基于經濟問責的國家審計探析

王艷

在我國政府，作為全體人民的代理人，接受全體人民的委托，承擔公共管理責任、使用公共資源治理國家。既然是委托代理關系，固有的委托人與代理人之間信息不對稱、目標不一致的矛盾就會存在，根據委托代理理論，有效解決這一問題的關鍵在于能否可靠地界定公共受托經濟責任，通過獲取和評價相關信息，對公共受托經濟責任履行情況進行問責，以此來降低委托代理的風險，而這些亦是基于經濟問責的國家審計內容。本文擬在梳理相關法律制度的基礎上，探究基于經濟問責的國家審計內容，并以此為基礎分析基于經濟問責的國家審計內容基本構造。

一、制度背景

最高審計機關國際組織1977年通過的《利馬宣言審計規則指南》指出，最高審計組織的傳統工作任務是審計財務管理與會計帳目、會計工作是否符合法律和規章制度；除了其重要性和意義都不容置疑的財務審計之外，還有另一種類型的審計，即對公共當局的績效、效果、經濟性和效率進行審計。這種審計不僅包括具體的管理活動，而且還包括公共當局的組織機構和管理系統的全部活動。這意味著，國家審計內容包括以真實性、合法性為主的財務審計，還包括以效率、效果和經濟性為主的管理審計。

各個國家的審計法律法規也對國家審計的內容做了相應的規定。美國審計總署在《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》中規定，公營部門的審計應檢查財務活動和遵守現行法律法規的情況，還應檢查供應部門管理工作的經濟性和效率性。加拿大《審計長》法規定，審計長公署主要進行三種類型的審計：財務審計、專項審計以及綜合審計。其中，綜合審計主要針對的是檢查和報告公共受托責任關系以及受托責任人為履行其職責所采取的活動與控制。《審計法》規定，國家審計機關對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構和企業事業組織的財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。《審計法》第二十五條還規定，審計機關按照國家有關規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況，進行審計監督。

通過對國際權威審計機關以及各國審計法律法規的梳理可以發現：國家審計內容具有綜合性和全面性的特點，它包括與相關法律法規遵循情況相關的審計，包括與財務狀況和經營成果相關的審計，還包括與經濟性、效率性以及效果性相關的審計。另外，國家審計的內容應該反映各國國情，各個國家的國家審計內容會由于國家治理需求的不同而有所差異。

二、公共受托經濟責任與國家審計

（一）公共受托責任與財政審計 在人民委托的公共責任中，經濟責任是其中最重要最直接的責任，政府作為受托人接受公共資源（即財政收入），代理全體人民行使公共資源的分配和使用權。在現實的國家結構中，國家各級財政部門是公共資源權利的代理人，代表國家和人民支配和管理公共經濟資源。在市場經濟體制下，政府主要的財政活動就是滿足社會的公共需求，彌補市場的不足，而政府行使這些財政職能需要公共財政做財力保障，因此，政府建立起了相應的公共財政制度，公共財政部門統一調配政府的各項收入和支出活動。在這樣的公共財政模式下，政府將管理和使用公共資源的受托責任委托給了各級財政部門，各級財政部門應最大程度地完成人民和政府的委托，報告受托責任的履行情況。與此同時，由于委托人與代理人之間固有的信息不對稱，作為終極代理人的財政部門，存在機會主義行為，國家財政審計就成為委托人監督審查代理人財政經濟活動，維護全體人民利益的有效手段。

（二）公共受托責任與經濟責任審計 在我國的政治體制中，人民將公共資源管理權力授予政府，政府又將該權利層層委托給各級領導干部，形成了人民是委托人，作為最終執行者的各級領導干部是最終代理人的委托代理關系。公共資源的使用是一種經濟權利，來源于人民大眾，其目的在于維護公共利益，這種公共性權利的價值取向和使用最終要落實到具體執行的個人（即各級領導干部）。每個處于社會之中的個體首先都是理性經濟人，這種特性不會因為擔負公共受托經濟責任而改變，由此容易造成個人利益訴求與公眾利益之間產生矛盾和背離。因此，公共選擇結果的背后，常常會伴有個體的主觀意愿，隱藏著個人的利益訴求動機，此時，需要國家審計作為管理監督機制，承擔起激勵與監督并重的誘使契約作用。

三、基于經濟問責的財政審計內容

目前我國已由傳統的統收統支財政模式過渡到了現代市場經濟條件下的公共財政模式，相應的，財政審計也由以查賬為主的審計模式轉向了注重財政支出與效益的公共財政審計模式，這一方面體現了公共財政部門與人民大眾之間的公共受托責任，另一方面還體現著公共財政自身的內在要求。目前，針對財政審計的國家審計內容主要包括財政預算審計、財政預算執行審計以及財政預算決算審計。

財政預算編制是公共受托經濟責任履行的起點，從我國財政改革的實踐來看，建立符合市場經濟要求的公共財政管理體制，必須加強對政府財政預算的審查和監督。要把握財政預算編制審計這個重點，需要關注三方面的內容。首先，財政預算編制是否采用科學的方法。所謂科學的方法，一是指財政預算的編制應以《預算法》及其他相關的規定為依據；二是指財政預算的編制方法是否先進；三是指財政預算編制的范圍是否恰當。其次，財政預算編制的內容應具有合法性。財政預算的編制內容應該是完整的，涉及到財政收入預算、財政支出預算以及收支預算結果等都應該反映在財政預算之中。財政收入預算的合法性包括：收入預算計劃增幅是否合理，收入預算指標是否與經濟發展的實際情況相適應，收入預算是否出現了大起大落的情況等。財政支出的合法性包括：財政支出應量入為出，對消費性項目支出應厲行節約，堅持“有所為有所不為”。財政收支平衡的合法性指的是不打赤字、收支平衡。最后，財政預算編制程序應具有合規性。