基層檢察院檢委會(huì)工作的主要困境與發(fā)展路徑

摘 要 目前，基層檢察院檢委會(huì)工作主要存在組織人員機(jī)構(gòu)不合理、上會(huì)議題范圍不明確、議題提請(qǐng)程序不規(guī)范、會(huì)議程序規(guī)定不完善、決策咨詢機(jī)制不健全等不足。為提高檢委會(huì)決策的民主化、規(guī)范化、科學(xué)化水平，本文提出進(jìn)一步完善組織人員機(jī)構(gòu)、明確會(huì)議題范圍、規(guī)范提請(qǐng)程序、完善會(huì)議程序、建立專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 基層 檢察院 檢察委員會(huì) 存在不足

作者簡(jiǎn)介：張萬(wàn)青，天津市薊州區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.080

全國(guó)80%的檢察院在基層，80%的案件在基層檢察院。當(dāng)前司法責(zé)任制改革背景下，在突出員額檢察官辦案主體地位的同時(shí)，基層檢察院（以下簡(jiǎn)稱“基層院”）如何充分發(fā)揮檢察委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“檢委會(huì)”）的業(yè)務(wù)決策、宏觀管理和內(nèi)部監(jiān)督的職能作用，已成為刻不容緩的重大課題，值得深入研究思考。

一、基層院檢委會(huì)工作存在的主要問(wèn)題

（一）組織機(jī)構(gòu)人員不合理

現(xiàn)行的《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》規(guī)定：檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備檢察官資格。基層院檢委會(huì)委員一般為七人至十五人，且人數(shù)應(yīng)當(dāng)為單數(shù)。隨著司法體制改革的深入，按照檢委會(huì)委員十五人計(jì)算，政法編制較少的基層院，也可能出現(xiàn)絕大多數(shù)員額檢察官都是檢委會(huì)委員的現(xiàn)象；司法改革中有的檢委會(huì)委員因沒(méi)有入額，不具備辦案資格；有的因監(jiān)察體制改革轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委，可能出現(xiàn)委員空缺、雙數(shù)現(xiàn)象。另外，由于案多人少，部門設(shè)置不健全，絕大多數(shù)基層院沒(méi)有設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，最多的是隸屬于研究室，并由研究室人員兼職負(fù)責(zé)檢委會(huì)工作。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)后，基層院的研究室（檢委辦）與案管辦合并，檢委辦人員在做好檢委會(huì)日常工作的基礎(chǔ)上，還要負(fù)責(zé)理論調(diào)研、請(qǐng)示案件辦理、綜合文秘、檢察官協(xié)會(huì)、檢察年鑒以及案件管理等工作。與此同時(shí)，因員額制檢察官數(shù)量限制，基層院大多只配備研究室（或檢委辦）一個(gè)員額，制約了檢委辦人員的個(gè)人發(fā)展空間，檢委辦大量的優(yōu)秀人才被調(diào)整到一線辦案部門，出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。

（二）上會(huì)議題范圍不明確

《人民檢察院組織法》規(guī)定檢委會(huì)討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題，但是法律對(duì)“重大案件”和“重大問(wèn)題”沒(méi)有明確的規(guī)定。《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》雖然列舉了檢委會(huì)審議議題的范圍，但具體案件是否屬于議題范圍，需要各院自己把握。尤其在司法責(zé)任制改革背景下，強(qiáng)調(diào)員額檢察官的辦案主體地位，案件“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”。目前，實(shí)踐中上會(huì)案件出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一是部分承辦人為了規(guī)避辦案風(fēng)險(xiǎn)，將一些拿不準(zhǔn)的案件，本應(yīng)該自己決定卻提交檢委會(huì)研究討論，導(dǎo)致上會(huì)案件數(shù)量明顯增多；二是《檢察官辦案權(quán)力清單（試行）》中規(guī)定了員額檢察官以外的職權(quán)，可以由檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）或檢委員會(huì)決定（行使），沒(méi)有單列檢委會(huì)的權(quán)限。承辦人在考慮多種因素的情況下，可能將一些應(yīng)該上會(huì)的案件沒(méi)有提交檢委會(huì)研究討論，導(dǎo)致上會(huì)案件數(shù)量明顯減少。

（三）議題提請(qǐng)程序不規(guī)范

司法責(zé)任制改革后，上會(huì)案件的提請(qǐng)主體是員額檢察官、檢察長(zhǎng)。員額檢察官按照規(guī)定程序提請(qǐng)，檢察長(zhǎng)依職權(quán)可以決定將案件提交檢委會(huì)討論決定。同時(shí)，分管副檢察長(zhǎng)認(rèn)為需要的，也可以要求員額檢察官將案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定，但員額檢察官與分管副檢察長(zhǎng)意見(jiàn)不一致時(shí)，如何處理沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)員額檢察官欲將案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論，分管副檢察長(zhǎng)不同意上會(huì)；或員額檢察官不想上會(huì)，分管副檢察長(zhǎng)要求將案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論的情況。另外，雖然規(guī)定了議題提請(qǐng)程序，但臨時(shí)上會(huì)問(wèn)題比較突出，業(yè)務(wù)部門往往在案件達(dá)到訴訟時(shí)限時(shí)，才提請(qǐng)檢委會(huì)審議，或者聽說(shuō)要召開檢委會(huì)而臨時(shí)增加議題。

