地方政府事權的法理基礎與憲法結構探究

摘 要 從理論聯系實踐角度來說，我國實施的普遍性單一制理論主要運用的是與地方事權相關的三段論，理論方面存在體系性斷層的問題，實踐方面存在一定的滯后性，《憲法》相關條款明確了地方主動性原則，尤其是第三章針對地方事權提供了相關保障，與標準固有權說具有一定的契合性。從類型上來說，憲法內的地方政府事權主要由地方自主事權、中央委托事權組成，基于兩類事權的了解與甄別進行政府事權推進更為行之有效，同時應制定與自主事權相適應的地方自主法律制度，進一步促進地方事業發展，努力為地方人民提供優質生活，圍繞國務院實現委托的標準化。隨著社會的進步改革，央地事權劃分實踐除了要充分關注地方政府事權的法理基礎與憲法結構，還要基于了解轉變劃分模式，即以法理型劃分模式為主。

關鍵詞 地方政府事權 法理基礎 憲法結構

作者簡介：趙寧，中共貴陽市委黨校教師，研究方向：法學理論教育。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.061

政府事權劃分對國家治理系統與治理能力發展有著重要影響，換言之，是國家治理系統與治理能力規范化與時代化的主要內涵，結合實際進行政府事權合理劃分至關重要。《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調政府事權標準化、法律化推進，各級政府完善的重要性，在這一背景下，國務院更加注重央地事權劃分改革，同時提高了該項工作的政治高度，使之成為十大憲法事例之一，具有極其重要的現實意義。由于憲法是政府事權標準化與法律化的起點與最高形態，需要從憲法角度了解政府事權劃分準則與方案，辨別憲法標準和現階段的央地事權劃分改革的張力關系。因此探究地方政府事權的法理基礎與憲法結構就顯得尤為重要。

一、 單一制國家的地方事權法理分析

首先就傳統憲法基本理論來說，我國實施的普遍性單一制理論主要運用的是與地方事權相關的三段論，即大前提、小前提與結論，大前提指的是單一制國家地方事權是中央授予；小前提指的是我國是單一制國家；結論是我國地方事權一般為中央授予。該認識涉及兩方面載體：各時期背景下的憲法學教材，如具有廣泛作用的憲法教材認為單一制特征主要體現于相關單位掌握的權利均為中央授予，且授予形式多以法律形式為主，落實到中國來說就是中央與地方存在領導和被領導、管理和被管理的關系，地方的法律地位與資格不及中央，各時期背景下的憲法學教材均涉及類似看法內容；相關具有影響力的學術著作，如何華輝的學術著作《比較憲法學》強調基于單一制國家的地方權力均為中央依據法律文件進行授予或改變，地方權力無憲法保障，該觀點得到持續援引，當然也有部分數學者從實踐角度進行分析與探究，嘗試進行原有理論修正，但并未動搖傳統理論的地位。這種普遍看法源于民國時期，王世杰、錢端升是該觀點的最早提出者，明確強調了憲法作用，即政府事權由憲法劃定，單一制國家的地方事權不受憲法保護，由此可知單一制政府特征：地方政府不具備地方自治權，所有權力均由中央政府授予，換言之，中央政府具有限制或收回地方政府權力的權利，這就意味著我國學界通說延續了民國時期的傳統憲法基本理論。

其次就現代化憲法實踐和存在滯后性特征的傳統理論來說，憲法實踐是解答單一制國家地方事權一般存在于何種層面、檢驗相關理論規范的主要方式。追之根本，若二戰之前的單一制國家以中央集權制為主，即中央壟斷權力來源，對所有權力進行集中，那么地方權力基本受中央規定，無論是事權還是組織與財政都需服務中央的管控，所以當時的憲法忽視了對地方事權的保障。隨著時間的推移，中央集權這一單一化制度逐漸朝著地方自治方向發展，法國是這一方面的代表性國家，通過統計與整理發現單一制國家越來越多的成文憲法典肯定了地方自治的重要性，并明確地方自治為基本原則，這就說明單一制憲法日益受到重視并發生變化，而我國現有的單一制理論存在一定的滯后性，與憲法實踐發展不相適應。

