高等教育政策執行中的有限響應與反思
——以A省地方高校章程建設為例

凌 健，毛 笛

（浙江工業大學現代大學制度研究中心，浙江杭州310023）

面向新時代，“黨和國家事業發展對高等教育的需要，對科學知識和優秀人才的需要，比以往任何時候都更為迫切”[1]。高等教育迎來了前所未有的機遇和考驗。一方面，高等教育逐步融入國家經濟社會發展的中心，成為支撐國家戰略實現的重要組成部分；另一方面，“有限政府”理念與落實“放管服”演化為高等教育發展的基本語境，高等教育政策的制定與實施將不斷平衡和優化政校關系。在此過程中，一個重要的問題突顯而出：高等教育政策落地在高校執行層面是否是有效的？顯然，這是一個急需辨識和反思的重要問題。

一、文獻回顧

政策的執行是指執行主體為達成政策目標、落實政策內容所進行的一系列行為與活動，是政策文本向現實期待轉化的過程。在政策科學誕生之初，人們普遍認為，只要制定出科學合理的政策文本，政策目標就能輕而易舉地實現。因此，學者們的研究重點都在政策制定上，提出了諸如理性決策、有限理性決策等理論模型。但實踐結果卻并非如此。即便政策文本非常理想，其執行結果與政策目標間也可能存在偏差。執行者對政策的響應有限，使許多政策研究者感到非常困惑。隨著時間進入20世紀70年代，許多學者開始將研究重點從政策的制定轉移到政策的執行上，在歐美國家的政策科學領域掀起了一場關于政策執行的研究熱潮。從1973年加州大學的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達夫斯基（A.Wildavsky）出版《執行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》以來，有關政策執行的研究已歷經三代。每一代都試圖在克服上一代研究的缺陷基礎上，推陳出新，形成更為完備的政策執行模型。第一代研究以普雷斯曼和韋達夫斯基為代表，偏重于自上而下地研究具體的政策執行個案，強調政策的執行與政策目標的實現是一種非直線性的關系。這一時期的研究雖然具有十分重要的開拓意義，但卻將視野局限在個案的研究上，難以從中抽離出普遍性的理論框架。第二代研究嘗試建立政策執行的理論分析框架與模型，并一改第一代研究中自上而下的研究路徑，強調自下而上的政策執行路徑，關注基層政策執行者與上層政策制定者之間的互動與合作。其代表人物有愛德華茲（George C.EdwardsⅢ）、薩巴蒂爾（Paul Sabatier）與利普斯基（Michael Lipsky）等。第三代研究則更進一步，主張綜合運用定量與定性的研究方式，構建動態的、多維的、復雜的政策執行模型。從總體上看，歐美國家有關政策執行的研究種類多樣，理論繁復，尚未達成廣泛的一致。但是他們的研究極大地拓展了政策科學的研究范圍，將長期被人們忽視的政策執行納入了政策科學的研究領域。[2]

我國有關政策執行偏差的研究要稍晚于西方國家，從20世紀90年代中后期開始，一批學者開始注意到政策執行在政策科學中的重要性，并逐步深入地對政策執行展開研究。經過一段時間的理論積淀，我國的相關研究逐漸顯現出了一些共識性的話語體系與分析框架，“政策變通”無疑是其中最受關注的概念與觀點。所謂的政策變通，是指在政策的執行中，政策執行者未經原政策制定者的同意與準許，擅自變更原政策內容并加以推行的一種政策行為。[3]值得注意的是，政策變通并不一定是消極的，它可能是靈活性在政策執行過程中的體現，其原則與目標仍與原政策保持一致。從這個角度講，政策變通甚至是積極的、合理的。因此，對政策變通的理解不能一概而論，而要具體問題具體分析。學者們根據不同的情況，對政策變通有著不同的概括：有學者根據政策精神與執行情況將政策變通分為“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”三種類型[4]，顯然只有第一種類型是積極合理的；也有學者從原政策與執行結果的差異出發，將政策變通分為“自定義型政策變通”“調整性政策變通”“選擇性政策變通”“歪曲性政策變通”[3]；還有學者根據變通的操作形式將政策變通分為“重新定義政策概念邊界”“調整制度安排的組合結構”“利用制度約束的空白點”“打政策的‘擦邊球’”等類型[2]。以上的劃分從變通的角度對政策執行中存在的問題進行了描繪，但仍不能完全解釋政策實施中遇到的種種現象。因此，學者們又試圖從其他維度解釋政策執行中所遇到的偏差。不少學者以“中梗阻”的概念來形容公共政策由于遭受阻力而導致執行過程全部停滯或部分中斷的現象，并認為政策執行主體是這一阻力的重要來源[5]。也有學者提出以“政策空傳”的概念來解釋政策經過一系列的實施（逐級下傳、再決策和執行）后，政策目標達成度仍然較低的狀態[6]。

