不斷深化對社會組織工作規律性的認識

詹成付

把握好社會組織工作的政治性、政策性和社會性特點，不斷深化對中國社會組織工作規律性的認識，可以圍繞以下六個方面進行。

一、必須堅持中國共產黨的領導

這是社會組織工作政治性決定的，也是走中國特色社會組織發展之路的題中應有之意。在社會組織工作中把堅持黨的領導貫徹到底，應從三個層面進行。

一是從中央到地方各級黨委都要把社會組織工作作為我們黨治國理政的重要方面納入議事日程。目前，我國已登記的70萬個社會組織，是分國家、省、市、縣四級登記的，各級黨委對社會組織工作都有領導的責任和義務，要過問它們的發展狀況，有什么問題、有什么困難、今后的走向。要研究制定扶持發展政策和監督管理政策，主動關心它們、聯系它們，解決它們的實際困難，而不是不管不問甚至無端指責。鄉鎮（街道）、城鄉社區雖然沒有登記的責任，但在它們周圍有比前述四級登記管理機關已登記的社會組織數量多得多的“草根組織”（據有關專家估算有幾百萬個）需要基層黨組織去領導、去管理、去聯系。對此，黨中央已經有明確部署，比如，從中央到地方建立社會組織工作協調機制，統籌、規劃、協調、指導社會組織工作；各級黨委和政府要把社會組織工作列入重要議事議程；各部門黨委黨組要加強對本部門管理的社會組織的領導等，這都是主動行使好領導權的體現，要落實下去，只有這樣才能領導得好。二是各級社會組織登記管理機關、業務主管單位、綜合職能部門要積極落實黨的領導，自覺維護黨的領導，用加強和改進黨的領導統領社會組織改革發展工作。社會組織的登記管理機關、業務主管單位、行業管理部門、綜合職能部門，從不同方面承擔著對社會組織的監管和引導職責，要站在是否有利于維護黨的執政地位，是否有利于擴大黨執政的群眾基礎，是否有利于黨完成執政使命的高度來考量、來安排、來行使自己的職權和責任。有了這種意識，我們的社會組織登記管理機關、業務主管單位、綜合職能部門就會在社會組織的登記入口、檢查評估以及扶持政策制定和活動綜合監管中，把黨的主張貫徹到方方面面和各個環節。三是各級各類社會組織必須自覺接受中國共產黨領導，把堅持黨的領導與社會組織依法自治有機統一起來。社會組織在成立之初申請書里要有黨建方案，在組織章程中要明確接受中國共產黨的領導，要為在社會組織中開展黨建提供便利條件。社會組織中的黨組織要參與各項活動，發揮政治核心作用，社會組織中的黨員要發揮先鋒模范作用，監督社會組織負責人貫徹執行黨的路線方針政策和國家法律法規情況。

二、必須堅持非營利性和非行政性

非營利性是針對營利性而言的，非行政性是針對行政性而言的，只有同時具備這兩條，才能是社會組織。綜合有關法規政策，非營利性應從以下幾個方面來理解和堅持：一是不以營利為目的；二是資產投入者對投入的資產不享有所有權；三是投入的資產及其孳息不被出資人、舉辦人和會員分配或變相分配；四是投入的資產及其孳息的使用和處分一直按照投入時的目的或者近似目的來使用。所謂非行政性，類似國外的非政府性，也就是社會組織不是政府組織，不是政權機關，沒有行政職能，不能行使行政職權，工作方式方法也與行政機關不同，各社會組織之間彼此獨立，無上下隸屬或指導關系。

在堅守社會組織非營利性和非行政性上，近年來我們做了不少努力，教訓和經驗也很多。為什么要搞行業協會商會與行政機關脫鉤，就是因為不少行業協會商會存在著“戴著市場的帽子，坐著行業的轎子，拿著政府的鞭子，收著企業的票子，供著官員兼職的位子”的現象，沒有堅持社會組織的非營利性和非行政性的屬性。現在在公益慈善領域，掛羊頭賣狗肉的現象還不少，有的抽逃注冊資金，有的搞變相利益分配，有的不經民主程序隨意借貸投資造成基金會巨額損失，還有的搞不正當關聯交易，這些都背離了非營利性、非行政性的要求，都是要加以糾正的。

三、必須堅持社會組織的服務功能

如果說社會組織非營利性、非行政性解決了社會組織是什么的問題，那么社會組織的服務功能解決的是社會組織究竟要干什么的問題，是社會組織屬性的外在體現。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于黨的執政能力建設的決定》明確提出：“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用”以后，“提供服務、反映訴求、規范行為”一直是社會組織的功能定位。2016年中辦發46號文件又重申了社會組織的這一功能定位，并在此基礎上進一步提出了“充分發揮社會組織服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業的作用”的要求，可以說，“四個服務”的要求更加完善了社會組織的功能定位，只有符合“四個服務”要求的社會組織才是我們這個時代、我們這個社會所歡迎的社會組織，才符合中國特色社會組織發展之路內在需要。

