《慈善法》的主要制度創新

胡小軍

《慈善法》是中國慈善事業建設的第一部基礎性和綜合性法律。該法以慈善組織為重點，特別是在登記注冊、公開募捐、慈善信托、財產管理、信息公開等方面進行了重大的制度創新，為慈善組織監管機制和體系的建立與完善提供了基礎和依據。

一、登記注冊制度

“雙重管理體制”是社會組織管理制度改革的重點。2013 年，在十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中特別提出，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，在成立時直接向民政部門申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。由此，社會組織直接登記制度開始由廣東等省份的地方探索向全國推行。慈善組織是以開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，《慈善法》第十條規定“設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記”，第一次在法律上確立了慈善組織直接登記制度。同時，《慈善法》第三條對“慈善活動”的界定與 1999 年 9 月 1 日起施行的《公益事業捐贈法》第三條中“公益事業”所包含的事項基本一 致。因此，《慈善法》中“大慈善”概念的采用也使得可以直接申請登記的慈善組織范圍顯著擴大。

二、公開募捐制度

《慈善法》實施之前，僅公募基金會、紅十字會和慈善會三類組織可以開展公開募捐，公募的主體范圍狹窄。對此，《慈善法》在兩個方面進行了改革：其一，該法第二十二條規定“依法登記滿兩年的慈善組織，可以向其登記的民政部門申請公開募捐資格”。這一規定使公募主體得以極大拓展，特別是對以社會服務機構（原“民辦非企業單位”）這一組織形式登記或認定的慈善組織，由于公募資格的開放，在公益性捐贈稅前抵扣資格獲取等方面將取得實質性突破。其二，該法第二十三條規定“慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息”。基于此規定，民政部經公開遴選，已指定首批 13 家慈善組織互聯網募捐信息平臺，并聯合工業和信息化部、國家新聞出版廣電總局和國家互聯網信息辦公室制訂了《公開募捐平臺服務管理辦法》，這為網絡募捐的規范管理提供了法律依據。

三、慈善信托制度

作為一種特殊的信托制度，《信托法》雖然對“公益信托”做出專章規定，但是自 2001 年 10 月1 日該法實施以來一直未被有效激活。針對公益信托設立過程中的關鍵障礙，《慈善法》也設專章對“慈善信托”予以規定：其一，明確了慈善信托主管部門為縣級以上人民政府民政部門，解決了《信托法》中公益事業管理機構不明確的問題； 其二，慈善信托的設立采取備案制，而非審批制； 其三，規定慈善信托的受托人可由慈善組織或信托公司擔任，并且慈善信托的委托人根據需要，可以確定信托監察人。對此，民政部和中國銀行業監督管理委員會也專門印發了《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》，對備案管轄機關、設立程序與監管措施等進一步細化。截至 2016 年年底，中國已有 18 家信托公司和慈善組織備案了 22 單慈善信托產品，初始總規模為 0. 85億元。

在慈善信托設立及運行中，慈善組織既可以作為委托人，也可以作為受托人，這為慈善組織監管機制的設計提出了新的要求。

四、財產管理制度

《慈善法》對慈善組織財產的使用和管理亦 有很多新的規定，主要內容包括： 其一，《慈善法》 第三十六條規定，捐贈人通過慈善組織捐贈的財 產可以包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權、知識產權等有形和無形財產。捐贈財產類型的多元化必將對慈善組織財產結構產生重大影響，進而需要慈善組織建立與此相適應的財產管理制度。其二，《慈善法》第五十六條規定“慈善組織應當建立項目管理制度，對項目實施情況進行跟蹤監督”，這也是第一次在法律中對項目管理制度建設進行明確規定。其三，在《慈善法》及民政部、財政部和國家稅務總局制定的配套細則《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》中，根據慈善組織收入規模及是否具有公募資格，對慈善組織的年度支出和管理費用予以了詳細規定。

五、信息公開制度

《慈善法》對于慈善組織的信息公開做出了系統性的規定。其中，最新的規定包括兩個方面： 其一，規定縣級以上人民政府民政部門應建立統一的信息平臺，并基于該平臺為慈善組織和慈善信托的受托人免費提供慈善信息發布服務； 其二，慈善組織管理不再延續社會組織傳統的年檢制度，而是實行年度工作報告和財務會計報告公開制度。此外，《慈善法》對具有公開募捐資格的慈善組織信息公開做了特別要求，除了募捐方需要報慈善組織登記的民政部門備案，以及向社會公開的財務會計報告須經審計外，還要求慈善組織定期向社會公開募捐情況及慈善項目的實施情況。

（來源：《學術探索》2018年第4期，原標題為《〈慈善法〉實施后慈善組織監管機制構建的挑戰與因應》，編輯部有刪減。）