非國有公益林政府贖買評估方法與指標探討

李旻 林江 韓雄輝

摘 要：本文分析了非國有公益林政府贖買背景和政策依據、理論依據，對國內現有評估方法和指標的研究現狀進行了梳理，探討了非國有公益林評估方法、指標，并結合典型案例進一步說明。總結出非國有公益林評估應綜合考慮市場價值、生態價值，根據林地林木質量、市場條件、重置成本等對市場價值進行評估，根據其發揮的重點生態功能對生態價值進行評估。在評估實踐中具有一定的可操作性。

關鍵詞：非國有公益林；政府贖買；評估方法；指標

一、 非國有公益林政府贖買的背景及依據

1.非國有公益林政府贖買的背景

公益林是保護和改善人類生存環境、維持生態平衡、保存物種資源、科學實驗、森林旅游、國土安全等需要為主要經營目的的森林。可以說，公益林的經營管理機制直接影響著生態建設的成敗。因生態保護的需要，對處于自然保護區、森林公園、濕地公園、大江大河源頭、飲用水源保護區等重點生態區位的非國有林劃定為公益林，實行更嚴格的保護政策，限制生產經營活動，使林權所有者的收益權、處置權受到影響。特別是林農個人所有的公益林，長期投入的成本不能收回，預期經濟效益難以獲得，給予的生態補償標準又很低，沒有根據公益林的不同位置、森林質量、發揮生態功能大小等情況，進行區別補償，引起了較為強烈的社會反響。林農要求對森林進行經營利用與政府生態之間的矛盾日益突出，非國有公益林保護難度加大。

2.非國有公益林政府贖買的政策依據

2003年《中共中央關于加快林業發展的決定》提出“要逐步改變現行的造林投入和管理方式，在進一步完善招投標制、報帳制的同時，安排部分造林投資，探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。”2015年中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》中明確提出：健全生態保護補償機制，科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。《四川省人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》提出“探索非國有公益林政府贖買政策”；2016年《四川省探索建立非國有公益林政府贖買政策專項改革試點方案》出臺在涼山州、攀枝花市開展試點；這些改革措施和試點實踐推進了非國有公益林的補償，有效解決林農利益和生態保護的矛盾，各地紛紛借鑒。

3.非國有公益林政府贖買的理論依據

一是公益林的價值屬性決定了應該得到補償，公益林在營造、撫育、管護過程中凝結了大量人類勞動，同時為人類提供了生態產品；二是按照“誰投入誰受益”的原則，所有者投入就應該得到補償；三是公益林屬于公益性質的產品，缺乏商品屬性，其市場價值不易實現，需要由政府購買公共產品；四是非國有公益林產權主體涉及農民、社會組織、林合組織、村集體、企業等多個產權主體，涉及到各方利益關系，處理不當容易造成較大的社會影響。

二、 非國有公益林政府贖買評估的研究現狀及分析

開展非國有公益林政府贖買，資產評估是其中較為關鍵的環節。根據《國有資產評估管理辦法》、《森林資源資產評估管理暫行規定》，政府收購非國有森林資源資產應當進行資產評估。

國內對于贖買政策、贖買模式的研究較多，對于生態功能價值評估的方法和指標研究逐漸成型，但對于公益林評估的具體方法和指標研究較少，目前還沒有被廣泛認同的、可操作性強的評估方法。

1.準則、規范的規定

（1） 《企業會計準則第5號—生物資產》第十條：自行營造的公益性生物資產的成本，應當按照郁閉前發生的造林費、撫育費、森林保護費、營林設施費、良種試驗費、調查設計費和應分攤的間接費用等必要支出確定。第十三條： 天然起源的生物資產的成本，應當按照名義金額確定。

（2） 《資產評估準則--森林資源資產》第十條“執行涉及生態公益林等特殊用途的森林資源資產評估業務，除評估其經濟價值外，還應當結合評估目的考慮是否評估其生態服務價值。”此準則確定生態服務價值評估。

（3）《森林資源資產評估技術規范》10.1條 “防護林資產評估要考慮林木的價值和生態服務價值”。只簡單提及未規定具體的評估方法，林木采用什么方法，生態服務價值怎么計算，指標如何收集運用沒有提及，對防護林地資產評估沒有提及。

2.非國有公益林政府贖買評估方法及指標的研究現狀及分析

國家林業局規劃院蔣愛軍、國家林業局資源司張敏等認為“國家收購非國有重點公益林目前比較公平、符合市場經濟要求的方式就是委托中介機構進行森林資產評估，根據評估價格確定收購價格；陶寶山等在《青海生態公益林林木資產評估研究》中劃分不同樹種組、不同齡組采取相應的評估方法，對幼齡林評估采用重置成本法，對中齡林及以上齡組采用市場價倒算法。該方法簡單易行，但存在以下問題：一是中齡林由于正處于生長旺盛階段，現階段蓄積較低，籠統采用市場價倒算法容易低估其價值；二是對于天然起源的林木如何合理測算其重置成本沒有研究；三是沒有考慮公益林的生態價值；廖建國等在《生態公益林林木收購計價方法研究》中提出4種計價方法：歷史成本計價法、林木資產評估計價法、意愿收購計價法、征用林地補償標準計價法，并認為國家收購生態公益林林木計價標準應以歷史成本計價法測算值為下限，以林木資產評估計價法測算值為上限，與公益林所有者充分協商后確定。研究意見十分中肯，但僅考慮了林木木材價值沒有考慮生態功能價值，且由于公益林質量千差萬別，某些情況下林木木材價值較低甚至低于重置成本，因此也是不合理的。

