美國—印度核協定的簽訂及其影響

劉小美　黃軍甫　時春榮

摘 要 2006年11月，美國國會通過《美國-印度和平利用原子能合作法案》，并于2008年10月批準了其他必要的立法程序，從而允準同印度進行民用核貿易。與印度的核協定是美國主要的對外政策創新，而美國印度人對國會的強大游說使其批準了這一協定。對一些人而言，這種辯護努力預示了作為名列前茅族裔游說者美國印度人的崛起；而且，其游說實際上能夠影響美國的對外政策和美國-印度關系。

關鍵詞 核協定 美國印度人 游說 活動 影響

作者簡介：劉小美，東華大學人文學院碩士研究生，研究方向：行政管理；黃軍甫，東華大學人文學院副教授，研究方向：行政管理；時春榮，遼寧師范大學歷史文化旅游學院世界當代史教授，研究方向：中國政治與國際政治。

中圖分類號：D8712 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.057

族裔游說活動是按著文化，族裔、宗教或種族脈絡而確立的，旨在指明族裔集團特別關心的問題。就外交政策領域而言，它們或許是在沒有族裔組織的情況下、作為以國家為焦點的更廣泛游說組成部分而聯合起來的。與美國猶太人的游說類似，美國印度人的積極游說活動是在有關核協定問題而影響國會的。

關于美國印度人活動的學術研究已表明，他們的社區都是小規模的，但相對而言，收入水平較高。尤其值得注意的是，他們自20世紀末至21世紀初，其數量增長較快（自2000年的1.7百萬人，增至2007年的2.6百萬人）。他們多數是民主黨人，少數是共和黨人。美國政治學家亞瑟·魯比諾夫認為，這也可以追蹤美國印度人的社區演變及其組織模式。

美國印度人的第一代沿著專業和文化脈絡形成了組織，但在外交政策領域并不活躍。一方面，兩個早期的專業人員組織——美國印度出生醫生聯合會和美國亞洲人旅館擁有者聯合會，在政治上是積極的；另一方面，他們關心國內問題，而不關心美國的對外政策。

在20世紀90年代，美國印度人的政治活動逐漸增加了，尤其在年青一代人中間。眾議院議員于1993年建立了國會印度人黨團。與此同時，美國印度人政治教育論壇開始關注美國國務院對印度的某些關鍵觀點。在20世紀末，美國印度人在政治上變得更加積極了，部分由于他們人數的增長，以及他們部分是由于對盛行政策問題的關心。2002年，鑒于在這些問題要對國會游說而建立了美國-印度政治行動委員會。美國-印度政治行動委員會和其他成打的美國印度專業人員和文化聯合會為核協定的簽訂在全美進行游說活動。

一、核協定的簽訂與立法

美國與印度簽訂民用核協定是理查德·尼克松政府一項重要對外政策創新。它旨在排除長期美國-印度核計劃的差異，并藉以加強美國與印度的戰略伙伴關系。它還包括經濟和環境方面的內容：它為印度的經濟增長提供清潔能源，并為美國的公司提供民用核出口機會。它還以對印度免除全面保護原則為代價創議破壞美國的核不擴散政策和全球核不擴散機制。這項原則被埋藏美國法律和核供應集團指導大綱當中，禁止同未簽訂核不擴散條約的國家進行核貿易，并把所有這些便利條件置于保護之下。美國國會因此受到了核不擴散利益集團的影響，以及在考慮任何立法之前找出對印度的實際核限制并排除它。

從2005年10月到2006年3月2日，布什政府與印度政府商談了這些限制。其后，在3月9日開始，政府向國會提交了立法之建議。國會一次就通過了政府提交的立法之建議；隨之就產生了包括123款的美國-印度核合作的協定。這項協定可以自動生效，除非國會通過一項不贊成的決議，盡管總統可以否決這種不贊成決議。倘若發生這類事件，國會也就只能再度以三分之二的票否決了。不過，這樣的事情并未發生。

