寧縣人民檢察院政研室主任。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.168

隨著我國司法改革進程不斷推向深入，檢察機關職能也相應地發生調整與變動。檢察機關審查逮捕權與公訴權的行使以及二者之間的關系在司法實務界與學術界一直爭議不斷，我國不同歷史時期對檢察機關捕訴權力的制度安排也幾度變革。

一、捕訴關系的發展脈絡考察

在檢察機關的職能調整過程中，審查逮捕權與公訴權的關系呈現出捕訴合一到捕訴分立再到捕訴合一的脈絡。改革開放之后，我國檢察機關得以復建，一直到上世紀九十年代后期，檢察機關審查逮捕權與公訴權都處于合一行使階段。改革開放后的二十多年時間，我國檢察機關設立刑事檢察部，統一行使審查逮捕與公訴權，盡管一些地方人民檢察院形式上設立了審查逮捕與審查起訴部門，但彼時最高檢的機構設置中審查逮捕與審查起訴權仍然是由同一個內設機構來行使。在這種捕訴合一的模式下，實踐中逐漸暴露出檢察機關權力過度集中，權力缺乏監督等問題。在此背景下，從上世紀九十年代后期開始，檢察機關逐步推行捕訴分立的模式。在1996年最高檢在全國檢察機關第二刑事檢察工作會議上提出批捕、起訴分設為兩個機構后，審查逮捕部門和審查起訴部門成為檢察機關內部獨立的兩大職能部門。司法實踐中，捕訴分立模式的弊端也逐漸凸顯出來，例如造成司法資源浪費，審前羈押率過高等。2015年以來，恰值司法改革的契機，檢察機關捕訴關系模式的調整又進入受到司法實務以及學術界人士的關注。此后，中央統籌在海南、吉林等地開展捕訴合一試點工作，將審查逮捕權與公訴權再次整合到刑事檢察部。經過三年來的試點，檢察機關捕訴合一模式的推廣確實取得了諸多成效。

二、捕訴合一的理論爭鳴

不論是捕訴分立還是捕訴合一，都是檢察機關內部職權配置和安排問題，在現實司法運行過程中都有其獨特優勢，同樣也難免有其弊端。在當前捕訴合一試點工作如火如荼開展與司法改革逐步深入之背景下，學界以及實務界對捕訴合一的爭鳴愈發激烈。總體而言，存在捕訴合一肯定說與捕訴合一否定說。

（一）捕訴合一肯定說

持此觀點的學者認為，捕訴合一在當前的司法現實環境下利大于弊，我國檢察機關應當回歸捕訴合一模式。持此觀點的學者據以立論的理由在于：

1. 捕訴合一有助于節約相對有限的司法資源

當前我國正處于社會轉型期，各類案件呈爆炸式增長，案多人少成為當前基層檢察機關存在的普遍問題。再捕訴分立模式下，在公安機關提請人民檢察院批捕之后，首先需要偵查監督部門閱卷、訊問犯罪嫌疑人，在熟悉案情對案件有準確把握之后再移交給起訴部門，然后再由該部門工作人員對案件重新閱卷、熟悉案情。可見，由公安機關提請批捕之后，一個案件要在檢察機關捕、訴兩個部門重復審批，這對本就稀缺的司法資源造成嚴重的浪費。捕訴合一模式則避免了案件在檢察機關不同部門重復審批的弊端，能夠最大限度地降低司法資源的浪費。

2.捕訴合一能夠促進偵查、逮捕、訴訟一體化

案件進入偵查階段，提請批捕的辦案部門關注的是案件是否達到批捕的法定標準。檢察機關偵查監督與公訴部門在對重大疑難案件取證引導后將注意力放在能否批捕上，能夠批捕就可以起訴。現實當中，檢察機關批準逮捕的審查期間相對有限，往往是先批捕后續再由偵查部門補充偵查。甚至造成司法實踐中犯罪嫌疑人被批捕就意味著檢察機關的有罪起訴或者人民法院的有罪判決的錯誤認識。自偵查部門案件批捕后，偵查部門往往對補充偵查過程應當及時加以取證的證據掉以輕心，導致取證不及時，退回補充偵查的效果并不明顯。可見，在捕訴分立的模式下，引導取證形同虛設，偵查、逮捕與訴訟各階段銜接斷層。實行捕訴合一模式后，偵查監督工作更加有力，偵查機關在取證方面更加有積極性，這對于促進偵查、逮捕、訴訟一體化具有顯著促進作用。

3.捕訴合一有助于刑事訴訟程序的流暢

捕訴合一能夠有效解決當前司法實踐中普遍存在的捕后不訴的問題。捕后不訴問題的產生主要有兩個方面的原因：首先，逮捕審查與提起公訴證據標準不同。逮捕的證據標準是有基本犯罪事實和基本證據確實就可批捕，提起公訴的證據標準則應當達到事實清楚，證據確實充分，可見提起公訴的證據標準要遠高于批準逮捕。由于證據標準的不一致，導致許多達到逮捕標準卻未達到提起公訴標準的案件當事人在被逮捕后檢察機關不予公訴。其次，社會輿論以及政治因素的影響。對于一些社會影響較大、社會輿論反響激烈的案件，往往辦案部門迫于上級領導或者輿論的壓力，為防止矛盾激化或者平復社會輿論壓力而以捕代偵。捕訴合一模式之下，檢察機關偵查監督與公訴部門職能整合，有利于證據標準的統一，從而促進刑事訴訟程序的流程。

