鹽城市政府向社會組織購買公共服務(wù)的實踐與思考

摘 要 西方發(fā)達(dá)國家多采取向社會組織購買服務(wù)的方式為社會提供公共服務(wù)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的加速發(fā)展，政府管理體制的不斷革新，政府向社會組織購買公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)前時代發(fā)展的重要選擇。為更好地滿足人民對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求，筆者調(diào)研了當(dāng)前鹽城市政府向社會組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題，并提出了針對性的完善對策和建議。

關(guān)鍵詞 社會組織 政府 購買 公共服務(wù) 公共產(chǎn)品

作者簡介：卞海霞，中共鹽城市委黨校，副教授，研究方向：公共管理。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.067

政府向社會組織購買公共服務(wù)源于西方，現(xiàn)已成為當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家提供公共服務(wù)的主要方式。關(guān)于其含義有廣義和狹義之分。從狹義的角度來看，政府向社會組織購買公共服務(wù)是指“政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費用”。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的加速發(fā)展，原先的由政府直接提供公共產(chǎn)品的服務(wù)模式不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫龐雜、運行成本居高不下，而且服務(wù)效果也難如人意，不能很好滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的向往和需要。為了有效降低政府運行成本，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，鹽城市政府在該方面進(jìn)行了相關(guān)探索。筆者對鹽城市政府向社會組織購買服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行了廣泛調(diào)研，并提出了針對性的完善對策和建議。

一、主要現(xiàn)狀

近年來，鹽城市委和市政府高度重視社會組織的健康和有序發(fā)展工作，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，使得社會組織如雨后春筍般地大量涌現(xiàn)。截止2017年2月，鹽城全市登記社會組織8858個，其中社團(tuán)4459個，民非4393個，基金會6個，信用等級評估數(shù)達(dá)3307個。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的深化，政府將原有職能中的公共服務(wù)和社會事務(wù)部分剝離出來，并逐步建立向社會組織購買公共服務(wù)的機(jī)制。2014年以來，鹽城市相繼出臺了《關(guān)于推進(jìn)市級政府購買公共服務(wù)工作的意見》、《政府購買公共服務(wù)實施細(xì)則》、《鹽城市人民政府關(guān)于印發(fā)促進(jìn)社會組織改革發(fā)展實施意見（試行）》等一系列文件，對政府向社會組織購買公共服務(wù)的購買范圍、購買形式、定價方法和工作程序進(jìn)行了初步規(guī)定。同時，初步建立起一套涵蓋事前、事中和事后全過程的公共服務(wù)購買監(jiān)督機(jī)制，形成了內(nèi)部監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的綜合監(jiān)督體系。

鹽城市政府向社會組織購買公共服務(wù)的總體情況呈穩(wěn)步發(fā)展趨勢。據(jù)初步統(tǒng)計，2014年，鹽城市本級行政事業(yè)單位共向50多家社會組織購買了60多項公共服務(wù)，涉及資金1.1億元，內(nèi)容和范圍涉及大病醫(yī)療保險、代理服務(wù)、物業(yè)管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi)作業(yè)、司法服務(wù)、青少年支持陪伴、社區(qū)公益等公共領(lǐng)域。2016年，全市購買公共服務(wù)支出首次超過10億元。

二、存在問題

經(jīng)過四年多的實踐探索，鹽城市政府向社會組織購買服務(wù)既激發(fā)了社會組織的活力、促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變、延伸了政府服務(wù)的觸角，讓人民群眾享受到了更多更好的服務(wù)。但是不可否認(rèn)，其在實踐中仍然存在著一些亟待解決的問題。