二、美國印度人的組織機構

迫使美國國會認可民用核協定的美國印度人游說團體擁有幾個組成部分。它們是由美國印度人、美國企業、戰略事務專家、印度政府、印度企業以及選民等組成的。每個組成部分之間的協作程度是變化的。游說組成部分還要依靠與布什政府延伸活動的協同作用。

第一個組成部分是由美國印度人專業人員和社團組成的。這個集團被稱為美國印度友好協會，建立于2006年初，是專門就核協定問題游說國會的。它的核心成員幾乎有兩打美國印度人，如信息技術企業家、醫生、旅館經理和其他專業人員等。美國-印度友好協會雇用了兩個有關國內政策問題的小型游說公司以及其他幾個美國印度人團體。

第二個組成部分是美國企業。它們是通過已建立的下述聯合會而為核協定的簽訂游說的：美國-印度企業理事會。而這一組織又雇用了3個專業人員公司而支援它的游說努力。

這3個專業人員公司的名稱分別是威克瑞國際、帕頓·鮑格和里奇菲爾德集團。

第三，一方面，涉及美國外交政策的各個組織部門對核協定的簽訂是小心謹慎的，因為它破壞了長期堅持的核不擴散政策，另一方面，是一些著名的戰略事務專家支持協定。

第四，美國-印度企業理事會及其游說公司已延伸至幾個美國印度人集團以及其戰略事務專家與印度形成“伙伴聯合”。這一單一問題的“聯合”在游說活動中發揮了重要作用，而且是美國國會批準核協定之后才被解散的。

第五，印度政府為了游說核協定的簽訂也雇了兩家專業人員公司。

第六，印度企業也積極推動核協定的簽訂。一方面，它們的許多努力發生在印度本土，另一方面，這些集團也在美國積極活動，盡管其部分活動是通過對美國-印度企業理事會的活動而實現的。

三、美國印度人的主要游說活動

任何學者都不得不承認，印度美國人為美-印核協定的簽訂是費盡心機，進行了廣泛而又卓有成效的游說努力的。

（一）美國人與印度人的伙伴聯合

美國人與印度人的伙伴聯合表明，布什政府基本上是通過國會來回應進步立法的。它認為其本身是起支持作用的。其努力至少有以下幾個方面：

1. “聯合”的核心團體——美國-印度企業理事會通常定期在每周周末舉行會議，協調其努力。美國政府官員如國務院副國務卿尼考拉斯·布林斯對他們發表簡短講話，典型的是每月一次，主要介紹政府的立場。

2. “聯合”發展了溝通戰略，其中包括互通信息、目標接受者和報信者。其通報給國會的基本信息與行政作出的類似。

3. “聯合”的主要活動是安排與前述關鍵決策者舉行會晤。“聯合”也以其他途徑進行游說。

（二）美國印度人集團

美國印度人集團以無數的形式為核協定的簽訂進行游說。這些集團的部分團體彼此協調其努力，并與企業和戰略事務專家進行協商。采取如此之行動，一方面可以以個人的能力進行活動，另一方面又可以更加獨立地開展游說活動。典型美國印度人的游說努力在主要日報上安排廣告、為國會議員送信、掌握信息——事件以及充當集資者和接受捐助資金的東道主。他們還與國會議員舉行私人會晤。

美國印度人的游說活動有時也的確是卓有成效的。在美國俄亥俄州，美國印度人對美-印核協定持反對態度的眾議院議員金羅德·布朗進行游說，最終說服了他，其對2006年3月的立法采取了贊成的態度。在德克薩斯美國印度人在游說眾議院議員中表現得也特別積極，其支持者的數量之大也是顯而易見的。

（三）美國-印度企業理事會與美國企業

美國-印度企業理事會試圖為核協定的簽訂追求幾項創議。它們的活動包括舉辦愉悅節慶，為企業領導者經國會送信以及為核協定的簽訂提供經濟論據等。

實例是很多的。2006年6月22日舉辦的節日活動包括了美國副總統理查德·切尼的定調講話和參議員畢登的講話。畢登在講話中公開表示對核協定的認可，而且這一行動還影響了參議院中的幾位民主黨人；后者也表示支持協定。

