關于司法改革背景下基層檢察院控申部門困境的思考

摘 要 控告申訴部門是檢察機關的“窗口”部門，也是履行法律監(jiān)督職能的重要組成部分，司法改革的背景下，基層檢察機關控申部門面臨一些問題和困難，值得我們深入思考。本文從基層檢察機關控申部門實際出發(fā)，分析目前基層控申部門改革發(fā)展面臨的問題。

關鍵詞 司法 改革 控告 申訴 困境

作者簡介：李兆欣，天津市東麗區(qū)人民檢察院控告申訴檢察部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.084

2018年是檢察機關恢復重建40周年，在恢復重建的這40年里其內(nèi)設部門及相關職能經(jīng)歷了多次變革，期間作為檢察機關“元老”部門之一的控申部門從1978年的信訪廳到1984年高檢院明確控告申訴檢察工作是人民檢察院的一項重要任務，是履行法律監(jiān)督職能的組成部分，再到1987年信訪廳正式更名為控告申訴廳，機構更名帶來的不僅是稱謂的變化更是職能和工作重點的變化，1989年1月10日最高人民檢察院舉報中心成立掛牌成立，至此“大控申”的格局構建完畢，檢察機關的控申部門成為了集舉報貪污賄賂犯罪、控告違法、受理申訴及國家賠償為一體的綜合性法律監(jiān)督部門。

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入，檢察機關查處貪污賄賂犯罪的職能被調整至各級監(jiān)察委員會，隨之帶來的不僅是各級反貪職能及人員的轉隸，還有對于控申部門的深遠影響。長期以來，各級控申部門尤其是基層控申部門舉報類職能包括舉報的接待、受理及答復，舉報初核以及反貪部門的不立案審查等工作占到總工作量的三分之二以上，以筆者所在單位為例，轉隸之前的五年間受理信訪案件中舉報類信訪占到了百分之八十以上，重信重訪中舉報類信訪甚至達到了百分之九十以上，可見轉隸前舉報類職能對于基層檢察機關控申工作的重要性。而在司法改革的大背景下，尤其后轉隸時代中控申部門如何盡快完成角色轉換，積極履行法律監(jiān)督職能成為擺在我們面前的難題。

一、職責定位不明晰，監(jiān)督職能不突出

在檢察機關內(nèi)部尤其是基層檢察機關中常有將控申部門等同于信訪部門的思想，認為控申工作就是信訪接待，甚至控申干警中持這種思想的也不在少數(shù)。首先，很多基層檢察院控申部門承擔了更多信訪維穩(wěn)的職能。基層檢察院要按要求定時向政法委、信訪辦、維穩(wěn)辦等各部門報送各種數(shù)據(jù)、材料，種類繁多，數(shù)據(jù)龐雜。其次，控申干警一人多職，全而不精，分身乏力。如果說公訴、偵監(jiān)等業(yè)務部門是“專”和“精”的話，控申部門就是“雜”，這個“雜”不僅體現(xiàn)在除了辦案以外，控申干警還要肩負日常接待、信訪數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析等工作，還有控申辦案本身就很繁雜，包括刑事申訴、國家賠償、司法救助、控告違法等案件，每種案件都有自己的程序和要求，同時辦理這些案件本身又涉及其他眾多實體法及程序法的規(guī)定，需要更多的知識儲備。最后，定位不明晰導致基層檢察機關對控申部門的要求出現(xiàn)偏差。目前來講，大多數(shù)基層檢察院對于控申部門的首要要求就是做好信訪維穩(wěn)工作，不要出現(xiàn)信訪隱患即可，而對提高控申部門干警的辦案能力，提升案件質量則要求較少，這也導致很多干警來到控申部門工作時只知道有接待，不知道有辦案。

二、信訪數(shù)量下降明顯，接待人力浪費嚴重

正如上文所述，由于之前舉報類信訪所占比例過大，導致反貪部門轉隸之后，基層控申部門的信訪數(shù)量下滑明顯。筆者所在的單位在反貪部門轉隸前，每年的信訪總量維持在200件/次左右，反貪部門轉隸后的一個月內(nèi)信訪總量下降到個位數(shù)，有時甚至一周沒有來訪人員，來訪人員也大多集中在詢問案件情況的“咨詢”類信訪。與這種局面相對應的是，無論來訪人員多少與否，控申部門每天必須有兩名干警負責值班接待，無法辦理其他事項，這給本就人手緊張的控申部門帶來了更大的壓力。