（一）購買政策缺乏整體性和針對性

政府向社會組織購買公共服務(wù)屬于一項新生事物，尚處于實踐探索階段，政府對購買內(nèi)容、購買數(shù)量、購買質(zhì)量、資金來源等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范仍較粗疏，且缺乏總體規(guī)劃。到目前為止，政府仍未制定《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》，并且向社會組織購買公共服務(wù)的內(nèi)容也沒有實現(xiàn)穩(wěn)定化和常態(tài)化。盡管在諸多部門購買與機(jī)構(gòu)職能相關(guān)服務(wù)的實踐基礎(chǔ)上，鹽城市制定了《鹽城市市級政府購買公共服務(wù)集中采購指導(dǎo)目錄》。不過該目錄僅規(guī)定了通過政府專門采購渠道進(jìn)行采購的公共服務(wù)項目范圍，而對其它未列入目錄的公共服務(wù)項目則由各機(jī)關(guān)單位向財政部門申請，獲批后才能自行采購。鹽城市向社會組織購買公共服務(wù)制定的政策因而缺乏整體性，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的碎片化特點。另外，鹽城雖然在全省率先制定市級《政府購買公共服務(wù)實施細(xì)則》，但細(xì)則在設(shè)計上缺乏差別化，針對性也不強(qiáng)。如購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目，城市與農(nóng)村之間沒有實行差別化的設(shè)計，因此，相較于集中居住的城市社區(qū)居民，居住分散的農(nóng)村社區(qū)居民則需花費更多的交通成本和時間成本，致使有些社會組織在承接農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)項目時，需要承擔(dān)更多的額外成本。

（二）購買程序缺乏規(guī)范性和透明性

政府向社會組織購買公共服務(wù)或多或少都存在“程序不規(guī)范”的情形。由于相關(guān)法律制度的缺失或不完善，鹽城市政府向社會組織購買公共服務(wù)的程序規(guī)范化程度不高，公開透明度較低。目前，政府購買公共服務(wù)的最主要方式是項目申請制，但由于受到人情社會的影響和制約，基于熟人關(guān)系的非制度化程序和“內(nèi)部化”合作仍然存在。不可否認(rèn)，項目申請制在運行過程中，由于申請流程、項目標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、程序監(jiān)督、服務(wù)評估等方面仍不夠公開和透明，也引發(fā)了一些偏差和違規(guī)行為。

（三）監(jiān)管體系缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性

在實踐過程中，有關(guān)職能部門在對購買公共服務(wù)的監(jiān)管方面，普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評價體系和強(qiáng)有力的監(jiān)督體系，出現(xiàn)“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的現(xiàn)象。加之，公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)比較分散、社會組織有時與監(jiān)管部門又存在復(fù)雜的利益關(guān)系、公共服務(wù)的成效難以精準(zhǔn)度量，這些都不免會給公共服務(wù)購買中的績效考核、監(jiān)管等帶來困難和挑戰(zhàn)，最終難以保證考核評估的客觀、公平和公正。

（四）社會組織缺乏競爭性和專業(yè)性

近年來，鹽城市社會組織的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)出較快的增長，社會組織的領(lǐng)域也不斷拓展，為社會治理創(chuàng)新發(fā)揮了不容小視的作用。但是在當(dāng)前這些社會組織中，社區(qū)群眾團(tuán)體占了絕大多數(shù)，而諸如兒童青少年服務(wù)、為老養(yǎng)老和公益慈善類等直接為老百姓提供公共服務(wù)的社會組織比重較低，僅占10%左右。同時值得我們注意的是，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要相比，相當(dāng)一部分社會組織自身仍存在著服務(wù)水平低、運營水平弱、專業(yè)人才缺乏、競爭意識落后和社會認(rèn)可度不高等諸多問題。社會組織在承接政府公共服務(wù)的過程中面臨的一個最重要問題就是組織自身能力不足和綜合實力不強(qiáng)難以有效匹配政府日益增長的公共服務(wù)社會化的需求。

三、主要對策

針對鹽城市政府在購買社會公共服務(wù)過程中存在的上述問題，筆者認(rèn)為可從以下方面進(jìn)行完善：

（一）完善購買制度體系

一是界定需要購買公共服務(wù)的領(lǐng)域，明晰公共服務(wù)購買的權(quán)責(zé)范圍。二是逐步加大政府資金投入，健全公共服務(wù)購買激勵機(jī)制，建立社會建設(shè)專項資金與財政收入（支出）同步增長機(jī)制。三是完善財稅措施，將社會組織承接公益項目納入減稅或免稅之列。四是搭建統(tǒng)一的公共服務(wù)購買平臺，對公共服務(wù)購買事項進(jìn)行規(guī)范化管理。五是適時制定《政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄》、《政府向社會組織購買服務(wù)目錄》、編制《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》，使公共服務(wù)項目設(shè)置更加符合職能轉(zhuǎn)變要求和社會公眾需求。六是加強(qiáng)公共服務(wù)購買制度、信息數(shù)據(jù)庫等軟件設(shè)施的建設(shè)，使購買資金和服務(wù)項目產(chǎn)生最佳效益。