無論是“政策變通”“中梗阻”，還是“政策空傳”等概念，都是學者們立足于我國政策執行的實際問題，在深入剖析其背后機理與邏輯的基礎上，對現有事實的概括與凝練。這些理論模型從不同角度詮釋了我國政策執行中所存在的偏差，對我國政策科學的發展與政策實踐的完善都具有重要意義。但這些模型所關注的執行主體多偏重于政府機構，更多地考慮上下級政府間（如中央政府與地方政府）的決策與執行，因而難以窮盡公共政策執行中的現象與問題。特別是當政策執行主體指向高等學校這類既接受政府主管又具有一定主體性的機構時，已有的概念通常不能適宜地描繪現實的偏差。遺憾的是，雖然有關教育政策執行偏差的研究已卷帙浩繁，例如有學者將教育政策偏差分為結構性政策失真、區域性政策失真和組織性政策失真三種形式[7]，也有學者將其分為教育政策的偏離、教育政策的表面化、教育政策的擴大化、教育執行的缺損、教育政策被替換這五種類型[8]，但卻少有文獻專門論述高等教育政策執行中的偏差。與中小學不同，高校與政府之間的關系更為微妙。高校既需要政府提供的支持與保障，又想要擺脫隨之而來的干預與管理，因此與政府間一直處于若即若離的狀態。如若簡單套用教育政策執行中的模型與框架，去分析高等教育政策的執行，難免會產生問題。雖然也有學者已經認識到高校與政府間的這種微妙關系，因此采用“政策變形”[9]的概念來描繪高等教育政策執行中的偏差，但卻不免失之粗糙。為了更精確地刻畫高等教育政策的執行偏差，有必要提出“有限響應”的概念。所謂的有限響應，是指政策執行者疏于對政策精神的理解與思考，雖然象征性、選擇性地執行了政策，但態度消極被動，響應內容空洞模糊、流于形式，更像是為了應付上級檢查而走走過場。這在我國高等教育政策的執行中比較常見，上級各類主管部門的政策下發到高校后往往“雷聲大雨點小”，政策執行的形式主義色彩濃厚。

二、有限響應：地方高校章程建設政策執行中的特征

（一）A省地方高校章程建設的政策源流

2011年7月，教育部第21次部長辦公會議審議通過教育部第31號令——《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），分五章三十三條對高等學校章程的起草、審議、修訂以及核準、備案等內容做出了規定，拉開了我國高等學校章程建設的序幕。2012年11月，為貫徹落實黨的十八大精神，全面落實依法治國的要求，教育部印發了《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出要“加強章程建設，健全學校依法辦學自主管理的制度體系”，并要求在2015年“全面形成一校一章程的格局”。截至2014年5月，仍有高校尚未報送章程核準稿，為此，教育部辦公廳又下發了《關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（以下簡稱《通知》），再次督促教育部和省級教育行政部門在2015年12月31日前完成所有高校章程的核準工作。《通知》從落實工作責任、完善核準程序、健全執行機制三個方面出發，進一步規范了高等學校章程的建設與核準工作。根據這些文件的精神，A省教育廳于2013年4月發布了《關于貫徹實施〈高等學校章程制定暫行辦法〉的指導意見》（以下簡稱《意見》），就A省高校如何進行章程建設做出了部署與規劃。《意見》要求A省高校充分認識章程建設的重大意義，準確把握章程的主要內容，并結合A省實際情況，圍繞章程建設的方法、組織和領導提出了八點指導性意見。2015年8月，為實現《綱要》提出的“到2015年底一校一章程”的目標，A省教育廳又印發了《公辦高校章程建設計劃》（以下簡稱《計劃》），安排于2015年11月前分五個批次核準66所公辦高校的章程，其中地方本科院校28所，專科院校38所。從教育部的《辦法》到A省教育廳的《意見》和《計劃》，自上而下地構成了A省地方高校章程建設的政策體系。