最后就與地方自治權相關的新固有權說來說，憲法明確地方自治為基本原則，將地方事權進行詳細列舉，在很大程度上肯定了地方事權自主性地位，不僅對立法具有拘束作用，而且可以修憲權，具有強烈的法律侵害排除效力，在提高地方自治作用的同時體現了憲法原則，在實際發展中，其不僅需要現代化民主理論的支撐，而且具備地方治理規范化與科學性的具體需求，可見，憲法在地方自治明確與保障方面貫通了多個主體間的邏輯鏈條，這里蘇提及的主體主要包括個人自由、國家資助與地方自治，進一步保障了法體系價值秩序。在地方自治權基礎上的憲法標準意義存在固有性特征，可以基于憲法理論提出與地方自治權相關的新固有權說，主要目的在于更新與補充現有固有權說，相較于制度性保障說而言新固有權說存在一定的特殊性，在享有立法者排除效力的同時能夠進行修憲者侵害排除，但臺灣地區相關學者固守的固有勸說相對滯后，與憲法實踐發展不相適應。需要注意的是，新固有權說在本質上和中央授權說存在一定的差別，從規范意義角度來說，中央政權創造了憲法，是憲定機關的重要組成部分；新固有勸說存在一定的法律保留關系，需要通過法律進行央地事權劃分，雖然法律對其具有一定的拘束作用，但侵害有限。對固有權類型進行規范的憲法的解釋活動需要綜合考慮地方自治憲法機制決定，在表述地方自治基本原則與相關制度體系的同時提高對西方自治意義的認識與了解，尤其在現代化地方治理系統中的作用與意義。

二、 基于憲法解釋的央地事權劃分

（一）基于國家轉型的央地關系條款

現行憲法是國家轉型的重要制度方案，這在一定程度上肯定了憲法央地關系條款的重要性，只有基于國家轉型背景下才可得到全面有效的詮釋。自秦漢以來，中國形成了官僚君主制，這種制度存在一定的極端性，弱化了中央實權，引發了一系列問題，對政治、經濟等發展起到了阻礙作用，所以晚清的中國需要學習借鑒西方國家自主制度，在此基礎上結合自身國情制定立憲君主制與民主共和制。唐德剛先生也曾強調這種改革與轉向是正確與必然的，民主立憲體制是中國轉型的主要方向，其中地方自主發揮著至關重要的作用。中國共產黨是逐漸崛起的新政治力量，對國家構建與統合具有促進作用，毛澤東同志也強調民主是解決“歷史周期律”問題的根本，但實際中，人們對民主缺乏充分的認知，毛澤東民主在強調國家民主的同時強調各級地方民主，需要做好各層級民主關系處理工作。此種縱向關系相較于民主而言更為復雜，需要基于循序漸進原則不斷進行探索與總結。革命時期，在清末民初地方自治話語與前蘇聯民族自決理論的影響下，中國共產黨過于關注與重視地方自治，已經超出國家建構，對后者的限制較為全面，而建國以來，國家統合發揮著至關重要的作用，具體表述應不拘泥于固有形式，運用靈活表述來探尋與總結國家治理平衡，逐步賦予其憲法化。1982年入憲肯定了地方重要性，中央需要給予地方一定的權利，如事物處理自主權等。

（二）原則條款解釋

第3條第4款提出的積極性原則一直被學界視作政策主要條款，這種認識存在一定的誤區，即對規范釋義付出有所忽視。從本質上說，該款是原則條款，主要涉及“中央概念”、“統一領導概念”、“地方概念”、“主動性概念”及“積極性概念”，其中“中央概念”與“地方概念”具有一定的封閉性；“統一領導概念”、“主動性概念”及“積極性概念”具有一定的開放性，均屬于不確定概念。事實上，現代立法多以不確定概念促法律抽象性，具有適度抽象性的法律與社會發展更相適應，有利于促進社會開放、和諧發展，需要注意的是，這種涉及不確定概念的原則條款需要結合價值判斷進行具體化，要想保證價值判斷的合理性與科學性，在融入具體條款的同時綜合考慮相關客觀因素。積極性原則是第3條的重要組成部分，需要站在整體結構角度進行分析與理解，其本質在于“雙中心”結構，在注重中央統一領導的重視強調地方自主性，也就是積極性及主導性，相較于其他原則而言，兩個積極性原則存在一定的特殊性，即不拘泥于固有形式，中心之間既有沖突與張力，又具有平衡性，這就決定了兩個中心需要互相防御，進一步保證地方積極性及主動性。

