基于農村水污染處理的PPP模式研究

張寧元　付彤昕　李神

中圖分類號：X71 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2018）7-324-02

摘要 本文首先分析了農村水污染傳統處理方式的弊端，并進行了PPP模式下農村水污染處理的可行性分析。同時本文還提出了適合我國農村現狀的政府主體與私營企業主體的職能分工，最后針對PPP模式在我國所存問題提出了幾點建議。

關鍵詞 PPP模式 農村水污染處理 職能分工

農村造成嚴重的污染的因素有很多，水污染則是其中的重中之重。數據顯示，我國目前有6億左右的農村人口，而農村每年生產的污水量高達9億噸左右。但農村地區大多沒有完善的污水收集系統，污水的處理率整體很低，導致我國居民生活水平下降，阻礙了農業的健康持續發展。因此，建立一套完善的污水處理機制，在長遠上解決農村水污染問題至關重要。PPP模式，是指公私合營模式，及政府與私營組織為了提供某種公共服務，彼此之間形成一種合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作兩方取得比單獨行動更為有利的成果。在3P模式下，有組織有計劃地進行農村水污染治理，不失為一個有前景的研究方向。

一、可行性分析

（一）傳統污水治理方式的弊端

在傳統的農村污水治理體制下，一般由鄉鎮政府制定計劃，鄉鎮干部兼任實施，這種體制下農村污水治理效率低下。這是由于無論是規劃過程還是實施過程，都缺乏專業人員的介入，且撥款也多為統一撥款，與鄉鎮政府的利益并不相關。與此同時，我國城市污水處理所采用的BOT模式也并不適用于農村，因為在BOT模式中，企業通過污水處理設施取得收益，但農村的污水處理設施卻不像城市一樣完備。

（二）PPP模式可行性分析

1相關政策環境符合PPP模式的開展要求。

2015年，國務院發布《水十條》，是我國未來幾年內全國污水治理的行動指南。另外國務院還出臺了《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，要求規范水污染防治的3P項目操作流程。農村水污染治理公私合營模式對于提升污水處理的水平與效率頗具意義。以上政策的出臺更是表明了公私合營模式治理水污染是大勢所趨。

2.PPP模式市場完善且廣闊。

近年來，隨著政府進一步推進投融資改革，社會資金逐漸進入環境治理領域。市場經濟體制進一步確立，市場狀況逐漸完善，已有能力承擔來自于政府的公共服務及物品的供給。上文所提到的《水十條》，預計可以帶來約5.7萬億元的GDP增長，并且在未來，水污染治理的投融資還會不斷加大，為3P模式帶來了廣闊的市場。

3.PPP模式降低了開展項目的風險的同時提高了項目質量。

在3P模式中，風險是政府和企業共同分擔的。政府承擔政策風險經濟風險等，企業承擔經營風險，風險得以分散。另外企業在項目中需要取得一定的盈利，因此會在合同簽訂前，邀請專家組進行項目評估，尋求經濟風險最低的治理方案，企業經濟利益實現的同時提高了項目質量。而且將污水治理與市場競爭聯系到了一起，在競爭環境中就會有創新和提高的出現。PPP模式使得污水治理在降低風險的同時促進了治理能力的提高。

二、PPP模式下農村水污染處理模型及職能分工

通過上文對傳統農村污水處理方式弊端分析以及對PPP模式下農村污水處理的可行性研究，我們也進一步加深了PPP模式在我國農村水污染處理中應用的理解，加之對農村水污染現狀與農村發展程度的調查，可以得出PPP模式下農村水污染機制的總體思路，由此構建了政府主體與私營企業主體在基于PPP模式下農村水污染處理的職責分工模型。

PPP模式下的農村水污染處理機制是由政府與私營企業雙方參與下共同發揮作用的一種模式，兩者是一種伙伴型合作關系。政府主體位于主導地位，發揮主動作用，通常是項目的發起人，其對投標的私營企業進行綜合性考評權衡，確定項目的開發主體。私營企業則會利用自身的技術優勢、管理優勢、融資優勢等建設高效的污水處理機制。兩者相互促進，相互制約，力求達到共贏狀態。