從政策內容來看，由教育部到A省教育廳的這些政策文件一脈相承、一以貫之。在表述上，都深刻認識到了章程的重要地位與作用，將章程視作高等學校依法治校的基本準則與重要依據；在邏輯上，都將章程建設視為現代大學制度建設的切入點與著力點，強調通過章程建設推動我國教育治理體系與治理能力的現代化。就政策要求而言，這些文件從章程的制定程序與實施機制等方面對高校做出了規定，主要包括五項內容：在制定組織上，高校要成立專門的起草組織，組織成員必須囊括學校黨政領導、學術組織負責人、教師代表、學生代表、學校舉辦者或主管部門代表等利益相關群體成員；在制定過程中，需要高校各利益相關方的廣泛參與和共同協商，征集與聽取他們的意見與要求；在章程核準后，高校應“在學校主頁設置專門欄目、突出位置公布章程并配發解讀文章、相關規定”，并對章程進行全方位、多角度的宣講；在章程實施中，要完善配套制度，以章程為統領全面清理校內規章制度，及時修訂和廢止與章程不一致的校內文件；在章程執行中，高校要指定專門機構負責監督章程的執行情況，受理利益相關方對學校違章管理行為、辦學活動的舉報和投訴。具體政策內容如表1所示。可以看到，從《辦法》到《意見》的一系列政策，對章程的制定程序與實施機制有著明確而又具體的規定。高校作為政策的具體執行者，能否理解政策精神、響應政策要求，將成為這一輪章程建設的核心與關鍵。

（二）有限響應：地方高校章程建設執行中的特征

為考察地方高校對章程建設政策的響應情況，本文選取《計劃》中的66所高校為樣本，以“章程”為關鍵詞對各高校官網中的新聞進行了檢索與梳理。調查發現，截至2017年4月，66所高校均已完成章程的核準工作。其中，有18所本科高校和35所專科高校章程得到A省教育廳審議核準的時間要晚于《計劃》要求。不僅如此，高校對章程建設政策的響應程度不高，呈現出“有限響應”的態勢，具體表現在四個方面。

表1 A省高校章程建設政策內容表

1.籌備上欠完備——相關制定程序缺失

章程作為高等學校依法治校的重要依據，是學校行為的基本準則。《中庸》有言，“凡事預則立，不預則廢。”要創制一份完備、明確、具有可操作性的章程，其起草前的籌備程序尤為重要，不容倉促。章程制定者必須對學校的辦學類型、辦學層次、辦學特色、辦學理念、文化傳統、發展定位了然于心，并能充分認識政府、社會、教職工、學生、校友等利益相關群體與學校之間的關系，理解他們對學校辦學的期許與要求。正是基于這一認識，《辦法》以整整一章七條的篇幅，詳盡規定了高校制定章程前所應進行的籌備工作。如表1所示，高校需要建立專門的章程制定組織，在廣泛征集相關群體意見的前提下，草制章程，并提交教代會審議。但從高校的新聞報道看，高校在籌備程序上欠完備。如表2所示，僅有2所本科高校與1所專科高校召開了章程制定工作會議，成立了章程制定小組；1所本科高校與5所專科高校進行了公開的意見征集。其他高校的此類活動并不見諸新聞報道，這或表明了高校并不重視這些程序，或表明了高校缺失這些必要程序。無論何種情形，都折射出高校的籌備工作尚不到位。

2.態度上欠主動——缺少主動的宣傳推廣

大學章程是大學組織的自治法，它的實施離不開大學共同體成員自發、自愿的恪守與遵循。換言之，大學各利益相關主體是否具備“依章治校”的思想與內生動力，是章程能否有效執行的關鍵。正因為如此，在《辦法》《綱要》與《通知》中均強調要深入學習與宣傳章程，在高校內部培育學習章程、尊重章程的新氛圍，形成“依章治校”的新局面。但從調查結果看，高校對此的態度十分被動，缺少對章程強有力的宣傳與普及。如表3所示，在章程的公示上，仍有6所地方本科高校和7所專科高校未在官網中公示章程；在章程的宣傳推廣中，僅能檢索到15所本科高校的章程相關活動的新聞，平均新聞數為6.93條/所；10所專科高校有與章程相關活動的新聞，平均新聞數為2.90條/所。與振聾發聵的口號聲相比，這些活動數就顯得頗為寂寥了。不僅如此，在這些高校中，僅有5所本科院校組織了學校章程的宣講與學習活動，平均次數為1.60次；3所專科院校組織學習了學校章程，平均次數僅為1.00次。可見，地方高校尚未形成有關章程的普及機制，對章程的宣傳、推廣與學習也只是蜻蜓點水，遠遠不足。

