芻議改革開放以來我國農村環境政策的變遷及問題

摘 要 科學正確的農村環境政策不僅可以有效改善農村生態環境，對推動農業的可持續發展也是極其關鍵的。本文試對改革開放以來我國農村環境政策的變遷進行理性思考，結合問題和不足，提出完善我國農村環境政策的幾點建議，以期推動農村經濟社會的可持續發展。

關鍵詞 改革開放 環境政策 農村

作者簡介：李雪娟，哈爾濱學院馬克思主義學院，講師，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.334

“三農問題”一直是黨和國家高度關注的問題，從環境政策的層面來看，我國農村的環境政策存在較多的政策空白，由此影響了農村經濟社會的進一步發展并對城鄉互動形成障礙。本文試從改革開放以來我國農村環境政策演變過程的梳理、總結，為優化、治理農村環境，進一步構筑完善的環境法規體系提供理論參考。

研究任何一個問題的最初，是要準確把握其內涵。在借鑒蔡守秋教授關于環境政策內涵界定的基礎上，筆者理解的農村環境政策，主要是指黨和國家機關根據實現經濟社會發展總目標，以保護、改善農村生態環境為出發點而制定的一系列指導方針和行為準則。

一、 改革開放以來我國農村環境政策的演變歷程

建國初期，我國農村環境保護基礎是非常薄弱的，改革開放以后，我國才逐步確立起與農村社會經濟發展目標相適應的農村環境政策。根據環境政策的內容和調整目標的不同，可以把這個過程分成以下三個階段：

（一）第一階段：1978年-1990年，我國農村環境政策的轉變時期

上世紀80年代，農村的家庭聯產承包責任制為幾億農民打了一針強心劑，但因農戶普遍環境意識較差，存在短視行為，導致農村生態環境破壞嚴重，亟須國家對農村環境的治理政策做出適時調整。1982 年到1986 年，中共中央國務院相繼頒布了五個涉及農業發展和對農村環境保護的“一號文件”，成為這一階段農村環境政策的頂層體系。1982年，《中華人民共和國憲法》頒布實施，首次規定了國家保護環境和自然資源的法制理念，標志黨的環境保護政策有了憲法依據。1979 年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》 頒布并于1989年正式生效。十年里，愛護保護環境的理念深植人心。

（二）第二階段：1990年-2004年，我國農村環境政策的進一步發展時期

隨著我國社會主義市場經濟體制建立并逐步完善，我國的農村環境政策也得到進一步發展。1998 年10 月中國共產黨第十五屆三次會議通過了《 中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，該《決定》將農村環境保護正式納入工作議程，并提出了建設“富強、民主、文明的社會主義新農村”的偉大目標。1999 年 11 月，國家環境保護總局明確提出“環境影響評價”制度和“三同時”制度，進一步加強農村生態破壞的治理工作。與此同時，第八屆全國人大二次會議于1993年7月2 日頒布的《中華人民共和國農業法》，對農業發展中的環境保護規劃、能源發展計劃、各級政府的環境生態治理義務、破壞農業生態環境行為應給予的處罰均有明確規定，成為我國農村生態環境治理的一把利劍。

（三）第三階段：2004年-2018年，我國農村環境政策的完善時期

2004年至今，是我國經濟體制龍頭帶動并實現全面深化改革時期，環境保護的步伐緊跟其后，我國農村環境政策上了一個新的臺階。首先，黨和政府制定了多個農村發展建設和生態治理的政策，無論是宏觀調控的頂層設計還是具體的措施部署，都對農村環境政策做出深入的調整和完善。從2004年以來，中共中央國務院連續發布“一號文件”，繼續鎖定“農村生態”話題，政策內容越來越豐富。2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到，“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”對農村環境的治理提供了更有力的制度保障。其次，有關農村環境保護的規范性法律文件的立法技術更為嫻熟，對環境問題的定性、法律責任的分析更精準，更具操作性。2014年《中華人民共和國環境保護法》修訂，將黨的十七大提出并契合十八大“五位一體”戰略布局的“生態文明”移植構建為法律理念，還新增了環境公益訴訟制度、責任主體的累計日處罰金制度、連帶責任制度，有效遏制了對生態環境的損害，徹底改變了昔日《環保法》是“花瓶式軟法”的尷尬局面。

二、我國農村環境政策推進中存在的不足

從總體上看，改革開放四十年中，農村環境的治理在農村經濟發展中越來越受到重視，但隨著農村環保局勢的日趨嚴峻，我國現有的農村環境政策也存在以下幾個方面的“力不從心”：

（一）農業發展政策與環境保護政策缺乏系統性和協調

經濟發展與環境保護是相互制衡的，農村經濟的快速發展與國家制定行之有效的農業發展政策是緊密相關的，但國家在制定農業發展政策時，往往聚焦于農業發展本身而忽略該政策實施過程中對環境資源的負面作用，就會出現農業發展政策與環境保護政策之間的“政策角力”。如我國多年來實行的農用生產資料的綜合直補制度，其目的是為了降低農民的種植成本，提高純收入水平，從而提高農民的生產積極性，但在實踐中，因農資物品價格低廉，農民在種植過程中大量使用農藥、化肥，在提高單位面積的農產品產量的同時產生了一系列環境問題，最具有代表性的就是土壤肥力問題。再如，在產業政策的指導下，我國畜牧業發展迅猛，畜禽養殖總量不斷上升，但畜禽糞便有效處理率卻極低，這不僅影響養殖業的健康發展，對農村環境也造成不同程度的破壞。