四、必須堅持依法自治

這個問題是解決社會組織發展的內生動力問題。如何堅守社會組織的非營利性、非行政性，如何堅持服務功能定位和宗旨，做到“四個服務”，這就需要構建依法自治的體制機制。

一個社會組織沒有一套健全成熟的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度機制，即使被審批許可入了門，它也走不遠、長不高、活不好。社會組織必須要建立的制度和機制概括起來有四個重要方面：一是建立健全法人治理結構，主要是建立和完善會員大會（會員代表大會）、理事會、監事會制度，使社會組織成為權責明確、運轉協調、制衡有效的法人主體，獨立承擔法律責任。二是要在社會組織中建黨組織。文件規定社會組織中的黨組織不僅要把握正確的政治方向，還要對社會組織重要事項決策、重要業務活動、大額經費開支、接受大額捐贈、開展涉外活動等提出意見。三是建立健全一套日常從業人員錄用培訓、薪酬待遇、財務管理、項目運作、會費管理、廉潔自律等規章制度，并嚴格執行。四是支持和發展社會組織自律組織，以民帶民、以民管民，這也是社會自治的有效方式，在一些國家有較為成熟的經驗，比如，一些社會組織的聯合會通過制定行為規則、評估標準、聲譽管理等形式來規范成員的行為，都有較好的效果。我國也開始重視社會組織的行業組織的自律建設。《慈善法》112條里就有兩條（第19條、第96條）強調慈善行業組織應當建立健全行業規范，加強行業自律問題。中辦發〔2016〕46號文件也明確指出：“探索建立各領域社會組織行業自律聯盟，通過發布公益倡導、制定活動準則、實行聲譽評價等形式，引領和規范行業內社會組織的行為。”總之，要把社會組織培養成自己能夠開拓、自己能夠運作、自己能夠糾錯這樣一種主體，只有這樣的社會組織才是我們所需要的。

五、必須堅持“兩手抓”

這是我國社會組織工作的又一個帶規律性的認識，它解決的是社會組織發展的外在條件、外在環境問題。社會組織要走得好，內生動力是第一動力，是最主要的，但不意味著外在條件可有可無、無足輕重。有些時候，社會組織的內生動力也是外在條件和環境“逼”出來的，有的離開了外在的緊約束，離開了“逼”這一推力，內生動力也會失靈。因此，只有內外結合，共同作用才能使社會組織走得更遠、走得更好。

對黨和政府來說，解決社會組織發展的外在條件和環境問題，必須從兩個方面入手：一方面是引導、培育、扶持，主要起激勵作用；一方面是監督、管理、檢查，主要起約束作用。這兩方面都要有，而且都要硬。目前，從全國來看，兩方面都有了，但實事求是地講，哪方面都不太硬，都還有可以進一步硬的空間。但相比之下，監督、管理、檢查這一手更差些，更需要努力補齊這個短板，國家社會組織管理局工作的重中之重就是加強對社會組織的監督管理。在監督管理上雙重負責的管理體制機制是一個創造，符合國情，要堅持并不斷完善。面向未來，要國內國際一起管，網上網下一起管。

六、必須堅持質量第一

是質量第一，還是數量第一？是個大問題。對一個國家、一個地區來說，有多少社會組織才算比較合理、比較可行？我們國家從1949年到1965年，有全國性社會團體近百個，地方性社團6000多個。改革開放后迅速發展，到2016年年底發展到了70萬個，可以說今非昔比。那么，我們究竟要成立多少個社會組織？有的人認為，應引進西方學術界的“萬人社會組織數”來作為我們社會組織發展數量的指引。實事求是地說，這個概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的是自己跟自己比，過去如何，現在如何；不合理的是把處于不同發展階段的國與國之間、地區與地區之間放到一個平臺和標準來比。

社會組織數量的多與少有三個維度可以參考：一是經濟社會發展的需要。比如上海市的市場經濟體制比較完善，政府、市場、社會邊界較為健全，社會各方面對社會組織的需要比較旺盛，萬人社會組織數就較高些，這是符合上海經濟社會發展的要求的，但我們不能把上海的情況搬到中西部地區市場經濟還不發達的地方去硬套。二是管理的有效性。就是說你能不能管得好、管得住。管理學上講，任何管理都有半徑、

都有幅度，超過這個度就失效或減效。三是社會組織的效用。早在1999年中辦國辦《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》中就指出：“對待民間組織，不能片面追求數量，重要的看質量，看它能否發揮積極的社會作用。”從理論上講，如果社會組織主動服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業，這樣的社會組織越多越有利于社會發展，反之，只能加劇社會震蕩。

（來源：《中國民政》2017年第18期，編輯部有刪減）