表2 高校執行制定程序情況表

表3 章程普及推廣情況表

3.行為上有選擇——校內制度、組織的整合度有限

以章程為統領，全面清理校內規章制度，整合校內組織，是從《辦法》到《意見》的共同要求。高校要以章程為憲，通過存、廢、改、立、釋等工作，全面梳理舊有的規章制度，提升章程與制度的整合度。然而，在瀏覽了各高校信息公開網中有關的規章制度后發現，有許多規章細則的發布時間仍要早于章程核準時間，表明這些文件尚未根據章程更新整合。從新聞活動中也可以看出，僅1所專科高校召開了內控制度建設工作專題會，探討內部制度與章程的整合問題，除此以外并未看到其他高校有此類努力。可見高校僅僅選擇性地更新了規章，章程與制度的整合度遠遠不足。另一方面，在章程得到教育廳核準后，高校應該根據章程內容審核修訂校內組織的章程，實現章程與校內組織的有效銜接。根據各高校的章程規定，這些校內組織主要包括五類：第一類是以黨委為核心的領導組織；第二類是以校長為核心的行政組織；第三類是包括學術評議會、學位評定委員會等在內的學術治理組織；第四類是教代會、學生會等群團組織；第五類是后勤保障組織。除此以外，高校還需設立諸如理事會（董事會）、校友會、教育發展基金會等用以加強社會聯系的校內組織。通過檢索各高校審核、修訂各類校內組織章程的情況，發現僅有少數高校審核修訂了校內組織章程，平均審核通過的章程數也較少。例如，不少高校的章程中均要求設立理事會（亦稱董事會）對學校重大事項進行決策咨詢，但僅有一所高校根據章程規定審議通過了相應的董事會章程。另外，本次調查還發現，地方高校更偏重于選擇社會聯系類組織的建設。共7所本科高校審議修訂了各級、各地校友會章程，平均審議通過7.29項；4所本科高校審議修訂了基金會章程，平均審議通過1.25項。具體數據如表4所示。

表4 高校審核、修訂校內組織章程情況表

4.結果上有偏差——缺乏專門的章程監督機構

教育部在《辦法》第三十條中明確規定：“高等學校應當指定專門機構監督章程的執行情況，依據章程審查學校內部規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴。”《通知》也再次強調高校要指定相對獨立的專門機構負責章程的監督。然而，僅有2所本科高校與1所專科高校在章程中明確提出要指定專門機構監督章程的執行情況，1所專科高校指定黨委為章程的監督機構，其余高校均未指定專門機構負責章程的監督。有20所本科高校與29所專科高校僅僅要求教職工代表大會履行“監督學校章程、規章制度和決策的落實”之職能；甚至還有6所本科高校與7所專科高校，在其章程內并無有關監督章程執行的規定，這完全背離了《辦法》的要求。具體數據如表5所示。不僅如此，雖然有3所高校在章程中均明確指出要建立專門的章程監督機構，但在它們的機構設置中也并未發現有相應的監督機構。可見A省的地方高校并沒有嚴格按照政策要求實施章程，在執行結果上呈現出較大的偏差。

表5 章程監督機構設置情況表

三、反思與建議

公共政策的執行為何會出現“政策變通”“中梗阻”“政策空傳”等現象，需要從政策制定者、執行者與監控者的三方關系著手予以探討，利益分析是學者們經常用來分析這三方面關系的工具與框架。政策執行被視為“相關政策主體之間基于利益得失考慮進行的一種利益博弈過程”[10]，制定者、執行者與監控者在利益偏好上的差異是政策執行偏離預期軌道的重要原因。在通盤考慮成本與收益的得失后，“政策變通”等行為成為政策執行者的理性選擇。在高等教育領域，高校之所以選擇以“有限響應”的方式回應高等教育政策，也可以從利益博弈中找到答案。在政策制定者、政策執行者與政策監督者的利益博弈中，執行者意識到有限響應所帶來的收益要遠遠高于風險，因此象征性、選擇性地執行政策，以獲得自身利益的最大化。