三、監(jiān)督案件少，辦案能力不強

作為法律監(jiān)督部門，辦案應該是控告申訴部門的核心工作，但作為基層控申部門，一直以來都受困于案件數(shù)量少，干警辦案能力不強。作為事后監(jiān)督程序，申訴類案件的數(shù)量本來就無法與法律程序之中的公訴、批捕等案件相提并論，再加之此類案件的當事人在申請檢察機關法律監(jiān)督之前絕大多數(shù)已經(jīng)履行了上訴、再審等程序，這就意味著一旦上級法院作出了終審裁決，基層檢察機關就無法對其進行監(jiān)督，所以真正屬于基層控申部門管轄的案件少只有少，筆者所在單位2017年受理的刑事申訴類案件僅有5件，其中還包括一件市院交辦案件，但即使這樣這個數(shù)字已經(jīng)比近五年來的平均案件數(shù)量翻了一番。長期的案件數(shù)量不足也導致干警辦案能力得不到提高，很多基層干警一年也辦不了一件案件，連辦案的基本流程和程序要求都不熟悉，剛在一個案件中積累的經(jīng)驗馬上就在長期的閑置中淡忘，形成了案件少、辦案能力低、案件質量不高的惡性循環(huán)。

四、與其他部門相比發(fā)展不平衡

誠如張軍檢察長在今年七月的大檢察官研討班上的講話說的那樣，在檢察工作多年來的發(fā)展進程中，存在著多種“不平衡”現(xiàn)象。對于控申工作來講，就存在這種不平衡，從機構設置、人員配備、辦案能力及監(jiān)督效果等方面都明顯弱于其他部門。很多基層檢察院中，控申部門被視作養(yǎng)老部門，領導將年富力強的精干辦案力量放在控申部門的意愿不高，人員配備不僅不如公訴、偵監(jiān)等一線部門，也比不上監(jiān)所、民行等科室，這就造成了基層控申部門一名科長、一名年輕內(nèi)勤搭配幾名臨近退休的老同志的“1+1+N”的獨特人員結構。很多老同志由于年齡、學歷、心態(tài)等原因，再加上對于控申工作的認識不到位，已經(jīng)不能完全滿足控申工作的需要，也無法提高整體的辦案能力和水平。

五、協(xié)同機制不健全，無法形成合力

很多基層檢察院有一個誤區(qū)，就是信訪接待是控申部門一家的事，與自己無關。其實，控申部門作為檢察機關對外的窗口部門是需要各部門的大力支持和配合的，只有全院上下一盤棋，才能共同搞好控申工作。目前各部門間缺乏協(xié)同主要體現(xiàn)在兩個方面：一是接待當事人及案件受理、答復方面缺乏協(xié)同配合。接待中，基層控申部門常常遇到這種情況，受理的案件轉相關科室辦理完畢后由控申部門統(tǒng)一答復當事人并送達相關法律文書，但大部分當事人尤其是申辯沒有得到支持的當事人都要多問一個為什么，希望對相關決定作出解釋，但由于控申接待人員不是具體案件的承辦人，對案件情況不甚了解所以無法向當事人解釋相關內(nèi)容。為了達到案結事了的目的，防止矛盾進一步激化，又有必要對其疑問進行解答，這就需要案件的具體承辦人與控申接待人員共同接待答復或者將案件相關辦理情況告知控申接待人員。但目前實踐中由于缺乏相關規(guī)范及協(xié)同機制，導致控申部門在遇到類似問題時只能抱著試試看的態(tài)度聯(lián)系各承辦部門，能否得到承辦部門的支持往往要看兩部門負責人之間的關系如何；二是控申自辦案件無法得到其他科室的有力支持，主要體現(xiàn)在兩個方面：對于刑事申訴類案件，有時需要向有關部門及承辦人了解情況，調取相關資料，這就需要兄弟部門及承辦人的大力支持；對于司法救助案件，由于當事人對該項制度了解較少，主動申請司法救助的被害人更是少之又少，為了讓更多符合條件的被害人得到司法救助，使這項制度真正落到實處，就需要案管、公訴等部門主動向控申部門提供信息，使控申部門能夠主動出擊，精準幫扶。

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