還有一個例子也十分精彩；它是有關美國——印度企業理事會依靠美國商會的。同年3月21日，商會主席給眾議員和參議員送信，力勸他們支持核協定。9月，當“法案”被放在參議院會議廳桌面上時，商會又送去了另一封信，勸參議員為立法投票。

第三個例子是發生在4月5日。美國幾家重要公司的高級管理人員給國會議員送去一封信，勸他們贊同核協定。書信表示，協定是可以“培育技術革新和創造帶來數以百萬美元計之商業機會的”。

（四）戰略事務專家

一批戰略事務專家是贊同核協定的，盡管其中一些人是小心謹慎的。因此，在2006年3月10日，23位著名學者，外交家和前決策者聯名給國會寫信，表示支持核協定。他們概括了協定戰略以及對經濟、能源和環境保護的積極意義并解除了對核不擴散的憂慮。專家們在國會和媒體作證時還以支持的態度評論了核協定。

還值得評述的是，在核不擴散問題上，國會的許多領導人，包括共和黨人如參議員魯卡爾，他之所以支持核協定是由于他聽了專家的解釋。其他的幾位共和黨人也擁有相同經歷。最終，他們受到了核不擴散專家認可的深刻影響，如國際原子能機構主任默罕默德·伊爾·巴拉戴伊、國防和外交事務專家弗蘭克·威斯尼以及前內閣資深成員威廉·皮利等。

（五）添加的選民

顧問的聯合依靠添加的選民，擴大與國會打交道的砝碼。例如，在2006年7月，一個美國印度人團體——美國印度人安全領導理事會聘任了8個全國性的志愿者團體來贊揚核協定。還有，在同年11月，美國印度人安全領導理事會在《點名》報上登載了整頁的廣告；有志愿者組織簽名，內容是力勸國會在無需難以接受的補充條件下通過核協定之立法。還有一個例子。在2006年5月18日，美國猶太人委員會給國會送去一封信，希望它贊同核協定。

（六）印度駐美大使館與游說公司

印度駐美國大使館和大使與數打美國國會議員會晤，希望他們保證對核協定的支持。印度大使館雇傭的公司巴爾霍爾、格里福奇和羅杰爾斯（簡稱 巴、格和羅）和沃納布爾追求的是盡量擴大的努力。巴、格和羅公司的游說努力從2005年末到2008年包括了150次與布什政府和國務院官員的會晤和溝通以及與國會議員和工作人員的360次的會晤和溝通。這些活動多數發生在2006年的3至5月期間，當時正是國會立法的關鍵時期。在眾議院，它延伸至5位共和黨人和兩位民主黨人。在參議院，它主要把注意力集中在具有重要影響的共和黨人身上。沃納布爾的游說活動包括400余次的會晤和溝通，其中包括近40次與布什政府和國務院的會晤和溝通，與國會議員和工作人員的370次的會晤和溝通。還有，這些活動主要出現在2006年的3與12月之間。在眾議院，它與5位共和黨人——眾議員相互影響。它更加廣泛地對13位民主黨人——眾議員進行工作。在參議院，它的工作延伸至關鍵的共和黨人。更重要的是，它與著名的民主黨人進行了幾次會晤。

（七）印度企業集團如印度產業聯合會和印度商業和產業聯合會在印度像在美國的國行一樣也推動了核協定的簽訂

印度產業聯合會的貢獻開始于核協定簽訂之前的一個時期；當時它通過無數的企業與企業以及政府與企業之間的事件協助促進美國與印度的關系。它在它們中間做東道主并于2002年開始攝合與“縱橫”集團的對話。在2005年的對話期間，參加者擬定了民用核合作的一個框架。它還支持美國國會議員到印度旅行；從2000年到2005年2月，有18位國會議員和58位國會工作人員訪問了印度。這些關系建立的創議創造了美國國會中的人和美國戰略界的專家對印度的更深刻認識，并因此間接地對核協定的成功簽訂做出了貢獻。