就政策制定者而言，如果政策制定者無法準確判斷與政策執行者之間的關系，缺乏對各相關群體利益的通盤考量，其所制定的利益分配方案（即政策）對各方的利益界定不清晰，對人力、財力、物力的調配不對稱，那么在政策執行過程中就難免會出現沖突與對抗。從A省章程建設政策執行的實踐來看，公辦高校由地方政府舉辦，但高校章程僅由教育行政部門核準，僅代表教育行政部門的意志，對利益的劃分面臨著權威性不高的困境。許多高校都認為“章程難以規定學校與舉辦者的關系，能夠規定的事項有限，實際所起作用不大”[11]，因此不愿意積極響應章程建設政策。

另一方面，高等教育政策具有層次性與模糊性。從中央到地方，政策制定者層級越高，所制定的政策往往越宏觀，“政策的指導性就越強而其操作性則越弱，政策的目標、措施及對象就越模糊”[12]。即便是同一層次的高等教育政策，往往也需要出臺一系列的實施細則，使政策目標、對象與措施更具體化、更可操作。在層次性與模糊性的影響下，高校不會在初始政策一出臺之時即執行政策，而會選擇先有限響應政策要求，繼而等待后續一系列實施細則的形成與出臺。如若后續政策缺乏明晰的操作方案設計，或是操作方案脫離實際、難以有效實施，那么高校難免會采取觀望態度，只響應那些力所能及的政策要求。

就政策執行者而言，之所以選擇有限響應，歸根結底還是出于對自身利益的追求與保護。新政策的利益分配方案不合理，致使政策執行者的利益獲得感薄弱。執行者在權衡自身既得利益與執行政策所帶來的利益變化后，會選擇對自身最有利的方式來執行政策，忽視、歪曲、篡改不利于自身的政策內容，在行為上表現敷衍。伴隨著此輪章程建設浪潮的是權利、責任與利益的再次分配，在利益格局的重新界定中，滯后的自主權下放進度與章程修訂需要之間的矛盾，成為高校選擇“有限響應”的根本原因。章程規定的各項自主權的落實有賴于政府的簡政放權，高校無法通過章程建設獲得所需的自主權，也就缺乏執行章程建設政策的動力與能力。

就政策監控者而言，政策的有效執行離不開監控者的有效監管。政策監控者必須保持一定的獨立性與權威性，并具備較高的專業素質，能夠及時準確地獲取信息。監控工作必須貫穿政策執行的始終，監控者需要跟蹤審查政策執行現況，對執行的效益、效率、效果予以實時的評估與反饋。在章程建設中，為確保大學章程得到有效實施，有必要設立定位正確、職責明確的章程實施監督機構[13]，但現實中卻少有地方高校指定了這類專門機構負責章程的監督與審查。正是政策監控者的缺位，給了高校以可乘之機，“無章運行”的慣性得以繼續留存，成為高校實現“依章治校”的重大阻礙。

要落實章程建設政策，消弭“有限響應”現象，首先需要將“章程的制定從部門意愿上升為國家意志，固化為法律文本”[14]，高校、政府、社會等利益相關群體的權力邊界由此得以固化，成為各方權力運行的依據。各級各類高校主管部門必須建立與高校之間的平等協商機制，構建基于合意的、明晰政府與高校權責關系的章程[15]。只有這樣，章程的實施才能得到保障，高校才有動力去執行章程建設政策。其次，要進一步轉變政府職能，落實高校辦學自主權。《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式規定了高校享有自主招生、自主設置學科專業、自主制定教學計劃等多項自主權，但這些權利只是行政權轄內的一種不完全自主權。各主管部門應進一步簡政放權，通過個別讓渡、授權或者認可等方式，盡快落實《高等教育法》中規定的各項辦學自主權。隨著自主權與章程文本的不斷匹配，高校也將彰顯更多的動力與活力去推動章程的執行與實施。最后，針對政策監督者缺位的現象，一方面，高校應指定專門機構負責章程的監督與審查；另一方面，應盡快構建外部監督者角色。考慮到高校巡視問責“要求明確，需要高校及時回應，能夠客觀發現并指出高校內部治理中的實際問題”[16]，可以將章程執行情況納入高校巡視問責的專項內容，建立巡視結果公開、通報、反饋及問責機制，以此督促高校執行與落實章程。