環(huán)境公益訴訟背景下的行政賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任之競(jìng)合與處理規(guī)則探索

摘 要 近年來，環(huán)境公共利益遭遇損害的事件頻繁搶鏡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了以犧牲環(huán)境為代價(jià)的窘境，為了更好的解決這一問題，我國(guó)在 2014 年對(duì)環(huán)保法進(jìn)行修改后，創(chuàng)設(shè)了新的應(yīng)對(duì)措施： 環(huán)境公益訴訟。本文將嘗試專門對(duì)環(huán)境侵權(quán)案件中產(chǎn)生的民行責(zé)任競(jìng)合及其處理規(guī)則進(jìn)行全面探討，并針對(duì)我國(guó)目前理論和實(shí)踐中存在的問題進(jìn)一步提出相應(yīng)的建議，以期提出環(huán)境侵權(quán)糾紛解決的新模式，為我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的完善獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 環(huán)境侵權(quán) 責(zé)任競(jìng)合

作者簡(jiǎn)介：黃霽雋，嘉興市嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.020

一直以來，我國(guó)環(huán)境侵權(quán)損害賠償通常是從民事侵權(quán)的視角去分析和處理的，然而現(xiàn)實(shí)中，政府及其工作人員的作為或不作為也是損害結(jié)果形成的重大原因。對(duì)此，因環(huán)境侵權(quán)而生的兩種責(zé)任——行政賠償和民事侵權(quán)產(chǎn)生了競(jìng)合。現(xiàn)行公益訴訟制度下，此二種不同性質(zhì)的法律責(zé)任需要通過兩種不同的訴訟制度才能實(shí)行。當(dāng)它們于同一環(huán)境侵權(quán)糾紛中發(fā)生競(jìng)合，如何通過完善公益訴訟模式以更好地確認(rèn)行政機(jī)關(guān)與民事侵權(quán)行為人所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任及各自份額并幫助受害人更好地獲得賠償是近年來出現(xiàn)的環(huán)境侵害案例中所亟待解決的問題。

一、整體解讀——環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀概述

環(huán)境侵權(quán)指因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)活動(dòng)或其他人為原因損害他人合法的人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境權(quán)益或公共財(cái)產(chǎn)之事實(shí)，特定條件下還包括造成損害之虞的情形 。而環(huán)境公益訴訟是以保護(hù)環(huán)境利益為目的而建立起來的，當(dāng)環(huán)境利益遭受侵害之時(shí)，該制度賦予了與案件不存在直接利害關(guān)系的主體可以提起訴訟的權(quán)利。

環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)新制度，在司法實(shí)踐運(yùn)行中難免存在一些障礙：

第一，相關(guān)立法不完善。環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律規(guī)定幾乎完全依賴于民法，且立法者忽略了環(huán)境侵權(quán)的復(fù)雜性致使環(huán)境實(shí)體法疊床架屋，缺乏對(duì)類型化環(huán)境侵權(quán)的整體構(gòu)建。行政賠償領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟法制則更欠成熟。

第二，舉證、鑒定技術(shù)不足。污染物往往通過轉(zhuǎn)化、代謝等一系列中間環(huán)節(jié)間接作用于受害對(duì)象，因此對(duì)事實(shí)的司法認(rèn)定必須高度依賴科學(xué)證據(jù) 。環(huán)境公益訴訟中，科學(xué)證據(jù)主要被用于證明損害后果和因果關(guān)系，舉證需要依賴高科技鑒定技術(shù)，然而目前我國(guó)司法鑒定水平尚不能完成部分繁雜科技證據(jù)的提取、研究工作。

第三，訴訟原告受限。環(huán)境公益訴訟原告包含檢察院及法律規(guī)定的有關(guān)環(huán)保組織，盡管環(huán)境公益訴訟原告主體資格規(guī)定相對(duì)寬松，但是大部分具有環(huán)境公益訴訟資格的環(huán)保組織仍處于休眠狀態(tài)。尤其是新環(huán)保法修訂將檢察院納入訴訟原告主體后，司法實(shí)踐中仍然以環(huán)保組織為主導(dǎo)，這便使得行政環(huán)境公益訴訟發(fā)展受限。

第四，訴訟時(shí)效規(guī)定不合理。環(huán)境侵權(quán)的潛伏性使得我國(guó)最長(zhǎng)的民事訴訟時(shí)效20年有時(shí)也顯得過短，但若貿(mào)然過分延長(zhǎng)訴訟時(shí)效，對(duì)行政主體或者促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的加害企業(yè)都有失公平。不合理的訴訟時(shí)效成為了環(huán)境公益訴訟的一大漏洞。