（二）規(guī)范購買實施流程

一是根據(jù)社會需求制訂總體規(guī)劃，明確公共服務(wù)的購買項目、質(zhì)量和數(shù)量，制定購買公共服務(wù)的預(yù)算。二是公開招標(biāo)并訂立合同，將購買內(nèi)容、購買數(shù)量、購買期限、資金撥付、考評機(jī)制、各方責(zé)任、責(zé)任處理以及等在合同中予以明確，確保購買服務(wù)程序制度化、實施規(guī)范化。三是在項目實施期間，政府應(yīng)加強(qiáng)對項目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、資金監(jiān)管。四是在項目實施結(jié)束之后，政府應(yīng)邀請業(yè)務(wù)、財務(wù)、法律等領(lǐng)域的專家或?qū)I(yè)評估機(jī)構(gòu)對政府購買項目的實施情況和實施效果進(jìn)行評估，綜合最終考評結(jié)果來確定項目報結(jié)與否。

（三）深入拓展購買領(lǐng)域

鹽城市政府向社會組織購買的公共服務(wù)項目重點主要放在教育、就業(yè)、衛(wèi)生、文化體育、社會工作等領(lǐng)域。而對于社會組織在參與社會治理中開展的流動人口管理、社會綜合治理、消防安全、公共安全等方面的服務(wù)項目，則稍顯滯后。因此，在厘清公共服務(wù)購買范圍的基礎(chǔ)上，遵循合法合規(guī)、需求導(dǎo)向、循序漸進(jìn)、服務(wù)均等的原則，注重合法性、普惠性和差異性，逐步加大購買公共服務(wù)的力度。凡是并非必須由政府提供的公共服務(wù)，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會組織來辦理，以釋放社會組織能量、提高政府服務(wù)質(zhì)效和降低服務(wù)成本。

（四）健全購買監(jiān)督機(jī)制

一是健全外部監(jiān)督機(jī)制，引入第三方監(jiān)督主體，充分發(fā)揮專家、媒體、社會公眾和服務(wù)對象的多方位監(jiān)督作用。二是完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，財政、監(jiān)察和審計等部門要加強(qiáng)資金的預(yù)算和使用監(jiān)管，民政、工商及行業(yè)主管部門則要把社會組織承接政府服務(wù)的行為納入年檢、質(zhì)量評估等考核體系。三是健全社會組織自律機(jī)制，社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)誠信建設(shè)、依法規(guī)范運營。四是完善信息公開制度，政府應(yīng)充分滿足社會公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)，可以通過媒體資源、搭建網(wǎng)絡(luò)平臺、舉辦信息發(fā)布會等諸多方式，向公眾公開公共服務(wù)購買的整個流程。當(dāng)然，社會組織作為承接主體也應(yīng)及時向公眾公開公共服務(wù)情況、資金使用情況等信息。

（五）大力培育社會組織

一是培育樞紐型社會組織，充分發(fā)揮其“政治上的橋梁紐帶、業(yè)務(wù)上的發(fā)展龍頭、日常服務(wù)管理上的平臺窗口作用”，推進(jìn)社會組織又好又快發(fā)展。二是完善社會組織孵化中心職能，加快孵化培育群眾需求多、發(fā)展?jié)摿Υ蟮纳鐓^(qū)社會組織和公益服務(wù)類社會組織。社會組織孵化出殼后，政府可以通過向其購買服務(wù)的方式予以發(fā)展扶持。三是完善社會組織內(nèi)部管理制度，積極引導(dǎo)社會組織規(guī)范資金管理、公開相關(guān)信息、參與等級評估，提升運行水平，進(jìn)而增強(qiáng)其生存能力和競爭能力。四是完善社會組織的扶持政策， 政府可以通過注冊優(yōu)先、項目資助、稅收優(yōu)惠、以獎代補(bǔ)等方式培育發(fā)展社會組織，引導(dǎo)其積極參與社會服務(wù)。

四、結(jié)語

政府向社會組織購買公共服務(wù)，是順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，它在實踐運行中存在的諸多問題，只有通過不斷地加以改進(jìn)和完善，才能在新形勢下煥發(fā)出勃勃生機(jī)和健康活力。

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