（二）農村環境政策以事后治理措施為主

長期以來的農村環境政策是基于“預防為主，防治結合”的原則，但在實踐中，循序的都是“先污染后治理”的治理路徑。由于農業污染是隱蔽和積累的，初始并不嚴重，需要持續一段時間才能夠顯現，因此農村環境政策的頒布和推進相對遲緩，表現為大量的事后治理措施，且這樣的累積性問題產生時往往表現為多矛盾并發，此時制定的應急性政策往往效果很差，問題不能從根本上得到解決，最終的結果往往是農業經濟發展和環境生態利益的“兩敗俱傷”。當生態環境遭到破壞和污染后，治理污染的費用應大體相當于污染所造成的損失或至少不能低于治理污染所需要費用，這是符合價值規律的。但是，我國目前的環保政策中所確定的排污費標準非常低，部分項目的排污收費標準甚至不及污染治理成本的二分之一。這樣的規定必然造成污染企業在權衡利弊后的“公然違法”。

（三）農村環境保護中投入資金不足，配套監管力度不大，進而影響環境政策的推進和落實

環境治理屬于社會公共事務，由于缺乏利益驅動，吸引市場機制參與其中的概率極低，只能由政府基于宏觀調控成為治理主體。隨著國家財政收入的增加，我國也相應加大了對環境的整治力度，對農村環境治理的投入也有所增加，但在整個投入比重中，仍然存在“重城市輕農村”的特點，同時，相較于城市環境治理來說，農村環境治理難度大，周期長，無法在短期內產生相應的治理效果，因此在一定程度上使得政府對農村環境治理的重視程度不足。在推進落實農村環境政策的環節中，因缺乏對環境治理的長效監督機制，在一定程度上會導致部分地方政府搞環境“形象工程”。當國家提出環境治理的號召時，就象征性地建設一些環保設施，但是，這些基礎性設施建成后，由于沒有專門的人員和機構負責監督和管理，就擱置在那里成了擺設，不僅實現不了治理環境的效果，反而浪費了大量的資金和有效資源。

三、完善我國農村環境政策的建議

歷史經驗表明，農村環境治理不能走“先污染，后治理”的老路，欲使農村環境政策完善高效，這是個系統工程，應當用可持續發展的理念統攬全局，秉承源頭治理的思路，因此，本文給出的完善農村環境政策的建議主要包括以下幾個方面：

（一）完善農村環境政策體系，實現農業農村發展政策與環境政策的有效契合

在農業經濟發展的視角下，農業發展政策與環境保護政策可謂“魚和熊掌不可兼得”，我國大多數農村，特別西部農村，片面強調“經濟發展優先論”，在“先污染后治理”的道路上付出了巨大的經濟代價。借鑒發達國家農業發展的優秀經驗，實現農業與環境政策一體化，走農業可持續發展的道路必將是未來中國農業的發展方向。可持續的農業發展道路要求，在制定各項農業發展政策時，必須對其進行環境評價，以保障農業政策與環境政策的協同效益。

（二）與時俱進，科學完善農村環境政策的內容

農業農村發展中的環境問題是多方面的，也是不斷變化的，這就需要黨和國家機關及時制定或調整政策有效解決。例如，國家可通過專項資金扶持專門團隊進行農村環保的技術研發，研發成本低、效果好、環境污染小的新型農資，并組建高效的推廣體系，將新技術快速廣泛地運用于農業生產環節中；再如，還可以通過對土壤肥力進行耕前分析，針對不同肥力的土地施行不同的農資使用方案，一是降低成本，二是將對土地和農作物的化學性污染降至最小，使農業種植高效且專業；另外，對于農業生產中的副產品，如飽受民眾詬病的農作物秸稈，過去的廢棄方法一直是通過燃燒，造成大氣污染，現在通過有效技術和方法，除將秸稈直接還田外，還可將其初步加工成為輕工、紡織和建材原料。

（三）適時修改、完善農村環保法律體系

對比美國、歐盟、德國等國家農村環境保護的優秀經驗，可以發現各國不僅都有完備、詳盡的環保法律體系，并且能夠結合現實發展進行及時的更新和完善。

首先，國家要加強農村生態治理立法，盡快制定一部綜合性的農村生態環境保護法律，以解決農村環保規范分散于多個法律規范性文件的問題。既要有前瞻性的原則規定，也要有具體的可操作規范，使各級人民政府、農業生產者、法人組織的行為有法可依，為農村環境保護提供更直接有效的法律依據；其次，及時制定專門適用于農村生態治理的單行法律文件，填補農村生態治理的立法空白，如，針對農村環境各種污染源防治方面的立法缺失，通過制定防治環境污染的單行法律文件，可以提高農村環保法規的靶向作用，有效推進農村生態環境治理；再次，適時修改現行的與農村環保有關的法律法規，尤其是地方性法規。我國現有的各地方性農村環保法律法規，規范內容過于原則性，可操作性不強，沒有體現出農村生態環境的區域性和差異性，因此，要結合各地農業生態環境的差異性，因地制宜地修訂相關法律規范性文件。

總之，鑒于農村環境污染的多因性、復雜性，在制定農村環境政策時，必須具有系統思維，既要有宏觀的前瞻性，又要具有微觀的契合性，綜合運用行政、法律、經濟、技術等多方面政策手段，通過各方的共同努力，盡力為農村居民營造一個健康的生產生活環境。

參考文獻：

[1]中共十五屆三中全會在京舉行.人民日報.1998-10-15（1）.

[2]十八大以來重要文獻選編（上）.北京：中央文獻出版社.2014.