（八）與布什政府的協同努力

在這些努力當中，共同辯護和布什政府對協作的依靠說服了國會。它們當中一些加強的活動，如前述2006年5月2日事件。布什政府還以其他方式與辯護合作相互推動。

1. 白宮延長正常辦公時間，通常在周末，召開來自美國印度人集團的10到20位官員的會議。這些創議之中包括堅持向美國印度人通報政府的努力。

2. 政府官員定期參加由美國印度人集團和美國企業做東道主的事件。國務卿賴斯、副國務卿布恩斯和其他官員的出席使這些集團的成員倍受鼓舞，從而更加積極地進行游說努力。最終，政府延伸努力在發展與美國印度人之間的關系中是成功的。在這種形勢下，政府還能約束美國印度人集團。反過來，他們還給國會施加了壓力，使其盡快推進民用核協定的立法。

四、游說的影響

（一）對國會投票數量的評估

從美國眾議員和參議員對核協定的投票結果來觀察，美國印度人的游說效果還是十分明顯的。

1.在所有眾議員和參議員當中，相當大的多數都支持了最后的法案：84%支持2006年眾議院的法案，72%支持2008年的眾議員法案，88%支持2006年參議院的法案以及87%支持2008年參議院的法案。不過，尚有較小的多數是反對這些法案之修正案的。

2.許多民主黨人對修正案隨心所欲地投了反對票，以證明對核不擴散政策的堅持。多數民主黨人則投票支持參眾兩院法案的修正案。因此，民主黨人的66.74和85%投票支持了眾議院2006年7月法案的3項重要修正案。還有，58、58、56和64%的票數支持了2006年11月參議院法案的4項重要修正案。相比之下，共和黨人幾乎全體一致地支持了政府的選擇。

（二）對游說活動的質量評估

就美國印度人為核協定的簽訂所付出的游說努力所達到的效果而言，有4點是值得重視的。

1. 游說努力對推動國會立法擁有綜合性的影響。一方面，無論其努力如何堅韌不拔，美國印度人的游說不可能確保國會對2006年3月法案一步到位的支持。另一方面，辯護努力有助于推進在2006年末與2008年末關鍵時刻對法案的選擇。

2. 美國印度人游說大軍每個組成部分都獲得不同效果。因此，美國印度人對眾議院具有相對的更大影響，尤其因為在眾議院里存在著較大的印度人黨團。最后，戰略事務專家在影響參眾兩院議員當中起了有益作用。

3. 企業、印度美國人和武器控制等各種游說團體擁有超越對國會影響的動機。它們還尋求調查其活動對公民的影響并創造其活動的記錄。例如，美國-印度企業理事會的企業到印度的旅行不僅對核協定的簽訂做出了貢獻，而且還力圖對其成員有所教育。美國-印度企業理事會試圖向其成員表明，它要與印度政府盡量建立牢固聯系，以致使美國的公司在與印度簽訂核反應堆合同中不至于輸給法國和俄國的公司。

4. 在國會立法形成技術細節期間，核不擴散集團的影響比美國印度人的更加有力。武器控制集團的一些認識也被納入立法之中。不過，總的來說，政府在立法細節形成當中比武器控制集團擁有更加強勁的影響。政府官員對國會工作人員解釋稱，政府對一項法案選擇的語言與國會的語言具有相同效果，而且這一點影響國會在特別立法項目上接受了政府的立場。

5. 最終，立法的技術細節和立法過程的其他許多方面基本上都是政府與國會之間內部較量的結果，而不是由外部游說集團推動的外部較量結果。政府在與國會協商立法過程中擁有基本作用，而且，通過其前文討論的擴大的活動，美國印度人游說活動加強了政府說服國會推進核協定簽訂的努力。

注釋：

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