（三）實際方案條款解釋

為了進一步貫徹與落實第3條第4款提出的積極性原則（主要以地方積極性及主動性為主），《憲法》第三章在各方面均配套了相關方案，如人事、職能等，進一步提高各級地方公共事務處理能力，需要注意的是，這并不意味著可以脫離中央監管與領導，中央依舊發揮著重要作用。從組織與人事角度來說，各級地方具有人大，即縣人大（包括縣以下人大）一般由本地選民選舉；縣以上人大受下級人大影響，一般由下級人大選舉，前者屬于直接選舉方式，后者屬于間接選舉方式，地方人大無論是權力來源還是民主基礎都在本地方，而非中央或上級。相較于特定國家通過會議指定成員方式而言，我國地方人大選舉于本地方，可見地方人大具有自我組織權利，且這種權利與憲法相適應，通過比較發現，產生于地方代表機關的本地方行政機關體制存在一定的特殊性，與基于中央集權體制的中央政府任命地方行政長官的體制有所不同。

對于職能，《憲法》第三章詳細列舉了行政機關與國家權力機關具體事權，中央事權主要由全國人大職權、國務院職權等組成，地方事權主要由地方各級人大職權與地方各級人民政府職權等組成，對我國地方來說，地方自治即遵循一定法律進行憲法行使賦予的職權。

（四）地方事權具有固有性

結合我國內部構建背景來看，《憲法》第3章第4款原則和該章五、六節方案是整理與地方自治及其事權邏輯的主要依據。第3條第4款提及的中央機構與地方機構均存在相對明確的涵義，正如上文所提的“統一領導概念”、“主動性概念”及“積極性概念”具有一定的開放性，但這種不明確概念具有一定的彈性，需要融入“中央概念”、“地方概念”這兩個封閉性概念與第三章方案進行統一理解，通過總結發現我國憲法無論是原則設計還是制度設計都考慮到地方自主事權。若將民主集中制原則納入考慮因素，我國憲法標志不僅得到了相關憲法的認可與確認，而且會得到延續與保障，不會因修憲發生改變，這就說明地方自主基本原則及地方事權組織與安排對修憲具有一定的作用與效力，所以地方事權是規范固有權，這種解釋方案符合俠義解釋方式特征，而且對我國改革、地方活力激發具有積極作用，與現代全球地方治理需求與發展趨勢相適應。傳統憲法認為中央和地方是管理與被管理的關系，在筆者看來，這種看法存在一定的政治性，需要從法律關系進行分析與理解。

三、政府事權劃分的標準性與法律化

（一）主體構造

自主事權需要基于層級獨立進行劃分，究其緣由就是地方自主事權屬于地方性事業，來源集中于當地居民具體需求，需要政府與地方人大建立形式要求良好的交流合作，基于地方財政共同興辦。人大與政府在事物偏重方面存在一定的差異性，即人大多以審議事物、決定事物、監督事物為主，政府多以執行事物、管理事物為主，從本質上說地方自主事權主要為轄區內人民服務，這一點與憲法原則相一致。在進行地方自主事權執行時，需要綜合考慮民主原則，最大限度地發揮本地資源、人才、政策作用，在監管本級選民的同時制定相應的責任制度，給予本級選民應有的保障，這就決定了行政區域、地方自主事權、特定領域內的人民、事權承擔主要機關需要保持密切聯系。