第五，案件執(zhí)行難度加大。環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行主要是實(shí)現(xiàn)損害賠償。加害人償債能力有限，又有現(xiàn)代公司制的庇佑，賠償實(shí)現(xiàn)不易。另外，如何公平合理的分配行政賠償主體與民事侵權(quán)行為人各自的份額是案件執(zhí)行的一大難題。

顯然，在我國(guó)目前的公益訴訟制度中并未能解決民事侵權(quán)與行政賠償責(zé)任競(jìng)合的特殊問題。

二、專項(xiàng)解讀——環(huán)境侵權(quán)糾紛解決與民行責(zé)任競(jìng)合的學(xué)理分析

（一）民行責(zé)任產(chǎn)生競(jìng)合的具體體現(xiàn)及成因分析

作為民事侵權(quán)主體的現(xiàn)代企業(yè)等與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償?shù)男姓C(jī)關(guān)之間呈現(xiàn)了“無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)個(gè)侵權(quán)人”的關(guān)系。

環(huán)境行政侵權(quán)里有違法的行政作為侵權(quán)和不作為侵權(quán)兩種模式。而按照是否遵守環(huán)境行政管制的相關(guān)規(guī)定，環(huán)境民事侵權(quán)行為可分為違反行政規(guī)定與遵守行政規(guī)定兩種。結(jié)合兩種分類，筆者將環(huán)境侵權(quán)體系中民事侵權(quán)與行政賠償競(jìng)合的形態(tài)分為以下四種：一是行政作為侵權(quán)與違反行政規(guī)定的民事侵權(quán)競(jìng)合。二是行政作為侵權(quán)與遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)競(jìng)合。三是行政不作為侵權(quán)與違反行政規(guī)定的民事侵權(quán)競(jìng)合。四是行政不作為與遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)競(jìng)合。

以上四種責(zé)任競(jìng)合形態(tài)依據(jù)張新寶教授侵權(quán)原因力理論而得出，符合民事侵權(quán)主體與合理的行政賠償主體數(shù)個(gè)行為對(duì)最終損害后果的發(fā)生、擴(kuò)大皆具作用力一說 。筆者認(rèn)為這種無意思聯(lián)絡(luò)的民事侵權(quán)與行政侵權(quán)致環(huán)境侵權(quán)損害而生成的責(zé)任關(guān)系即為環(huán)境侵權(quán)民行責(zé)任競(jìng)合。

（二）行政賠償責(zé)任與民事侵權(quán)競(jìng)合的處理規(guī)則

1.先行予以行政賠償。先行予以行政賠償是一種將民行責(zé)任競(jìng)合案件進(jìn)行分案處理的模式，適用于行政賠償爭(zhēng)議先于民事侵權(quán)的案件。遵循案件審理邏輯，通常此種模式下法院先行作出由行政機(jī)關(guān)作出全額賠償?shù)呐袥Q，而后案件進(jìn)入民事訴訟程序再行分配民事侵權(quán)人的賠償份額。

2.先行予以民事賠償。先行予以民事賠償同樣也是分案處理之法，與上一模式略有不同的是本模式按先民后行的順序運(yùn)行。環(huán)境侵權(quán)受害者先行向民事侵權(quán)行為人索賠，若有不足，再向行政主體追究行政賠償責(zé)任。此模式存有一個(gè)明顯的弊端，即行政主體在賠償上的后位順序可能造成行政機(jī)關(guān)免責(zé)的實(shí)質(zhì)不公平。

3.行政附帶民事賠償。行政附帶民事賠償是學(xué)術(shù)界非常推崇的一元化模式。人民法院在解決行政賠償爭(zhēng)議的同時(shí)要一并審理引起同一損害事實(shí)的環(huán)境民事侵權(quán)糾紛。通常，民事侵權(quán)人會(huì)作為訴訟第三人進(jìn)入行政訴訟。法院對(duì)兩種責(zé)任進(jìn)行一并審查并確立各自份額，確實(shí)有利于訴訟效率的提高和裁判結(jié)果的統(tǒng)一。