（四）會(huì)議程序規(guī)定不完善

檢委會(huì)討論的案件一般為重大案件或有重大社會(huì)影響、重大意見(jiàn)分歧，承辦人、承辦部門可能多次討論仍不敢決定。而委員只是通過(guò)聽匯報(bào)、看材料，對(duì)有疑問(wèn)的地方提問(wèn)、討論，并在較短時(shí)間內(nèi)即要發(fā)表意見(jiàn)，形成最終處理決定。而在表決過(guò)程中，當(dāng)前面多數(shù)委員意見(jiàn)一致時(shí)，后發(fā)言的人很有可能“從眾”表態(tài)。如果檢委會(huì)討論的案件與承辦部門意見(jiàn)不一致，而承辦部門負(fù)責(zé)人又是檢委會(huì)委員，因考慮內(nèi)部考核、外部影響等多種因素，作為承辦部門負(fù)責(zé)人的檢委會(huì)委員很難公正客觀地表態(tài)。還有入額后的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)專職委員和作為部門負(fù)責(zé)人的檢委會(huì)委員都要獨(dú)立承辦案件，他們?nèi)绻嵴?qǐng)檢委會(huì)審議案件，既是案件承辦人、匯報(bào)人，又是檢委會(huì)委員、具有表決權(quán)。這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，顯然不妥，需要在程序上明確規(guī)定、予以解決。

（五）決策咨詢機(jī)制不健全

檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，對(duì)所研究的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)事先充分準(zhǔn)備，而當(dāng)前基層院檢委會(huì)大多缺乏決策智囊環(huán)節(jié)。對(duì)擬上會(huì)的案件沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)論證把關(guān)，案件的具體情況只有承辦人、部門負(fù)責(zé)人和分管副檢察長(zhǎng)掌握。委員對(duì)案件的了解往往源于承辦人的匯報(bào)，缺乏對(duì)案件事實(shí)和相關(guān)證據(jù)的直接研判，缺乏對(duì)提請(qǐng)研究事項(xiàng)的內(nèi)容、目標(biāo)要求的了解和評(píng)估。實(shí)踐中，基層院的委員不可能個(gè)個(gè)是全才，對(duì)刑事檢察、民行檢察、職務(wù)犯罪、刑事執(zhí)行、申訴賠償?shù)裙ぷ鳂訕泳ǎ瑢?duì)醫(yī)學(xué)、金融、審計(jì)、工程建設(shè)、電子計(jì)算機(jī)等專業(yè)領(lǐng)域全部知曉。如果沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)提供輔助決策咨詢，很容易導(dǎo)致承辦人對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的壟斷，委員容易受到承辦人意見(jiàn)的引導(dǎo)，難以做出獨(dú)立準(zhǔn)確公正的判斷。

二、基層院檢委會(huì)工作的發(fā)展路徑

（一）進(jìn)一步完善檢委會(huì)組織人員機(jī)構(gòu)

按照現(xiàn)有基層院檢委會(huì)委員一般為七人至十五人的規(guī)定，政法編制為50人的基層院，員額檢察官最多19名，但設(shè)置15名委員顯然有點(diǎn)多。因此，要修改《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》，規(guī)定檢委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)具備員額檢察官資格，檢委會(huì)委員人數(shù)按照政法編制比例確定，且應(yīng)當(dāng)為單數(shù)。比如編制50人以下的基層院，可以設(shè)置委員9人；編制50-100人的11人；編制100-150人的13人；編制150人以上的15人。由于檢委會(huì)是以開會(huì)討論的方式作出決定的，會(huì)議僅僅是核心部分，還有會(huì)議準(zhǔn)備、會(huì)議記錄、編發(fā)紀(jì)要、決議督辦等工作，都要由檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。基層院檢委會(huì)討論的案件多、事項(xiàng)多，召開次數(shù)也相對(duì)較多，為保證檢委會(huì)的決策質(zhì)量和效率，建議設(shè)立專門的檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)，定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制，并增加員額檢察官的配備。同時(shí)，加強(qiáng)檢委辦專職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其法律素養(yǎng)和專業(yè)能力，切實(shí)承擔(dān)起議題審核，提出法律意見(jiàn)、督辦落實(shí)等職責(zé)，促進(jìn)檢委會(huì)規(guī)范化建設(shè)水平的提升。