從本質上說，委托事權屬于事權，這就決定了它的劃分需要控制于同一主體內部，即在同一主體內部各實施機構間實施劃分，中央事權的服務主體面向全體公民，且這種服務具有公共性，不會隨著公民生活地域的改變而改變，主要原因在于其屬于基礎性公共服務，人權保障具有同一性，即需要保證基本權利，如生存權與受教育權等；中央事權除了要基于地方政府執行，還要基于中央政府的領導，從而促進公共服務科學化、合理化的實現。

由此可知，基于差異化系統兩類事權的主體構造具有一定的差別性，因此前者基于不同地方存在差異性，后者需要保證科學、均等與統一。

（二） 層級結構

自主事權需要遵循一定的原則進行劃分，體現于不同層級，事權與事權處理機制的制定需要綜合考慮多方面因素，尤其是特定地方領域內人民需求，若中央積極性低于中央與地方總積極性，則多級地方具備多積極性，就目前來說，我國具備五級積極性，但層級過多對委托事權來說是一個顯著問題。各級地方政府應遵循憲法原則承擔不同的中央委托事權，為了避免資源浪費，兩級政府及其以上政府應辦理不同事物，反之除了會造成資源浪費，還會出現多層轉委托問題，增加中央政策監管難度，與《憲法》條款提出的中央領導不相適應；會影響行政內部發展，導致官僚主義的出現，與《憲法》條款明確的反官僚主義原則相違背；會促進信訪難題，基于本地政府規定與行為訪民信訪于上級機關，但上級機關難以深究細節問題，往往采取形式申令的方法進行處理，事實上，這種做法難以滿足訪民需求，導致多次上訪的出現，增加政府部門負擔。

學界認為，我國確實存在行政區域層級較多的問題，四級政權結構即可，由于不同類型地方政府事權存在差異，前述結論會形成差異化結論。我國學者進行地方層級剝析的過程中忽視了地方自主事權層級和中央委托事權層級之間的差異，相較于而言，地方自主事權存在的層級問題相對薄弱，所以層次過多問題主要體現于中央委托事權方面，這就決定了需要將自主事權脫離于委托事權，同時進行中央事權委托實際層級限制。從層級數量上來說，兩類事權具有不同要求，但在具體實踐過程中運用的原則保持一致。

（三）形式要求

現階段，針對地方制度方面的法律少之又少，多以地方組織法為主，但這部法律存在內容不全的問題，尤其是與政府事權劃分相關的問題，這就導致文件形式成為政府關系處理主要形式，這種缺乏權威性約束力的處理形式在事權組織方面存在隨意性，影響了制度作用發揮。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議強調了標準化目標、法律化目標的重要性，在具體操作時需要有效區分兩類事權，依據事權特征制定差異化形式。中央政府事權與地方政府事權需要采取法律手段進行劃分，需要注意的是，自主事權密切關聯著地方人民需求，在進行地方政府事權法律化時，需要綜合考慮多方面因素，如地方人民現實需求、地方民主體制必然性。地方自主事權標準化與法律化的主要核心是規定地方自主事權領域，在了解各層級地方的基礎上制定合理化的組織法，同時做好地方自主事權保護工作，拉近它與上級政府的關系。中央委托事權存在一定的特殊性，無需完全運用法律手段劃分，主要原因在于具體法律化影響體制靈活性，因此，需要以行政組織法促委托事權原則明確，給予國務院一定的空間，同時應發揮組織法在中央事權委托方面的限定作用。

四、結論

綜上所述，研究地方政府事權的法理基礎與憲法結構具有極其重要的現實意義，是推動地方政府事權科學劃分改革的重要趨勢。結合現實情況來看，央地關系之所以失衡，很大一部分原因在于制度性不足：央地關系以政策手段調整為主，對法律方式調整有所忽視。政府事權標準化、法律化是解決這些問題的主要保障，但要想有效實現政府事權標準化、法律化，促進作用發揮，則需要深入了解與掌握中央統一管理領導、地方積極性的概念、內涵及其互相之間的關系。自中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議開展以來，地方事權改革制定并推行了一系列新舉措，但存在實踐迷思的問題，這就決定了需要基于地方事權法理基礎與憲法結構了解轉化事權劃分模式，即朝著法理型事權劃分模式發展。

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