三、全新構(gòu)想——以處理民行競(jìng)合為中心構(gòu)建環(huán)境公益訴訟

（一）歸責(zé)原則及構(gòu)成要件

1.歸責(zé)原則。筆者借鑒了德國(guó)環(huán)境法的分類規(guī)定法來選用環(huán)境侵權(quán)體系的歸責(zé)原則。針對(duì)違反行政規(guī)定和遵守行政規(guī)定此二類民事侵權(quán)行為，筆者分別為其配備嚴(yán)格責(zé)任與過錯(cuò)推定責(zé)任來定義歸責(zé)原則。鑒于違反行政規(guī)定的民事侵權(quán)既已有行政上的違法性，采用嚴(yán)格責(zé)任也可免去原告對(duì)加害者主觀過錯(cuò)的舉證責(zé)任；而遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)行為采用過錯(cuò)推定原則更為合理，這樣可以在原告無法證明加害人主觀過錯(cuò)時(shí)，為加害者提供一條自證無過錯(cuò)的免責(zé)途徑。

至于環(huán)境行政侵權(quán)，筆者認(rèn)為可適用違法原則為主，輔以公平責(zé)任原則的模式。但必須明確一點(diǎn)，行政主體所違之法必須涵蓋法律精神原則。另外，基于損益同歸之理，筆者決定引入公平責(zé)任原則，明確了當(dāng)民事加害方既遵守環(huán)境行政規(guī)制又無過錯(cuò)時(shí)，行政部門若具有合理的控險(xiǎn)能力便需承擔(dān)的公平責(zé)任。

2.構(gòu)成要件。首先，要成立環(huán)境民事侵權(quán)行為，損害結(jié)果、民事侵權(quán)行為，行為與損害之間的因果關(guān)系是必要的。真正界定嚴(yán)格責(zé)任與過錯(cuò)推定責(zé)任的則是主觀過錯(cuò)要件，即主觀要件僅是遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)的必要前提。如此規(guī)定，是因?yàn)閲?yán)格責(zé)任中實(shí)質(zhì)上的客觀違法行為是能夠代替主觀要件的。

其次，環(huán)境公益訴訟中的行政賠償主要采用違法原則，輔之以公平責(zé)任。針對(duì)前項(xiàng)，構(gòu)成要件為損害結(jié)果、違法的行政作為或不作為以及行政行為與損害之間的因果關(guān)系。而公平責(zé)任的確定只需令法院相信行政主體具備控制危險(xiǎn)的合理可能，且民事侵權(quán)人不具主觀過錯(cuò)或者客觀違法。

（二）新型公益訴訟模式構(gòu)建

1.概述。環(huán)境侵權(quán)是一類特殊侵權(quán)，適用普通侵權(quán)救濟(jì)制度的過程暴露出傳統(tǒng)訴訟制度訴訟時(shí)效不合理、民事行政救濟(jì)程序不接軌等天然漏洞，是故，我國(guó)必須以追求實(shí)效為宗旨來重構(gòu)新型的環(huán)境公益訴訟模式。

行政主體違法作為或者不作為、民事加害人在行政管制之內(nèi)或之外作出侵權(quán)行為共同催生出環(huán)境侵權(quán)惡果，此種責(zé)任競(jìng)合現(xiàn)象呈現(xiàn)頻繁化趨勢(shì)。我國(guó)亟待一套突破傳統(tǒng)的專門訴訟制度——行政附帶民事環(huán)境公益訴訟。該模式不僅可以在顯著提高訴訟效率，還能保證同一損害事實(shí)的兩個(gè)糾紛的裁量口徑一致，審判結(jié)果統(tǒng)一。

綜上，筆者決定采用一并審理模式來構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度。

2.專門審理機(jī)構(gòu)。繁雜的環(huán)境公益訴訟牽涉民事、行政兩大法律領(lǐng)域，且民行侵權(quán)行為的結(jié)合形式多變，為合理利用司法資源，在專門訴訟語(yǔ)境下，須構(gòu)建專門的環(huán)境審理機(jī)構(gòu)。

各級(jí)法院積極進(jìn)行環(huán)保法庭的初探，也證明獨(dú)立的環(huán)保法庭是改革環(huán)境訴訟的一大趨勢(shì)。業(yè)已成立的環(huán)保法庭能夠針對(duì)環(huán)境侵權(quán)的特殊性來設(shè)計(jì)程序，形成一些有益的處理規(guī)則，然而其成效不明顯。阻礙其發(fā)展的屏障正是這些法庭仍試圖在傳統(tǒng)的三大訴訟分立模式中求突破。