三、 非國有公益林價值評估方法與指標

非國有公益林價值評估主要體現在市場價值、生態價值兩個方面，結合實際情況采取一種或多種方法進行評估。

1.市場價值的評估方法體系

根據《森林資源資產評估技術規范》，森林資源資產評估以總體、森林類別、林種或小班為單位進行評定估算，主要方法有：市場法、收益法、成本法和其他方法。森林資源資產評估應根據評估方法的適用條件、評估對象、評估目的和價值類型，選用一種或幾種方法進行評定估算，綜合確定森林資源資產評估市場價值。

2.非國有公益林市場價值評估方法的選擇

非國有公益林由于受政策限制市場發育不充分、市場交易不活躍，其市場價值評估方法可以采取市場法、成本法、收益法中的一種或多種，并進行方法的適用性分析。按照林木資產的特點參照用材林、經濟林、竹林資產評估方法。評估時要注意其成本應是復原重置成本，以現行工價及生產水平為標準，投資收益率應不含通貨膨脹率并且應計算復利。

3.生態價值評估方法

公益林生態效益價值體現在固碳釋氧、水源涵養、水土保持、環境凈化、生物多樣性保護、氣候調節、景觀旅游價值等方面。通過《森林生態系統服務功能實物量評估公式及參數設置》和《森林生態系統服務功能價值量評估公式及參數設置》計算出評估對象的森林生態服務價值。

4.評估技術指標的選擇

森林資產評估必須進行森林資源實物量調查，提出需要評估的全部森林資源資產的權屬、數量、質量和空間分布情況等詳細資料，采用森林資源規劃設計調查、作業設計調查、專項調查等方法獲取，還需收集林地保護利用規劃、森林區劃、分類經營規劃等成果資料和當地經濟指標。作者在實踐中認為，可以依據這些調查結果和資料，選擇所需的評估技術指標。

林木資產評估技術指標 林地資產評估技術指標 生態價值評估技術指標

株數、樹高、胸徑、樹種、蓄積、出材率、材積、生長量及生長率、年齡、起源、郁閉度、地利條件、林木生長狀況等 權屬、地類、面積、森林類別、林種、使用期限、使用方式、立地等級、地利等級、可及度、土壤、土層厚度、腐殖質厚度、地形地貌、坡度坡位等 森林健康、生物多樣性、群落結構、自然度、森林生態功能指標等

四、 非國有公益林政府贖買評估方法及指標應用的實踐

某縣飲用水源保護區政府贖買評估案例：該林地為個人流轉林地，近十年來營造用材林，被劃入飲用水源保護區后嚴禁開展經營活動致使林農利益受損多次上訪。評估方法分析：該林地主要種植柳杉榿木等用材林，齡組大部分為幼齡林少量中齡林，蓄積量較低，林下種筍用竹，每年有收益；造林投入大，林地所處區域交通條件好，地租較高。通過下表可以看出，由于林分未成熟木材市場價值低，低于其投入的造林成本；森林的培育成本應包含直接成本間接成本以及資金的時間成本；如果不考慮其生態價值是不合理的，但考慮森林所有的生態功能價值又不現實且難以測算。作者在評估時結合實際情況通過分析對比，綜合考慮其市場價值和生態服務價值，市場價值通過培育成本得以體現，生態服務價值通過涵養水源功能體現，具體采用蓄水容量進行測算。

五、 討論與結論

1.非國有公益林評估目的主要是為政府贖買制訂合理的參考價格。其資產由林地資產、林木資產和生態服務功能所獲得的貨幣補償能力構成，評估對象復雜，評估內容涵蓋多。

2.公益林由于其產品效益的公益性和經營的限制性，其評估的技術指標和經濟指標很難取得。現有的評估技術規范、評估方法大多針對商品林的評估，公益林評估只能加以借鑒和利用。公益林的生態價值指標需要大量的科學研究和調查作支撐，而這些研究成果非常少且很難取得。

3.評估基礎數據及森林資產的特殊性制約到評估方法的選用和評估結果的精度，開展森林資源資產核查時要提高核查結果精度，滿足不同資產評估的需求；評估人員要進一步提高經濟指標、技術指標的準確度，謹慎選取評估指標。

4.非國有公益林評估不僅要考慮所在區域森林資產的市場價值，還要綜合考慮生態服務價值、林農投入、經營性收益等，不同區域、不同地類、不同林種的價格形成機制。森林資產評估準則中就規定要對幾種方法的適用性進行分析。對同一林地采用兩種以上的評估方法，從不同角度對資產價值進行對比和驗證，找到最為合適的評估結果。

六、 結語

作者在十余年的森林資產評估工作中，總結出對非國有公益林評估不能簡單的評估其市場價值，也不能過份強調其生態價值，而應該結合具體情況，綜合考慮市場價值與生態價值，根據林地林木質量、市場條件、重置成本等對市場價值進行評估，根據其發揮的重點生態功能對生態價值進行評估。森林資源資產評估作為政府贖買關鍵的環節，需要相關部門和人員對評估方法和指標體系加強研究，通過不斷探討完善評估方法和指標體系，使之更具有可行性。

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作者簡介：李旻（1969-），女，高級工程師，四川省資產評估協會專家庫成員、成都市林業和園林局推薦評估專家，多年從事森林資源資產評估、林業調查規劃設計等。