（一）政府在PPP模式下農村水污染治理中的主要職能

在農村水污染治理的項目中，政府主體一般由縣級、鄉級政府擔任管理工作，地方政府在PPP模式下農村水污染治理中的主要職能有以下幾點：

1.授權機構的作用。

政府主體通過對農村水污染處理PPP模式的可行性進行分析，確定PPP項目，并組織招標。篩選后對項目實施機構進行授權，以及政府主體直接或間接通過項目實施機構對社會資本進行授權。

2監管與測評。

政府完善投資項目管理與監管體系，對項目的處理績效定期進行測評，建立適合項目長期發展的程序和監管規則，做好項目跟蹤、檢查、驗收和責任追究等活動。

3.政策與經濟支持。

制定適合PPP項目發展的政策，保證政策的穩定性與連貫性，并實施減免稅收等措施對項目進行經濟支持。

4.不可測風險承擔。

政府主體具有承擔項目中私營企業不能左右的客觀風險，如自然災害等造成的項目損失等風險。

（二）私營企業在PPP模式下農村水污染治理中的主要職能

1.項目設計與建設。

競標成功后，私營企業負責成立項目公司，對農村水污染處理提供融資、設計、建設等技術支持，負責整個項目的運作。

2.項目運營、維護與修理。

在政府授予的特許經營期內，私營企業按照特許權協議的條款對污水處理設施進行運營、維護與修理，保證設施高效運行。

3.確保項目服務質量。

在項目運營期間，私營企業也要對整體項目進行及時的跟蹤調查，滿足用戶的要求，從而可要求用戶進行付費而獲益。

三、PPP模式現存的問題與分析建議

PPP模式為農村水污染處理提供了一種新的思路，其意義舉足輕重，但是不可否認的是它還是有一定的局限性。

（一）相關法律法規欠缺，制度尚不完善

因為PPP模式在我國發展尚不成熟，PPP模式在農村水污染處理的領域更是處在初級階段，因此配套的法律法規以及政策文件數量少、約束力低。這意味著投資方在整個項目進展的各個環節都有可能受到利益上的侵害，而缺乏有力的保護。

（二）農村污水處理項目吸引力仍然不足

在農村污水處理的PPP模式下，最大的問題之一就是項目的吸引力不足，這是因為農村污水處理施工量大、施工難度大，而且工期較長。

（三）農村水污染處理的PPP模式項目實際運行效果差

在調查中發現，對于PPP這樣的收費模式，農民的接受度差，這樣導致了中國農村污水處理PPP項目整體運行不夠順利。另外，農村基礎設施不完善、專業技術人員匱乏也是另外一大誘因。

針對上述三點不足，現階段應當加快建立PPP項目的相關法律法規、出臺相關政策文件，促進國家、政府在推進PPP模式普及的進程中起到強有力的推動作用：第二可以采用“捆綁招標”的方式，增加項目的吸引力，促進企業投資。第三就是可以利用新聞、廣播等形式，加強農民水污染治理的知識普及工作，讓廣大農民朋友認識到污水處理和每個人的生活都息息相關，增強農戶的配合度。

四、結語

把PPP模式引入農村水污染處理的領域，有效地解決了污水處理領域投資不足、效率低下的問題，同時還能緩解政府的財政壓力。但是PPP模式在中國，尤其是在污水處理的領域，由于其缺乏相關成果項目的借鑒，仍面臨很多挑戰，如：相關法律法規仍不健全、相關技術人才的匱乏等。農村污水處理PPP項目在中國應在認清優勢的同時，不忽略威脅，加快促進PPP相關法律法規的完善、在全國范圍內普及PPP模式的優越性和污水處理的必要性。爭取能夠使農村污水處理PPP項目在未來的幾年內能更好地推進。