（二）進(jìn)一步明確檢委會(huì)議題范圍

明確檢委會(huì)審議案件和事項(xiàng)范圍，不同級(jí)別檢察院的檢委會(huì)審議議題的范圍應(yīng)有所區(qū)別。基層院的議事范圍可以限定為擬提交本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告、專項(xiàng)工作報(bào)告，本地區(qū)有關(guān)檢察業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件，貫徹執(zhí)行上級(jí)人民檢察院的重大專項(xiàng)工作和重大業(yè)務(wù)工作部署等。議案范圍應(yīng)主要集中在重大、疑難、復(fù)雜案件。重大、疑難、復(fù)雜案件，可以綜合考慮以下因素確定：一是涉案數(shù)額或標(biāo)的額；二是案件類型；三是涉案人員情況，屬人大代表、政協(xié)委員、縣處級(jí)以上人員、涉案人數(shù)眾多等；四是案件社會(huì)影響力，屬社會(huì)關(guān)注或者存在不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)涉檢涉訴信訪等；五是案件來(lái)源，屬監(jiān)察委移送、上級(jí)檢察院交辦、人大代表、政協(xié)委員反映或關(guān)注、公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議等；六是有重大意見(jiàn)分歧（如罪與非罪、此罪與彼罪難以區(qū)分）的疑難案件；七是新類型案件、法律沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定不明的案件。同時(shí)，在《檢察官辦案權(quán)力清單（試行）》中分為員額檢察官、檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）、檢委會(huì)三個(gè)層級(jí)，單獨(dú)明確規(guī)定檢委會(huì)的權(quán)限，嚴(yán)格審查把關(guān)，準(zhǔn)確界定議題范圍，便于實(shí)踐操作。

（三）進(jìn)一步規(guī)范檢委會(huì)提請(qǐng)程序

員額檢察官對(duì)承辦案件提交檢察委員會(huì)審議的，應(yīng)經(jīng)部門檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，且分管副檢察長(zhǎng)同意后，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。另外，分管副檢察長(zhǎng)認(rèn)為需要的，可以要求檢察官將案件提請(qǐng)檢委會(huì)討論決定。但員額檢察官與分管副檢察長(zhǎng)意見(jiàn)不一致時(shí)，應(yīng)以員額檢察官的意見(jiàn)為主。隨著統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的逐步完善，建議明確規(guī)定議題提請(qǐng)時(shí)限，以給檢委辦和委員們留出充足的時(shí)間。其中公訴案件提請(qǐng)檢委會(huì)審議的，至少在訴訟時(shí)效屆滿七日前提出，審查逮捕案件至少在訴訟時(shí)效屆滿二日前提出。提請(qǐng)審議事項(xiàng)的，一般應(yīng)當(dāng)在議題材料完成后即提出；有時(shí)效規(guī)定事項(xiàng)的，一般應(yīng)當(dāng)在時(shí)效屆滿十日前提出。

（四）進(jìn)一步嚴(yán)密檢委會(huì)會(huì)議程序

一是委員發(fā)言順序問(wèn)題。目前，根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第18條的規(guī)定，檢委會(huì)委員的發(fā)言順序，除專職委員外，其他委員是按照行政職務(wù)從低到高依次發(fā)言。司法責(zé)任制改革后，淡化了檢察官的行政職務(wù)，檢委會(huì)委員又都是員額制檢察官，委員的發(fā)言順序應(yīng)按檢察官等級(jí)從低到高，主持人最后發(fā)表意見(jiàn)。二是委員直接辦案問(wèn)題。司法責(zé)任制改革后，檢委會(huì)委員可能會(huì)是提交檢委會(huì)討論案件的具體承辦人。在這種情況下，承辦案件的委員如果能夠行使表決權(quán)，可能會(huì)使檢委會(huì)審議變得形式化。特別是承辦案件人員為檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)時(shí)，會(huì)容易出現(xiàn)“會(huì)前事已決，會(huì)上走過(guò)場(chǎng)”的情況。目前，最好的解決辦法是規(guī)定作為承辦人的檢委會(huì)委員不再享有表決權(quán)。

（五）進(jìn)一步健全檢委會(huì)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)

一是在內(nèi)部，基層院可以建立專業(yè)研究小組，通過(guò)整合內(nèi)部檢察人才資源，最大限度地輔助檢委會(huì)提高決策水平和議事議案質(zhì)量。專業(yè)研究小組可分為刑事檢察、民行檢察、刑事執(zhí)行和檢察決策等，按照業(yè)務(wù)分類研究論證相關(guān)領(lǐng)域的案件和事項(xiàng)，并按少數(shù)服從多數(shù)的原則，形成提交檢委會(huì)參考的論證意見(jiàn)。二是在外部，基層院可以建立專家咨詢委員會(huì)，從法學(xué)、醫(yī)學(xué)、金融、審計(jì)、工程建設(shè)、電子計(jì)算機(jī)等專業(yè)領(lǐng)域，邀請(qǐng)專家學(xué)者作為專家咨詢委員。檢委辦通過(guò)與專家咨詢委員的溝通聯(lián)系，組織專家咨詢委員對(duì)疑難案件進(jìn)行論證、聽證，邀請(qǐng)專家參與課題攻關(guān)、疑難案例研討，發(fā)揮“外腦”功能，提高檢委會(huì)決策的民主性和科學(xué)性。

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