3.舉證責(zé)任分配。舉證責(zé)任的分配與歸責(zé)原則、構(gòu)成要件有緊密的聯(lián)系。前文分析過，環(huán)境侵權(quán)中行政行為有違法的行政作為侵權(quán)和不作為侵權(quán)兩種，民事侵權(quán)按是否遵守行政規(guī)定一分為二。并且，行政賠償?shù)臍w責(zé)原則以違法原則為主，公平責(zé)任為輔，民事侵權(quán)則采用嚴(yán)格責(zé)任與過錯(cuò)推定責(zé)任結(jié)合的形式。

無論環(huán)境侵權(quán)的競(jìng)合責(zé)任是以何種形式組合，要進(jìn)入專門環(huán)境公益訴訟，原告都必須初步證明損害結(jié)果、行政主體作為或不作為的侵權(quán)以及二者的因果關(guān)系。也就是說，新型環(huán)境公益訴訟的門檻是對(duì)行政賠償?shù)某醪阶C明，原因與后文提出的國(guó)家墊付責(zé)任密不可分。簡(jiǎn)單來說，就是行政賠償?shù)拇嬖谂c否直接決定了法院能否對(duì)行政主體作出支付全部賠償?shù)囊蟆?/p>

民事環(huán)境公益訴訟的舉證規(guī)則按如下運(yùn)行：一方面，出于對(duì)民事侵權(quán)人因信賴政府而自愿被監(jiān)管的考量，對(duì)遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)的證明需要適當(dāng)降低加害人反證的被動(dòng)性，即原告若不主動(dòng)證明加害人主觀過錯(cuò)及致害因果鏈，則很難確定侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)；另一方面，違反環(huán)境行政規(guī)定的民事侵權(quán)中，原告方的舉證則簡(jiǎn)易的多，只要證明損害、加害人違法和兩者的因果關(guān)系即可。

4.確立國(guó)家墊付責(zé)任及追償規(guī)則。國(guó)家墊付責(zé)任是保障環(huán)境公益訴訟賠償全面落實(shí)的最佳選擇。行政賠償是專門環(huán)境公益訴訟的必經(jīng)過程，那么該責(zé)任一旦被確認(rèn)，法院就可憑自由裁量權(quán)確立國(guó)家先行全額賠償之責(zé)。并且這不影響終局責(zé)任人——民事侵權(quán)行為人的責(zé)任成立。

在責(zé)任競(jìng)合類環(huán)境侵權(quán)中民事責(zé)任與行政責(zé)任的分擔(dān)暫時(shí)無法確認(rèn)或者民事侵權(quán)行為人短時(shí)間內(nèi)無法按要求賠付的狀況下，國(guó)家先行墊付賠償，可以有效消除受害人部分賠償無路可尋的潛在威脅。

責(zé)任競(jìng)合類環(huán)境公益訴訟判決在確立墊付責(zé)任之后，需為墊付部門向加害人追償提供依據(jù)，這就涉及到最終責(zé)任的分擔(dān)問題。學(xué)術(shù)界對(duì)如何合理分配責(zé)任的各家說法為筆者開拓思路，故而將構(gòu)思得的責(zé)任劃分之法列舉如下：

第一，違反行政規(guī)定的民事侵權(quán)與行政違法作為或者不作為侵權(quán)競(jìng)合時(shí)，按照無意思聯(lián)絡(luò)的數(shù)人侵權(quán)理論，法院需以兩種及以上侵權(quán)行為的原因力大小為標(biāo)準(zhǔn)劃分責(zé)任份額。實(shí)務(wù)中，過錯(cuò)的大小，加害人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等都將影響具體的責(zé)任分?jǐn)偂．?dāng)行政主體因不作為而需作出行政賠償時(shí)，它通常承擔(dān)的是補(bǔ)充責(zé)任。

第二，遵守行政規(guī)定的民事侵權(quán)與行政違法作為或者不作為侵權(quán)競(jìng)合的情況中，因民事侵權(quán)方與行政機(jī)關(guān)存有信賴?yán)娴年P(guān)系，依據(jù)原因力分擔(dān)責(zé)任時(shí)應(yīng)適當(dāng)提升行政機(jī)關(guān)的賠償份額。若民事侵權(quán)行為不能被確立，法院可參考損益均衡理論作出由危險(xiǎn)源制造者賠付適當(dāng)費(fèi)用的裁量決定。

注釋：

王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度.北京：中國(guó)法制出版社.2001.13.

呂忠梅、常紀(jì)文、陳虹，等.理想與現(xiàn)實(shí)：中國(guó)環(huán)境侵權(quán)糾紛現(xiàn)狀及救濟(jì)機(jī)制構(gòu)建.北京：法律出版社.2011.45.

張新寶.侵權(quán)責(zé)任立法研究.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009.214.