（二）捕訴合一否定說

與捕訴合一肯定說相反，捕訴合一否定說則認為捕訴合一模式存在諸多弊端，我國檢察機關不應采取捕訴合一模式。“捕訴合一”機制存在一定弊端。

1.捕訴合一削弱了逮捕程序的獨立價值

批準逮捕與公訴是檢察機關的重要權力，本質上是兩種不同的司法行為，強調捕訴合一則會模糊捕與訴這二者之間的界限，甚至會削弱逮捕程序的獨立價值。之所以將審查逮捕的權力分配給檢察機關，其目的就在于避免逮捕權的濫用，將提起公訴權與審查逮捕權隔離開來，在這個意義上來說，捕訴分立能夠維護和實現逮捕程序的獨立價值。如果實行捕訴合一模式，則公訴方同時承擔審查逮捕的權力，勢必會在一定程度上否定了逮捕程序的獨立價值。這在西方法治先進國家的司法實踐中也可以得到證明，因此捕訴合一是不利于維護逮捕程序的獨立價值的。

2.捕訴合一會導致逮捕權的濫用

在當前司法改革不斷深入推進的背景下，以審判為中心的訴訟體制全面推開，因此控訴職能在檢察機關內部將更加受到重視。檢察機關將更加突出以訴訟為中心的傾向，這樣就可能會帶來批準逮捕權讓步于審查起訴權，使得逮捕權的行使發生濫用的趨向。 首先，檢察機關為了避免捕后不訴情況的發生，可能會將逮捕的法定證據標準予以提高，進而導致該逮捕的當事人沒有逮捕。其次，檢察機關為了實現打擊犯罪的目的，從便于追訴的角度出發濫用逮捕權，甚至以捕代訴。不論哪種情況，都是對法治理念的背反，不符合刑法打擊犯罪、保障人權的立法目的。

3.捕訴合一會造成檢察機關內部監督缺失

當前體制下，檢察機關審查逮捕和公訴權分別由偵查監督部門和公訴部門行使，如此安排的目的在于讓檢察機關內部形成監督和制約，從而保證司法權的正當行使，避免權利濫用，保障犯罪嫌疑人的合法權益。捕訴合一模式下，審查逮捕和提起公訴這兩個重要職能被整合在一個部門下，兩種不同性質的司法權集中在一個部門必然造成檢察機關內部監督缺失。

三、檢察機關捕訴合一運行機制完善建議

通過上述分析可以發現，不論捕訴合一還是捕訴分立，都有其自身優勢與弊端。筆者認為，捕訴合一模式是檢察機關在長期的司法實踐中做出的應然選擇，在當前的歷史條件下捕訴合一是符合我國司法現實的需求的。在司法改革深入推進的背景下，我們不應該一味地肯定或者否定捕訴合一模式，而應當在充分發揮捕訴合一模式優勢的前提下采取針對性措施來解決或者避免捕訴合一模式存在的弊端。

（一）完善內部制約機制

毋庸置疑，捕訴合一模式下，由于審查逮捕權與公訴權歸集到一個部門行使，確實存在逮捕權濫用，權利缺乏監督的風險。檢察機關應當采取措施完善內部制約機制，使得捕訴合一模式既能有效運行又能夠形成內部監督。其一，落實檢察長、檢察委員會的監督職責。檢察長定期對有關案件的辦理情況進行檢查監督，在確有必要的情況下還可以對特定案件進行復核。其二，上級人民檢察院可以通過受理復核和直接辦理案件對下級人民檢察院院辦理的案件進行監督。通過采取有效措施，在檢察機關內部形成有效制約，使得在捕訴合一模式下檢察機關捕訴職能的高效運轉。

（二）強化外部監督

要使得捕訴合一模式真正發揮效用，除了檢察機關內部形成有效監督和制約，還應當通過各種途徑來強化外部監督。首先，落實人民監督員制度。各級人民檢察院在辦理案件過程中要安排人民監督員進行全程監督，通過新聞媒體、社會輿論等對人民檢察院捕訴權力行使形成有效的外部監督。其次，完善聽取辯護律師意見制度。各地區在推行捕訴合一工作機制的時候，律師的監督作用是不言自明的。在捕訴合一模式下，聽取辯護律師意見制度具有更加重要的現實意義。

（三）嚴格限制適用逮捕措施

人民檢察院推行捕訴合一模式后，審查逮捕與審查起訴將會由同一部門同一檢察人員來完成，檢察官職權的擴大確實容易導致權力濫用，進而侵犯當事人的合法權利。因此，檢察機關在辦理具體案件時應當嚴格限制適用逮捕措施。首先，務必堅持審慎性原則。一旦決定批準逮捕，那么就意味著當事人將面臨長時間的人身自由受限，刑事追責程序也將繼續推進，因此檢察機關必須謹慎審查。其次，在決定逮捕之前應當充分聽取辯護律師的意見，盡量與辯護律師進行充分的溝通交流，聽取他們對于采取逮捕措施的意見。

（四）完善主任檢察官辦案責任制

捕訴合一模式下，辦案檢察官承擔審查逮捕與審查起訴的雙重職能，因而權力較大，要對可能濫用的權利加以限制，一方面在于完善內外部監督機制，而另一方面就在于對辦案人員科以相應的責任。有責任，才有動力。在檢察官辦案責任制的約束下，檢察官勢必會更加審慎地行使法定職權，更加積極有為地履行職責。在落實主任檢察官辦案責任制過程中，我們既要立足本土司法實踐，又要適當地借鑒法治先進國家和地區的先進做法和經驗。

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